疫情社區防控中對網格化管理的再審視

□劉春呈

（云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650504）

自2019年末至今，新冠肺炎疫情在全球多國、多地暴發并蔓延，病毒的無國界傳播直接威脅到全球人民的生命安全。突發的疫情形勢，使打好疫情阻擊戰成為最緊迫任務，如何有效控制疫情持續蔓延、如何將疫情對社會的影響降至最低、如何盡快全面恢復生產生活秩序，在疫情防控工作全面展開的背景下成為檢驗國家治理能力的重大考驗。習近平總書記親自指揮、親自部署戰“疫”工作，堅持把人民生命安全和身體健康置于首位。2020年2月3日，習近平總書記指明：“各地區要壓實地方黨委和政府責任，強化社區防控網格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”[1]2月10日，習近平總書記表示：“社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。全國都要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”[2]2月23日，習近平總書記強調：“要堅決遏制疫情擴散輸出，大幅度充實基層特別是社區力量，加大流行病學調查力度，織密織牢社區防控網，實行嚴格的網格化管理，堅持關口前移、源頭把控，開展拉網式篩查甄別。”[3]3月10日，習近平總書記在湖北考察時再度要求：“充分發揮社區在疫情防控中的重要作用，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區下沉，加強社區防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”[4]4月8日，習近平總書記在回信中反復強調：“社區仍然是外防輸入、內防反彈的重要防線，關鍵是要抓好新形勢下防控常態化工作。”[5]自疫情發生以來，習近平總書記多次赴基層開展“解剖麻雀式”的調研，就“社區疫情防控”、就“網格化管理”接連緊急部署，多次指出要充分發揮社區的戰斗堡壘作用，不斷指明疫情防控工作開展的根本進路。社區是中國社會管理的基本單元，更是防控下沉的重要環節，在“外防輸入、內防擴散”方面存在不可替代的作用[6]（p16）。面對傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的新冠肺炎疫情，社區作為疫情防控“最后一道防線”的保障作用不斷凸顯。作為近年來社會管理的創新形式，網格化管理在社會控制維度與公共服務維度均蘊藏一定制度潛力，在防疫抗疫中被委以重任，且迅速成長為社區疫情防控砥柱。

一、網格化管理：何為？何以？何致？

作為一種技術載體，網格興起于20世紀90年代中期，用以描述構筑在互聯網上的新興技術。眾所周知，互聯網是一個分散管理的結構體系，信息發布呈任意性，在使垃圾信息充斥的同時掩蓋了真正有價值的信息。網格憑借分布式系統，以共享、虛擬、反饋、協同等手段，整合了呈離散狀態的網絡信息存儲、信息計算和信息分析能力，在根本層面解決了“信息垃圾”“信息孤島”等問題，使信息能夠被快捷發現、檢索、存儲和使用，更使人類在巨量資源配置和大型管理活動中對信息的需要成為可能[7]（p102）。作為一種全新的管理思維，網格化管理將網格理念延拓至社會管理領域，依托信息技術整合社會資源，型構出密切關聯的社會管理系統，依靠資源共享、敏捷反應、高效服務、全時全域覆蓋，實現了對傳統管理模式的重塑，并不斷將其應用于日趨復雜化的社會管理過程，契合了社會管理思維全域性、長效性、整體性的轉型思路，成為全國各地基層社會管理模式和社會服務領域的創新探索，驅動基層社會管理模式日趨完備。

（一）網格化管理的概念生成

網格化管理在各級政府解決管理難題、克服科層制積弊方面具有突出效能，于2003年底在北京東城先行先試。黨的十八屆三中全會上，在黨的最高級別文件上首度指明要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”[8]自此，以網格化管理作為社會管理方式和管理體制創新的手段被不斷應用推廣，地方政府紛紛著眼于建構本土化的網格化管理模式，并推廣至全域。黨的十八屆五中全會上，進一步指明要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。”[9]黨的十九屆四中全會上，對“網格化管理”的要求更加具體，“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務。”[10]國家決策層長期關注、持續重視網格化管理，為基層社會治理的網格化管理取向鋪平了道路，使網格化管理步伐越邁越大。

