我國《環境保護法》中的政府環境質量責任及其強化

呂 霞

(青島科技大學 法學院，山東青島 266100)

我國《環境保護法》經過2014年修訂，許多方面都得到了極大的改善。出于對我國環境法制建設事業的熱愛，環境法學者曾對這部經修訂的《環境保護法》(以下簡稱《環境保護法(2014)》提出過批評。(1)參見徐祥民：《環境質量目標主義：關于環境法直接規制目標的思考》，載《中國法學》2015年第6期；徐祥民、姜淵：《對修改〈大氣污染防治法〉著力點的思考》，載《中國人口資源與環境》2017年第6期；徐祥民、賀蓉：《最低限度環境利益與生態紅線制度的完善》，載《學習與探索》2019年第3期等。同樣出于對這項事業的熱愛，我們也應該努力發現或積極闡釋這部法律所取得的成就。本文是對《環境保護法(2014)》為我國環境法制所創立的具有劃時代意義的成就的總結，也是關于如何把深埋在這部法律中至今仍“隱而不顯”的寶玉進一步磨光擦亮的思考。

一、一部典型的政府環境質量責任法

在以往的研究中，根據初步顯現的環境問題及其發展趨勢同時根據已經展開的本國的和國際社會的環境保護事業及其所提出的要求有環境法學者曾判定，“環境法應當首先是評判政府決策行為的法”。理由來自于對“環境污染、資源衰退和生態破壞所呈現出的全流域性、全國性甚至全球性”的判斷。對這種“全方位”的“環境問題的責任”不是“企業和個人”等個體所能承擔的，“造成環境污染、資源衰退、生態破壞以及物理環境退化的原由也已經無法用企業行為和個體消費來說明”。“醫治這種‘全方位’的疾患不能靠對企業和消費者動手術的辦法”。根據這些判斷，相關學者認為，要想“實現對環境的有效保護”，國家的環境保護政策、法律必須“從政府決策本身采取措施”。而在立法上，“真正負責任的環境法制設計一定是首先開列政府環境責任的方案”(2)參見徐祥民：《關于修改環境法的八點看法——人與自然和諧的視角》，載徐祥民主編：《中國環境資源法學評論(2007年卷)》，人民出版社2008年版，第3-9頁。。《環境保護法(2014)》雖然沒有放棄，從法學原理上看也不可能完全放棄“對企業和消費者動手術的辦法”，但卻“從政府決策”上采取了“措施”，并且確確實實地“開列”了地方政府的環境責任。《環境保護法(2014)》第6條第2款明確規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”

這是具有開創性的規定。這一被置于《總則》章的規定不僅“開列”了地方政府對本行政區域的環境質量的責任(以下簡稱政府環境質量責任)，而且宣布了我國《環境保護法》的一項基本原則，即地方政府對本行政區域的環境質量負責的原則(以下簡稱地方政府對本行政區環境質量負責原則)。1989年的《環境保護法》(以下簡稱《環境保護法(1989)》)的第6條只有1款。該款規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《環境保護法(2014)》第6條，在《環境保護法(1989)》第6條的基礎上增加一款(作為第二款)，專門規定地方政府環境質量責任，這顯然是著意采取的“措施”。對于原版《環境保護法》來說，這一新的“措施”就是一次開創。如果說1989年的《環境保護法》第6條確立了對環境保護的“普遍義務”原則，(3)胡中華的著作《環境保護之為普遍義務》(法律出版社2014年版)比較系統地研究了環境保護義務問題，是對我國《環境保護法》相關規定的有針對性的理論闡釋。那么，《環境保護法(2014)》第6條保留了“普遍義務”原則，新創了地方政府對本行政區環境質量負責原則。《環境保護法(2014)》第6條第2款的規定，對于我國最早頒布的綜合性環境保護法——《中華人民共和國環境保護法(試行)》(以下簡稱《環境保護法(試行)》)來說，更是改變歷史的創舉。《環境保護法(試行)》設有與《環境保護法(1989)》第6條內容一致的環保義務和檢舉控告權條。該條的內容為：“公民對污染和破壞環境的單位和個人，有權監督、檢舉和控告。被檢舉、控告的單位和個人不得打擊報復。”(第10條)《環境保護法(試行)》只規定了公民的義務和方便公民履行義務的檢舉控告權，沒有涉及政府(包括地方政府和中央政府)的責任或者義務，至少沒有明確規定政府對于環境質量的責任。

《環境保護法(2014)》不只是在第6條第2款做了政府對環境質量負責的一般宣告，(4)在1989年的《環境保護法》中也出現了“地方各級人民政府”“應當對本轄區的環境質量負責”的詞句，但其規范內容與2014年《環境保護法》第6條第2款及其他相關規定卻大不相同。1989年《環境保護法》第16條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”該法從整體上看，它沒有對地方政府施加責任的意愿，第16條的本意實際上是要求地方人民政府為改善“本轄區的環境質量”“采取”相關“措施”。“應當對本轄區的環境質量負責”一語在法律實施上的意義大概可以解釋為“對本轄區的環境質量負責的精神”。該條的基本含義是“地方各級人民政府”應當本著“對本轄區的環境質量負責的精神”“采取措施改善環境質量”。它對政府履行環境質量責任還采取了一系列“措施”，其中最具說服力的是以下幾項：

第一項，對地方政府提出“加大”對環境保護的“財政投入”的要求。該法第8條規定：“各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入”。許多環境保護工作，不管是消除已經出現的環境污染，還是擴大可再生資源的再生能力，都需要財政投入。對于此類環境保護工作來說，如果沒有財政支持，那剩下的也就只能是空喊口號。《環境保護法(2014)》要求“各級人民政府”對環境保護“加大”“財政投入”，這既是為一些環境保護活動產生實效提供保障，也是為“地方各級人民政府”履行對本轄區的環境質量責任創造條件。在這個意義上，《環境保護法(2014)》第8條的規定是一項授權，(5)參見徐祥民：《地方政府環境質量責任的法理與制度完善》，載《現代法學》2019年第3期。即“地方各級人民政府”為使“本行政區域”的環境質量達到某一水平，比如年均PM2.5低于10，可以即有權“加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入”。

第二項，為地方政府設計了有保障的環境保護規劃方案。《環境保護法(2014)》第13條規定：“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。”這不是對《環境保護法(1989)》第4條中的“環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃”的簡單搬用，而是一項有保障的制度安排。首先，該條要求“納入國民經濟和社會發展規劃”的“環境保護工作”或“環境保護規劃”是存在于上下級監督關系中的“工作”或“規劃”。它的形成過程是：第一步，形成以“國民經濟和社會發展規劃”為依據的和經國務院批準的“國家環境保護規劃”(第13條第2款)；第二步，編制地方的以“國家環境保護規劃的要求”為依據的“本行政區域的環境保護規劃”。這樣的“本行政區域的環境保護規劃”或“本行政區域”的環境保護工作，是對“國家環境保護規劃”的落實，顯然要受上級國家機關的監督。其次，該條規定的“國家環境保護規劃”是有規定內容的且與“主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃”等處于互動關系中的規劃。《環境保護法(2014)》第13條第4款規定：“環境保護規劃的內容應當包括生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等，并與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。”包含“生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施”的規劃是能夠產生具體規范作用的環境保護規劃，而不是只講政策只表達意愿的“規劃”；“與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接”的規劃是一定會付諸實施的規劃，因為不管是“主體功能區規劃”還是“土地利用總體規劃和城鄉規劃”，它們的執行都會影響到環境保護規劃的執行。編制這樣的環境保護規劃，執行與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃互動的環境保護規劃，顯然有利于地方人民政府履行其對本行政區域的環境質量責任。