網格化管理是一項社會管理技術，通過在技術、資源及公共服務間建構嵌合關系來實現管理目標，是政府管理和技術創新相結合的管理流程體系，依靠“縱到底，橫到邊”的無縫隙管理模式，構建起預警及時、反應快速、處理科學的新型城市基層管理模式，推動傳統城市管理模式朝向主動、預警、多主體轉化，以提高政府效率、降低行政成本、提升政府管理水平和社會服務水平[11]（p50）。縱向維度觀察，網格化管理重塑了地方行政管理結構，將社區重劃、歸并、整合成網格單元后，調整管理模式為“區—街道—社區—網格”，將數字技術應用于網格，克服了傳統行政部門間條塊分割、權責模糊的固有弊端，以重新整合資源為手段重塑了基層社會管理體系，實現了實時反饋信息、降低溝通成本、提升管理效能。橫向維度審視，在現代信息技術和網格單元間協調機制的協同作用下，網格化管理捏合了包括“社區黨政組織（社區黨組織和街道辦事處）、社區自治組織（社區居委會和業委會）、社區服務組織（物業和非營利社會組織）、社區治理社會基礎（社區居民）等各參與主體”[12]（p9），實現了信息交互交流、組織資源共享、資源整合優化。

（二）網格化管理的發展理路

中華人民共和國成立后，“國家—單位—個人”的社會管理動員體系漸次成型。在此框架內，單位承擔了國家和個人間聯結的中介功能，既下達國家政策，也上傳個人訴求。計劃經濟時代的中國，呈典型的單位社會形態。改革開放以來，單位制難以適應國家整體轉型，伴隨劇烈的社會轉型逐步消解，其職能日趨市場化、社會化。面對社會運行機制的根本性改變，“單位不再辦社會”。隨著政府以簡放政權、轉變職能為標志的治理轉型，國家和社會實現了適度分離，社會釋放出了強大的生機與活力[13]（p15）。在市場化、城市化沖擊下，公平競爭的市場經濟、大量人口的城市集聚、城鄉間鐘擺式往返的人口流動、城鄉格局的深刻變革、城市社會群體的高度分化共同加劇了傳統社會管理體制的崩解，帶來了“區域意義上的橫向社會流動和職業意義上的縱向流動”[14]（p38），使個體在社會流動過程中日漸脫嵌，并呈現去地域性、去依附性的全新屬性。信息化時代，信息以流媒體為中介實現了跨時空傳播，民眾對貧富分化、階層固化、社會不公等癥結的怨恨情緒被瞬時放大，誘生了社會過渡型、增發型問題，為社會管理增添了隱患。網格化管理的推廣應用，即旨在對流動屬性不斷凸顯的脫嵌個體進行再組織化嘗試，并構建相應社會管控機制。伴隨網格化管理在全國范圍內“落地生根”，網格取代單位成為個體再組織化基本社會管理單元的步伐不斷加快。

自北京東城首創萬米單元網格的城市管理模式并率先推廣后，網格化管理模式全國鋪開。伴隨多地域多模式的探索，網格化管理模式漸趨成熟穩定。以既有模式看，無論是北京“數字化管理模式”、浙江舟山“組團式服務模式”、湖北宜昌“一本三化模式”①一本三化：即以人為本，網格化管理、信息化支撐、全程化服務。，還有上海、南京棲霞“城鄉一體化模式”，均是利用網格地圖技術在轄區內部對網格進行空間或地理意義上的單元劃分，進而依托網格平臺開展全方位的管理或服務[14]（p39）。網格化管理已在全國范圍內鋪開，根據各地情況差異具體實施辦法亦不相同，但其核心均囊括網格劃分、資源配置、責任包干、考核激勵等方面[15]（p30）。