第三項，建立“環境保護目標責任制和考核評價制度”。《環境保護法(2014)》第26條規定：“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。”第27條還規定：“縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，對發生的重大環境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會報告，依法接受監督。”如果說“本行政區域的環境保護規劃”的編制和執行處在“上下級監督關系”中，受上級乃至國務院的監督，那么，“環境保護目標責任制和考核評價制度”則是這樣一種制度：第一，本級人民政府對負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人實施考核評價；第二，上級人民政府對下級人民政府及其負責人實施考核評價；第三，地方上的“本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會對本級人民政府實施評價、監督”。這樣的監督考核評價制度有利于督促地方人民政府及其“負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人”積極開展環境保護工作，包括認真執行環境保護規劃，有利于督促地方人民政府履行對“本行政區域的環境質量”的責任。

《環境保護法(2014)》確立地方政府環境質量責任的確是具有開創性的立法創舉。它的創建之功的明顯表現是：在該法之后制定或修改的許多法律都對該原則做出了響應。《環境保護法(2014)》頒布一年后，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議修訂了《大氣污染防治法》，新修訂的《大氣污染防治法》第3條第2款明確接規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善。”該法為督促或曰便利地方人民政府履行其環境質量責任，采取了與《環境保護法(2014)》相同或相類似的措施，其中包括“考核”(第4條)、“將大氣污染防治工作納入國民經濟和社會發展規劃”、“加大對大氣污染防治的財政投入”(第3條第1款)。該法還對《環境保護法(2014)》規定的原則提供了更具一般性的依據，規定“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標”(第2條)。既然“改善大氣環境質量”是“防治大氣污染”的“目標”，要求地方人民政府對本行政區域的大氣環境質量負責就更加順理成章了。

繼2015年修訂《大氣污染防治法》之后，2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議修改的《水污染防治法》、2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過的《土壤污染防治法》等，都貫徹了地方政府對本行政區環境質量負責原則。(6)《中華人民共和國水污染防治法》第4條、第6條等，《中華人民共和國土壤污染防治法》第5條、第11條等。

我國的環境法制建設開始于1973年。(7)參見徐祥民：《中國環境法的雛形——〈關于保護和改善環境的若干規定(試行草案)〉》，載徐祥民主編：《中國環境法學評論(第13卷)》，人民出版社2019年版，第4頁。在走過了40多年的建設之路之后，我國《環境保護法》發生了一次歷史性的轉變，即從主要規范個人和企業行為的也可以概括為“不法行為懲罰主義”的環境法，(8)參見徐祥民、劉旭、王信云：《我國環境法中的三種立法設計思路》，載《海峽法學》2016年第1期。轉變為既規范個人、企業等環境行為人的行為，又設定政府環境質量責任、規范政府履責行為的法。

二、一部充分體現環境整體性的環境法

環境法保護的環境是自然環境，自然環境的空間范圍是自然形成的，而非人為創設的。保護環境的任務是對自然形成的一定空間范圍內的環境的保護。環境的這一自然空間規定性不僅使作為個體的自然人、法人在面對環境損害時陷于無能為力的境地，而且也對只能在特定行政區或國界內做功的法律出了難題，對只能作用于特定行政區的行政權力、只能作用于國界內的國家權力出了一道難題。國家權力難以對跨國的環境實施完全的管控，行政區的權力難以對跨行政區的環境開展全面的管理。(9)參見徐祥民、宛佳欣：《環境的自然空間規定性對環境立法的挑戰》，載《華東政法大學學報》2017年第4期。這是環境的自然區域與人為的國家疆域、國內行政區域的不一致造成的。地方政府要對本行政區的環境質量負責，必須解決如何保護在空間范圍上超越本行政區的環境的問題。以往就有研究者注意到，“環境問題的解決不僅需要政府承擔責任，而且還需要對原有的政府形式做必要的修正”(10)參見徐祥民：《環境法學的三個猜想》，載徐祥民主編：《中國環境法學評論(2011年卷)》，科學出版社2011年版，第11-19頁。，包括實行“跨法域合作”(11)徐祥民、宛佳欣：《環境的自然空間規定性對環境立法的挑戰》，載《華東政法大學學報》2017年第4期。、“制定超行政區”的“環境保護法”(12)呂霞：《對渤海環境保護特別法建設的新思考》，載《政法論叢》2018年第4期。等。《環境保護法》需要解決如何保障地方政府權力的運行能對本行政區的環境質量的好壞的決定力問題。

《環境保護法(2014)》充分注意了被具體行政區限定的地方政府及其職能部門如何對跨行政區的環境實施保護的問題。或者說該法客觀上為被具體行政區限定的地方政府及其職能部門如何保護跨行政區的環境做出了安排。該法第20條明確規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制”。這一規定不是因預見到跨區域的環境問題的存在而不得已做的立法關照，不是為可能發生的跨界環境問題設計一個十有八九用不上的應急方案，就像《環境保護法(1989)》所做的那樣——如果遇到“跨行政區的環境污染和環境破壞”，則由“有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決”(第15條)。《環境保護法(2014)》第20條規定的是有四個“統一”要求的一項制度。該條規定的四個“統一”是“統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”。這四個“統一”是同一環境空間范圍內的不同行政區，不管是兩個還是多個行政區，所實現的“統一”或被要求實現的“統一”。有了在一定環境空間范圍內的“規劃”“標準”“監測”和“防治措施”的統一，才能實現不同行政區在對同一空間范圍內的同一環境的保護上采取一致行動，才能避免相關行政區采用“搭便車”策略，才能創造有效保護跨行政區環境的環保業績。

“重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制”的四個“統一”之一是“統一監測”。《環境保護法(2014)》為實現“監測”的“統一”也做出了安排。該法第17條規定：“國家建立、健全環境監測制度。”該條要“健全”的“環境監測制度”的重要內容是由“國務院環境保護主管部門”“會同有關部門組織監測網絡”。這個“網絡”由在“國務院環境保護主管部門”和其他“有關部門”“會同”下“統一規劃”的“國家環境質量監測站(點)”構成。這個“網絡”中的各“監測站(點)”、網絡分支取得的或匯總的監測數據在不同“監測站(點)”之間，在不同“監測站(點)”所屬職能部門之間、所在行政區之間實現“共享”。這樣的“監測網絡”顯然有助于實現不同行政區之間的“統一監測”。有了由“統一監測”所獲取的關于環境質量的完整數據，處在“聯合防治協調機制”下的不同行政區便可為保護環境采取“統一的防治措施”。

跨行政區的環境的保護經常遇到的難題是環境保護犧牲者和環境保護受益者之間的關系不好處理。環境保護是一項要求處在一定環境空間范圍內的所有行為主體做出犧牲以實現環境利益的事業。一定環境利益總是可以為其蔭蔽下的人們提供環境消費利益。(13)參見徐祥民、朱雯：《環境利益的本質特征》，載《法學論壇》2014年第6期。為實現環境利益而做出犧牲的主體和從一定環境利益蔭蔽下獲取環境消費利益的主體常常都是不一致的。為協調這兩類主體之間的關系，學界想到的辦法是實行生態補償，即讓因環境良好獲取或增進環境消費利益的主體對為保持或實現環境良好(即環境利益)而做出犧牲的主體實施補償。(14)參見辛帥：《生態補償的源流追蹤》，載徐祥民主編：《中國環境法學評論(第10卷)》，科學出版社2014年版，第146-163頁。生態補償可以通過環境消費利益收益者與實現環境利益的犧牲者之間的協商來實現。但從有效保護環境，確保環境利益實現的需要來看，政府主導的生態補償甚至政府負擔支付義務的生態補償才是更有效的。在建立渤海環境保護特別法的討論中，就有學者提出在渤海特別法中建立“以政府為核心的生態補償運行體制”的建議。(15)參見申進忠：《渤海管理法需要確立的生態補償制度》，載《法學論壇》2017年第2期。《環境保護法(2014)》不僅注意到了如何平衡犧牲者和受益者之間關系這個難題，而且為解決這個難題確立了真正“以政府為核心”的生態補償制度。該法第31條規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。”顯然，這是國家“建立、健全”的“制度”,而非民間偶或達成的協議。國家要“建立、健全”的生態補償制度不是政府提倡的給民間尋求建立補償協議的努力提供宏觀政策支持，而是以“財政轉移支付”為保障的制度。第31條第2款宣布的是：“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。”國家要“建立、健全”的生態補償制度雖然也不排除按“市場規則”形成補償協議，但更值得提倡的是以地方政府為協商單位的補償制度，即“收益地區”(獲得或增益環境消費利益的地區)和“生態保護地區”(為實現環境利益做出犧牲的地區)的“人民政府”，“通過協商”(第31條第3款)開展生態補償。以地方人民政府為協商單位的生態補償、以財政轉移支付為財政保障的生態補償，能夠更有效地化解收益者與犧牲者之間的矛盾，能夠更有效地實現跨行政區的環境所具有的環境利益，能夠對地方政府履行其環境質量責任產生更直接的影響。