（三）網格化管理的雙向貫通

網格化管理更強調運用現代信息技術來破除城市管理部門和行政區劃間的空間界限。有學者指出，“網格化管理可以被視作國家對基層治理結構的重建途徑，它透過信息平臺進行權威整合與行政力量下沉，實現社會控制目標。”[16]（p65）還有學者分析了多地網格化管理實踐，表示“網格化管理的實質是創新社會管理機制，推進人、財、物、權、責全面下沉，強化基層基礎建設，維護基層社會穩定，其基本特征是以社區為載體，管理與服務相結合，致力于構建無縫隙的服務型政府。”[17]（p83）變遷下的社會漸趨多元化，不確定因素和異質性因素不斷豐富，使基層社會管理過程中所面臨問題的復雜性更盛。傳統社會管理模式效能被不斷消泯，政府亟須優化模式以扭轉頹勢，網格化管理手段的出現與發展恰是對該空白的及時彌補。事實上，網格化管理是政府在社會變遷背景下應對社會管理難度持續提升所采取的“被動式”制度選擇[18]（p89）。整體來看，網格化管理重構了傳統基層管理單元，在空間維度再統合了自治、管理、治理這三重要素。縱向看，從單位制到社區制，再到如今的網格化，一方面借助“條條聯合、縱向到底、橫向到邊”的網格化管理結構破除部門壁壘，重新歸并傳統科層制下的條塊現象；另一方面通過網格化逆轉基層社會治理“碎片化”狀態，實現條塊聯動及資源再分配，通過管理流程再造實現基層社會管理的組織協同化[19]（p141）。借助網格化管理，國家權力自上而下滲入“神經末梢”的最后一公里被打通，國家的公共政策意圖能夠切實下沉。新冠肺炎疫情的暴發，需要國家與社會聯動抗疫，加速了基層社會管理改革深化的進程，構建起國家力量和社會力量互嵌、互信、互補的管理結構，推動“國家—社會”間快速搭建起“自上而下”與“自下而上”的雙向貫通路徑。

（四）網格化管理的結構特征

借助網格化管理發展，基層社會管理形態不斷由“粗放式”轉變為“精細化”，基層社會管理理念不斷由“權力本位”轉化為“權利本位”，基層社會管理模式不斷由“政府主導”轉型為“多元主體共同參與”。但實質上，網格化管理仍遵循政府自上而下的管理邏輯，現實中須借助法律法規等制度力量的推動和以人情關系、鄰里觀念、利益交互等為代表的“非正式關系運作”耦合，實現下沉目標。整體觀察，網格化重塑的基層社會管理體系中，居民位于“倒三角”社會結構的底部，角尖指向居民；政府位于層疊在“倒三角”之上的“正三角”結構頂端，角尖指向政府。二者呈現出“正三角—倒三角”疊構的交互秩序，政府借助該交互秩序瞄準居民訴求，居民基于此和政府形成時效性顯著的上下聯動。局部著眼，網格化管理在基層社會管理單元內部形塑了主體聯動機制，在單元內部各主體和具體事務間建構了網絡狀聯系，實現了“點”（同群眾切實相關的管理需求）至“線”（網格系統上游的各主體）再至“面”（某一具體管理事務下的“點”“線”聯動）的橫縱多維互動體系。總的來看，居于行政主導之下的網格化管理，通過同構垂直方向的組織嵌入和水平方向的功能嵌入來實現管理目標。在垂直層面利用行政權力自上而下嵌入社會空間的契機楔入基層社會，突破了傳統行政力量難以進入基層社會的困局，依托網格化管理貫徹了國家意志。在水平層面，網格空間內部融匯了政府各下沉部門職能，使部門功能嵌入網格管理，在網格單元內部處理問題。橫縱維度的功能嵌入與組織嵌入相聯通，破除了行政與社會貫通的壁壘。