具有整體性的環境對特定行政區的超越，使單一行政區無法獨立地實現環境質量的改善，從而無法對本行政區的環境質量負責。解決這個問題的辦法之一是行政區合作。那么，實現合作的不同行政區怎樣才能通過正常執法而“攜手”實現跨行政區環境質量的改善呢？對處于不同行政區的所有環境行為主體的行為實行“總行為控制”(16)徐祥民：《論我國環境法中的總行為控制制度》，載《法學》2015年第12期。是一個已被反復使用過的有效辦法。為了防治污染，可以對不同行政區的所有相關污染物排放者的排放行為實行總行為控制；為了減輕漁業資源等可再生生物資源損害，可以對不同行政區的所有提取漁業資源或其他可再生生物資源的行為主體的行為實行總行為控制。僅僅控制住本行政區的行為人的行為不足以確保本行政區環境質量的改善，因為本行政區只是跨行政區環境的一部分，本行政區實施的影響環境的行為只是影響本行政區所在環境的行為的一部分。控制住了影響環境的全部環境行為，才能控制跨行政區的環境質量。《環境保護法(2014)》為控制影響跨行政區環境的全部行為設計了制度。該法第44條規定：“國家實行重點污染物排放總量控制制度。”根據這一規定，不僅中央國家機關可以針對全國性的重點環境區域，省級政府可以針對本省自治區范圍內的特定環境區域設定重點污染物排放總量，然后將設定重點污染物排放總量分解給下級政府，而且處在同一環境區域內的兩個或多個地方人民政府也可以議定所在環境區域終點污染物排放總量，然后由相關行政區分別承擔設定總量中的一部分。在做了這樣的“設定-分解”，或“設定-分擔”之后，只要接受“分解”或“分擔”控制總量的地方和企業認真執行，政府就可以控制住對跨行政區的環境排放的重點污染物的排放總量，從而就可以掌控接受重點污染物的環境的質量。對于相關行政區人民政府來說，執行這項制度就可以對本行政區域所在的環境的質量實施有決定力的影響，就可以兌現使本行政區環境達到何種質量目標的承諾。

環境的跨界特點給地方人民政府為對本行政區域的環境質量負責出了難題，因為地方政府常常遇到的都不是可以按行政區劃分出來的環境個體。對處在跨越單一行政區的環境空間范圍內的具體地方政府來說，要實現對本行政區域的環境質量責任，必須先對本行政區所處的在空間范圍上超越本行政區的環境的質量負責。而要解決這個問題，至少需要處理好三對關系，即不同地方政府之間的關系、對環境保護做出犧牲者與享受環境消費利益者之間的關系、不同行政區內的環境行為主體間的關系。《環境保護法(2014)》建立了處理這三對關系的制度。可以這樣說，《環境保護法(2014)》是充分體現了環境的整體性的環境法，是為地方政府履行環境質量責任做了較好的制度安排的環境法。

三、一部尚待法律文化認同的環境法

《環境保護法(2014)》是一部政府環境質量責任法，是一部提供了諸多有助于克服環境的自然空間與行政區域空間不一致矛盾的政府環境質量責任法。然而，這部法律要成為一部真正開創歷史的政府環境質量責任法，還有很遠的路要走。目前，《環境保護法(2014)》這部政府環境質量責任法難以充分發揮政府責任法應有作用的重要原因之一是，我們的法律文化不能給政府責任法提供有力支持。

首先，關于政府環境質量責任的知識是法律知識體系的薄弱點。根據制度、規范等內容，我們把《環境保護法(2014)》稱為政府環境質量責任法。但是，我們賦予這部法律的這一定位，很難在現有法律知識體系中得到強有力的回應。非常明顯，不管是社會大眾還是政府官員，人們對“責任”做出的反映都是“不利后果”。也就是說，在人們的現有法律知識中，責任就是不利后果，就是因為違反法律或實施了某種不合道義的行為而應當承擔的不利后果。這種“責任”概念屢屢得到我國制定法的強化——許多法律文件的《法律責任》一章都是用來規定不利后果的。在這一大眾法學知識的基礎上，學界關心的不是政府環境質量責任，而是“暫停審批”相關行政區“新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件”(《環境保護法(2014)》第44條)等規定，執行這類規定會給相關政府帶來“不利”后果。在這一大眾法學知識的基礎上，政府關心的是本行政區的人民代表大會及其常務委員會對其工作報告的投票會出現多少張反對票。在這一大眾法學知識的基礎上，司法檢察等國家專門機關不斷創造政府環境質量責任之外的新規范、提出與政府環境質量責任無關的新要求，總之是給社會的法律知識體系增添政府環境質量責任之外的知識。比如，最高人民法院認為“修訂后的環境保護法”和“其他環境資源保護法律”已經“成為預防和懲治污染環境、破壞生態行為的有力法律武器”。至于對這“法律武器”的運用，最高人民法院關心的是“依法嚴懲污染環境、破壞資源犯罪”“依法審理環境資源行政案件”“加大環境資源案件執行力度”(17)《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作，為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》(法發〔2014〕11號)。等等。執行或遵守最高法院的這些“意見”，人們增長的都是其他知識，包括其他環境保護知識、環境保護法知識，而不是關于政府環境質量責任的知識。“京津冀協同發展”是一個與環境的跨界特點相關的事業。最高人民法院專門“為京津冀協同發展提供司法服務和保障”下發了文件——《最高人民法院關于為京津冀協同發展提供司法服務和保障的意見》。該意見將“為京津冀協同發展提供優質高效的司法服務和保障”視為“人民法院肩負的重大政治責任和光榮歷史使命”，并要求京津冀三地法院“統一思想，提高認識，切實增強司法服務和保障的自覺性、主動性”。該意見還就京津冀“交通一體化”“生態環境保護”“協同發展”等提出“充分發揮人民法院審判職能作用”的要求等。就是這樣一份專門支持跨行政區協同發展的司法文件，其在專門規定如何“依法履行人民法院審判職能”的一章中運用的或闡述的知識也主要是懲罰犯罪，知識產權司法保護，“保障京津冀地區金融創新、金融安全”“涉及疏解北京非首都功能的民商事案件”，“涉及京津冀協同發展中的重點項目和重點工程案件”等的審理，即使提及與資源、環境有關的案件，那也是“環境資源類民商事案件和行政案件”，不涉及政府環境質量責任如何履行的問題。即使反復闡述“京津冀協同發展”，反復把相關司法事務置于“京津冀協同發展中”這個背景下，也看不到關于不同行政區間如何開展環保合作、如何對這種合作提供司法幫助等的任何表達。即使在專門規定“京津冀法院工作聯絡機制”的第3章，最高人民法院向相關法院提出的也只是法院間審判合作、人員培訓合作、信息共享等一般業務上的要求，這些合作、共享與地方人民政府為履行環境質量責任所需要開展的跨行政區合作沒有任何直接的關聯。總之，在社會的環境保護法知識體系中，如果把這些知識看作是涌動的不斷推陳出新的知識浪潮的話，那么，政府環境質量責任這項知識處于谷底，環境犯罪、環境侵權等等則處在這個知識浪潮的峰巔。

非常明顯，社會的一般環境行為、專門機關的環境執法、與環境相關的司法等，更多地是被峰巔知識所推動，而非由谷底知識所左右。由于關于政府環境質量責任的知識處于社會法律知識的谷底，所以政府環境質量責任的履行便難以得到充足的知識滋養。如果說真正的法律不是刻在銅柱上，而是印在人們心中，那么，我國《環境保護法》中的政府環境質量責任在人們的腦海里還沒有留下足夠深刻的印痕。