二、社區防疫中網格化管理的功能再造

蔓延至今的新冠肺炎疫情全方位沖擊了既有社會秩序，遠超現有公共政策領域的認知與決策范疇。在瞬時沖擊下，傳統應急管理體制面臨“失靈”風險，常態化管理難以發揮預設效能。疫情觸發了社會的網格化反應，社區、街道、城市乃至省域均將采取拉網式、地毯式的防控舉措對人員進行檢測隔離。網格在此過程中反應迅速，傳遞性極強，在中央政府明令后即迅速行動，部分邊遠和農村地區甚至采取了更為嚴厲、更為極端的防控手段[20]（p54-55）。社區既是疫情防控的第一道防線，也是疫情防控的最后一道防線，“向社區下沉”不斷成為疫情防控工作的焦點。在朝向網格化管理轉型過程中，必須基于新的思維方式組織原則進行功能再造，實現組織轉變，開展組織應對，利用網格化管理快速構建起統一領導、綜合協調、逐級落實、細化到人的社區管控機制。社區防疫水平直接關乎戰“疫”成敗，抓住社區防疫這一基本面，廣泛動員社區居民協同發揮主體作用，利用網格化管理手段構建起“基礎牢、覆蓋廣”的社區防疫體系，以及早發現疫情，切斷病毒傳播路徑，保障人民群眾的生命健康安全。

（一）目標任務下疫情防控的高效化

網格化管理本身就是處理復雜問題的有效方法，能夠在網格內對疫情防控過程中的突發性問題進行確定性“轉化”，通過“再激活”預警機制，依靠現代信息技術有效處理。在網格化管理體系中，社區居民作為管理對象被劃分進網格單元之中，在單元內部即時處理日常問題，并實時更新處理情況，以及時清除存在誘發危機風險的潛藏隱患。第一，無縫隙響應國家決策。面對疫情危機，基層社區快速對接到全國疫情防控體系中，形成了“黨中央—省—市—區—街道—社區—網格”的垂直防疫體系，層層壓實防疫職責，并以社區為單元建構起疫情防控管理機制。各社區均將防疫任務置于首位，在社區內部按需分配資源，以網格為單位部署防疫任務，使各主體均承擔相應防疫任務、履行應盡防疫責任、發揮必要防疫功能。第二，及時掃清疫情盲區。以網格為單位，在社區內進行地毯式、拉網式健康情況排查，力爭“早發現，早報告，早隔離，早治療”，通過“點對點”核查彌合大數據技術手段和現實情況間差異，提升數據真實性、有效性。將排查出的病例及時轉入下一程序診療或隔離，嚴控社區內部疫情擴散，實現“疫情不入社區”。第三，高效應對突發疫情形勢。網格化管理以所轄空間區域為主要范圍，具備對網格內事務發現、處置、評估反饋、責任追究的系列運行機制[21]（p22）。依托網格將責任目標細化到人，加強收集社區居民健康信息、進出情況、行程軌跡等，實時掌握各網格內部突發的各類問題及詳細情況，聯動筑牢社區居民健康安全線。