其次，政府履行環境質量責任是環境法實施氛圍的冷點。在從中央到地方的實施環境法的氛圍中雖然出現了許多熱點，但政府環境質量責任卻一直是冷點。比如，以《環境保護法(2014)》為依據的執法檢查是熱點。人們關心哪些大要案得到了處理，人們熱衷于討論哪些官員因諸如擅自改動環境保護規劃等過錯而“落馬”。再如，人們可以按照設定處罰的輕重等熱議《環境保護法(2014)》或在該法生效后制定或修改的其他環境保護單行法是否“史上最嚴”。在《環境保護法(2014)》以往5年的實施歷史上，政府環境質量責任從未成為“熱”的話題，甚至沒有引起學界廣泛的關注。《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(國辦發〔2014〕56號)是在《環境保護法(2014)》頒布后下發的。該《通知》提出的要求是“加大懲治力度”“堅決糾正不作為、亂作為問題”“開展環境執法稽查”“強化監管責任追究”等等。在“強化地方政府領導責任”一條要求中，該《通知》關心的是“地方政府主要領導干部執行環境保護法律法規和政策、落實環境保護目標責任制”(18)《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》(國辦發〔2014〕56號)。的情況，而不是他們制定的環境保護規劃是否設定了恰當的環境質量目標、他們為實現環境質量目標采取的措施是否充分有力等。習近平曾說過，法律的生命在于實施。(19)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《理論學習》2014年第12期。地方政府環境質量責任作為《環境保護法(2014)》中的一項制度需要在某種實施中啟動起來。以往的實踐展示給我們的是，啟動地方政府環境質量責任制度的點火裝置似乎尚未安裝完畢。

最后，完善政府環境質量責任的法律的生長是法制創新的滯點。法律不僅需要通過實施獲得生命力，而且需要通過適應實踐需要的更新保持生命力。這里所說的更新既包括由立法機關實施的法律修改，也包括有權機關和學界開展的賦予既定法律新內容的解釋、執法機關將既定法律的適用范圍事實上擴展到新領域的實踐。如果把這些修改、解釋、擴展適用等統稱為法制創新，那么，以政府環境質量責任為原點的法律生長是我國環境法制創新中的滯點。非常明顯，最高人民法院、最高人民檢察院、生態環境部、自然資源部等為實施《環境保護法(2014)》而發布的《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院為京津冀協同發展提供司法服務和保障的意見》《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范(試行)》)等，都包含著對《環境保護法(2014)》的創新，都在事實上造成了《環境保護法(2014)》內容的生長，或造成了該法適用范圍的明確甚至擴展。在《環境保護法(2014)》不斷被司法實踐甚至立法實踐推動著實現創新的過程中，這部法律中的許多制度、規范都在生長，而地方政府環境質量責任這項制度及相關規范卻處于停滯狀態。《環境保護法(2014)》頒布時的地方政府環境質量責任制度及相關規范既是該項制度和相關規范發展歷史的滯點，也是整部法律發展的滯點。

如果說2012年修訂通過的《民事訴訟法》沒有實現環境公益訴訟“入法”，(20)參見徐祥民：《2012修訂的 〈民事訴訟法〉沒有實現環境公益訴訟“入法”》，載《清華法學》2019年第3期。與此相關，《環境保護法(2014)》也沒有完成使環境公益訴訟“入法”的使命，那么，2015年開始的檢察公益訴訟試點以及2017年全國人大常委會為建立檢察公益訴訟制度而對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等所做的修改，卻使以人民檢察院為原告的在內容上包含環境公益訴訟的檢察公益訴訟成為近年來我國訴訟制度建設的最大亮點。最高人民檢察院開展的與環境公益訴訟相關的司法創新，全國人大常委員開展的與檢察公益訴訟相關的立法創新賦予在2012年的《民事訴訟法》和《環境保護法(2014)》中若隱若現的環境公益訴訟以旺盛的制度活力，但《環境保護法(2014)》中的地方政府環境質量責任制度卻沒有獲得這樣的活力。

四、一部尚待精細加工才能完成開創歷史之任務的環境法

《環境保護法(2014)》中的地方政府環境質量責任的法律文化認同缺乏并不是在該法頒布實施后才出現的。我國缺乏建立政府環境質量責任制度的法律文化基礎，在這部法律設立政府環境質量責任制度時就沒有給這項制度披掛堅實的甲胄。也就是說，雖然在《環境保護法(2014)》中存在一種可以稱為地方政府環境質量責任的制度，也可以找到支持這一制度的若干規定，但規定在《環境保護法(2014)》中的這項制度卻明顯地存在先天不足。

比如，《環境保護法(2014)》第6條第2款雖然確立了地方政府對本行政區環境質量負責原則，但卻沒有規定要求地方政府對之負責的“環境質量”用哪些指標來衡量。比如是關于水、大氣清潔度的質量，還是關于漁業資源再生能力強弱的質量、生物多樣性程度的質量、海洋自然岸線保有度的質量等等。我們在上文把“重點污染物排放總量控制制度”解釋為符合環境跨界特點、對政府履行環境質量責任有助益的制度，但這項有助益的制度卻只對與水、大氣等的清潔度有關的環境質量的維持提供幫助，不能對其他方面的環境質量的保持或改善提供幫助。不僅如此，在整部《環境保護法(2014)》中也找不到能夠對其他方面的環境質量責任的履行提供幫助的、符合“總行為控制”原理的其他制度安排。

再如，《環境保護法(2014)》規定的財政轉移支付制度是有助于地方政府履行環境質量責任的制度，但該法卻沒有規定“生態保護地區”的人民政府怎樣才能獲得從別處“轉移”來的財政支持，從而為使本地區的環境質量達到某一水平提供必要的財政支持。如前所述，在許多情況下，沒有財政支持的環境保護只能是口頭上的保護。這樣的環境保護宣示是無法幫助地方政府圓滿履行環境質量責任的。

又如，《環境保護法(2014)》規定的以四個“統一”為重要技術保障的“跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制”是保護跨行政區環境的重要制度安排，也是處于這樣的環境中的具體行政區履行對本行政區域的環境質量責任的制度保障，但是，該法卻沒有規定相關行政區為實現四個“統一”有哪些權力，當相關行政區間無法實現這四個“統一”，從而無法形成“聯合防治協調機制”時，這些行政區的人民政府可以或應當做什么。沒有可以或應當做什么的規定，不能在相關行政區之間達成某種一致，這些行政區履行對本行政區域的環境質量責任就成了無源之水。

這些先天不足，加上前述法律文化認同的缺乏，使《環境保護法(2014)》確立地方政府環境質量責任原則的開創之舉只表現為開先河，而不是系統闡釋和全面貫徹了地方政府環境質量責任原則。

結語

《環境保護法(2014)》規定了地方政府環境質量責任，為我國《環境保護法》確立了地方政府對本行政區環境質量負責原則。這是一個偉大的立法創建，也為環境法學的發展提供了新的研究素材。這部法律規定的跨行政區聯合防控協調機制、以財政轉移支付為保障的生態補償、重點污染物排放總量控制制度等，都符合環境的整體性、跨界性特點，都有利于地方人民政府履行對本行政區域的環境質量責任。然而，我國法律文化中政府責任文化元素的欠缺、不法行為懲罰主義的立法模式對我國環境立法的統治、不利后果責任觀的流行等，使得地方政府對本行政區環境質量負責原則，即使在《環境保護法(2014)》中也沒有充分闡釋、全面貫徹，使地方政府環境質量責任難以在法律實施中成為活的制度，難以通過立法、司法乃至學術創新得到發揚光大。要在我國真正建立起適應環境損害“全流域性、全國性甚至全球性”特點的環境法，真正建立起既規范個人、企業等的行為，又設定政府環境質量責任、規范政府履責行為的法，我們還需要在立法上、在環境保護法的實施上、在法律文化建設上付出更大的努力。