（二）治理任務下疫情防控的精細化

網格化管理實現了對社區居民的有效動員，煥發了社區居民的參與意識，不斷將社區居民吸納進基層社會治理的過程之中。面對疫情，網格員成為“摸實、摸透”的“主觸手”，建構起了“網格員—居民”的信息交互渠道，依靠日常交流、專項訪談、入戶調研、安全排查等形式不斷強化網格內部連接。第一，實現治理范圍全覆蓋。借助網格化管理體系，政府不斷延展對社區情況的觸及范圍，實現了對網格內部出租房、集體宿舍等疫情管控重點區域的全覆蓋、全記錄、全追溯。對于社區重點關注對象，委派網格員定期摸排、走訪，掌握其基本情況，了解日常活動范圍及頻次，依靠“包網格到人”細化落實防疫責任與流程，實現了疫情防范工作的可監管、可追究。第二，實現治理對象可確定。社區內部人口結構復雜、人口流動性強，借助數字化技術采集并處理社區框架內部治理信息，形構了網格化管理信息采集的基本面向，同時也是網格化管理切實有效開展的核心所在。網格員利用現代通信手段即時匯集包括人員流動、身體健康、生活訴求等在內的關鍵信息，經綜合研判對信息進行拆解、分包、優化配置。第三，實現治理過程高精準。通過網格化管理，以社區為基本治理單元，借助“鏈接效應”和“吸納效應”形塑基層社會管理格局，契合了城鄉人口高頻流動所賦予基層社會的動態性、復雜性、多樣性等本初特征。復雜的疫情防控形勢要求網格化管理必須轉變常態模式，以“街道—居委會”為主軸構建“防疫網格”，實現“權責同賦”，凝結黨政機關的下沉力量，提升對人力、財力、物力等資源的統籌分配能力，協調好防疫物資供給，直擊疫情防控工作的重難點。

（三）信息呈遞下疫情防控的數字化

公共危機突發背景下的信息傳遞，難免囿于危機的復雜性被削弱、扭曲，使決策部門難以及時準確研判并發布預警。面對疫情，一旦貽誤時機，感染人數必呈指數級增長，甚至形成更大后患。因此，時間、數據、信息、資源等成為疫情防控成效的決定性因素[22]。憑借手機通信終端，社區居民作為節點被吸納進網格信息互動中，依托微信公眾號、小程序、微信群等為媒介，實現了個體與網格的無縫隙對接。第一，為國家防疫決策提供了可靠依據。社區是呈遞疫情信息的第一道“關卡”，決定了疫情信息的真實性、可靠性。依托大數據技術和網格化管理關聯互嵌，在多平臺、多終端交互式同步疫情信息，實時動態呈現疫情增減趨勢，借此對全國疫情風險進行動態評估及風險研判，以“日”為單位實時更新疫情風險人群數據，動態化調整疫情風險等級。第二，把控了疫情傳播的時空軌跡。在保障社區居民健康安全的目標驅動下，依靠數字化手段開展部分疫情防控工作尤為必要。基于手機信令，追溯確診病例的時空軌跡，測算確診病例和社區居民間的交匯軌跡，密切掌握潛在疫情風險源的歷史活動脈絡，實現了到人的精準管控及對疫情傳播時空規律的精準梳理。第三，實現了“無接觸”信息上報。在國家“不聚會，不串門，不走親，不訪友”的要求下，數字化手段的推廣為社區疫情防控工作的順利開展提供了技術保障。疫情防控揚棄了傳統的信息登記方式，在“無接觸”狀況下通過掃描二維碼、登記微信小程序等方式進行“入”“出”登記，最大限度避免因接觸、聚集等產生的交叉感染風險。

（四）聯動機制下疫情防控的社會化

如何在城市治理過程中做到“收放自如，進退裕如”成為檢驗國家治理能力現代化水平的重要內容。防控疫情，依托網格化管理控制人口流動是最直接、最有效的應對舉措。將網格員、樓長、社區保安、社區黨員、社區志愿者、社會組織等統編進抗疫志愿者隊伍，整合社區內部處于分散狀態的防疫資源，通過集中的統籌調配使其在結構化過程中形成抗疫合力。第一，加強社區主體協作。疫情暴發后，基層黨組織的戰斗堡壘作用不斷凸顯，居民委員會的動員凝聚作用進一步展現。依托網格化管理，引導社區內部業委會、物業公司、社區居民等發揮主體動能，聯動社區黨員、社區民警、社區醫生、社區保安、社區志愿者、社會組織人員等，構建社區疫情防控工作組織體系，共謀“組建防疫工作隊、摸清網格人口基本生活與出行狀況、管控社區人員和車輛出入、加強衛生治理與督查、摸排外來人口、關注特殊群體和重點對象、加強防疫知識宣傳”[12]（p10）等防疫工作，形成“專兼結合、聯防聯控、群防群治”的社區抗疫防線。第二，落實社區民生保障。疫情的日益嚴峻使自主居家隔離成為主要應對舉措。網格員“因需而動”，協助社區居民采購食材和生活用品、統籌防疫物資、收取快遞，保障了社區居民的日常生活。同時，根據網格內部單元劃分，網格各主體（社區黨員、社區志愿者、網格員、樓長等）專職負責定時聯絡網格內特殊群體（老年人、患病人士、殘障人員等），及時有效地開展了保障服務，織密了社區聯防聯控抗疫防線。第三，做好社區民情反饋。疫情防控過程中，網格單元內部各行為主體多維聯動，快速采集網格單元內部社情民情，依流程及時上報，提升了疫情應對時效，為職能部門開展專業化應對提供了時間窗口。社區居民在網格中居于基礎性主體地位，當廣大居民切實意識到疫情防控和個人利益的緊密關聯性，自愿、自覺遵守社區疫情管控的各項行為規范，社區聯防聯控抗疫防線才能真正筑實。

三、社區防疫中網格化管理的內生缺陷

社區是國家基層政權建設的基本單位，也是人們社會生活的主要載體，其發展狀況和治理程度直接關乎社會整體治理能力和水平，是現階段疫情防控的第一線和堅強堡壘[23]（p5）。疫情誘發的諸多次生問題均率先在社區顯現，要想打贏疫情防控阻擊戰，務須在網格內部貫徹落實各級防控部署，在社區治理單元內部加強共同體式協作抗疫，依“社區—小區—樓棟—單元—戶”構建疫情防控傳導鏈，防控在門、布控到人，切實阻斷疫情傳播擴散路徑，增強社區疫情風險防范能力，充分應對突發疫情所帶來的不確定性挑戰。在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下、在全社會“眾志成城”的協同努力下、在醫護工作者“逆行而上”的英勇戰疫下，疫情防控成效日漸顯現、疫情防控局勢逐步明朗。面對向好局勢，我們更加不能疏忽大意。當前階段，疫情成因仍未可知、病毒防疫仍不明朗、復工復產漸次推開、全域流動快速恢復、社會異質性驟然提升、社會不確定性顯著增加，諸多因素“角力”最終落于基層社會治理的社區維度，使社區網格化管理體系面臨空前挑戰，瞬時壓力倍增。

（一）法制層面：缺位現象突出

面對無差別傳播的新冠肺炎疫情，任何人都無法獨善其身，社區內部各多元主體均在事實層面投入到全面戰“疫”斗爭中。依托網格化管理，社區防疫戰線不斷拉開，但不免暴露諸多弊端。第一，法規機制不完善，管理邊界不明晰。依法管理是網格化管理的前提要件，“城市網格化社會管理必須以依法管理為前提，即要建立和完善城市管理法律法規支撐體系，通過法制手段來規范、制約、調整和克服立法不足以及某些地方存在的執法隨意性問題”[24]（p35）。防疫任務的緊迫性使人為因素過多干擾網格化管理，在一定程度上破壞了制度化建設，甚至在部分地區出現了矯枉過正、過度干預的現象。且網格員多為“臨危受命”，防疫經驗欠缺，在工作中未能清晰厘定社會公共空間和家庭私人空間的界限，緊急情況下過度防控干預，干擾了居民正常生活秩序。第二，突發防控機制缺失，易誘發社區信任危機。疫情下社區干部、志愿者們“勇擔當、肯奉獻、敢上前”的服務精神，夯實了社區疫情防線。但在疫情防控過程中，人手不足、信息不暢、手段單一、動員困難、法制意識不強、居民情緒疏導方法欠缺、居民恐慌心理消解困難、特殊群體關懷不足等問題格外凸顯[25]。但社區只能采取因襲性手段應對。究其原因，常態化網格管理不具備突發事件防控經驗，遑論構建機制。同時，疫情持續擴散已使如何防控愈發演化為社會政治問題。疫情的曠日持久，極易引致對立情緒乃至社區信任危機。第三，泛化風險突出。面對疫情威脅，政府利用網格化管理拉開基層疫情防控網，以圖拉升社會整體疫情防控水平。事實上，網格化管理過度依賴政府權威，已漸呈演變為新行政層級的趨向。“似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化。”[26]（p37）當防疫問題都被包裹進網格管理框架時，政府被倒逼轉變職能的動力也就一再趨弱。網格化管理在全國城鄉范圍內的匆忙落地，也使其難以在短期內因地制宜重塑，很可能會因水土不服反增基層防疫困擾。

（二）管理層面：工具性特征趨向銳化

工具理性是社區網格化管理模式形成的基礎。網格化管理的多層級結構表現出科層制傾向和壓力型體制特點，事權下沉到基層，使基層政府無限承擔社會治理責任，同時導致城市基層治理體制內在的結構性緊張[27]（p103）。過量堆積在基層、在網格中的問題亟待解決，但其卻并不具備相應處理權能，甚至會釀成更具危害性的內生風險。第一，社區權責進一步擴張，行政化價值取向凸顯。網格化管理借助目標責任制和獎懲考核制并行推動目標責任體系實施。在社區疫情防控過程中，嚴控人員流動使居民生產生活受限，使生活物資和防疫物資采買等工作轉嫁到社區，社區被賦予了統籌資源、協調分配的職權，其中一部分職權又被讓渡到網格。當問題無法在網格內協調處理時，問題只能沿網格體系上呈。長此以往，行政化主導趨向將愈發侵蝕社區自治力量，不利于社區自治主體發育。第二，“碎片化”狀態明顯。在傳統條塊關系下協同不暢的人員，在網格空間內亦難以實現統合。以網格空間凝結政府各部門職能開展防疫行動，在屬地原則下通過緊急動員迅速下沉防疫力量，大量人員驟然涌入使網格“不堪重負”，形成嚴重“堵塞”的同時加劇了形勢的復雜化程度。同時，全力參與一線抗疫的社區工作者，本已疲于應對大量疫情統計工作、縱向下沉的政府督察任務，難以統籌協調、難以嵌合的下沉力量更成為其工作中亟待破解的難題。第三，程式化、內卷化趨向凸顯。疫情暴發正值冬春季節，全天候的管控排查工作使社區工作者們面臨艱難考驗。內容、形式均差異不大的各種“防疫表格”“防疫臺賬”驟然疊加，接踵匯入社區，使社區網格員疲憊不堪，大量邊際效益衰減的機械性工作異化了網格化管理精細化的初衷，削弱了國家意志的下沉質量。在網格化管理不斷趨于常規化、體系化、結構化的過程中，原本自下而上反應、傳輸問題的功能日漸被自上而下的行政性任務指派和動員所取代[15]（p70）。問題經歷“呈遞—再定義—再下達—待處理”的流程重回基層，無助于問題解決，反而貽誤時機。

（三）地區層面：區域差異凸顯

網格化管理在全國范圍內因地制宜發展形成了諸多模式。疫情防控過程中，各地基層社區通過網格化管理手段落實疫情防控手段過程中不免存在地區性差異，如何克服并推進疫情防控工作下好“全國一盤棋”，成為時下亟須考量的難題。第一，地方政府“重管理，輕服務”的態度疏離了社區居民。“怕問責、怕擔責、怕追責”是傳統管控思維下的常態。防疫壓力下，社區管控成效尤為重要，傳導下來的壓力迫使地方政府在一定程度上將網格化管理異化為著力的社會管控手段，使防疫過程中的多元公共需求間矛盾不斷凸顯，甚至形成了對社區、對網格的反感情緒，并不斷升級為疏離感乃至對立感，居民抵觸情緒的加劇將使社區疫情防控工作不免形成疏漏。第二，地區效能差異化明顯，“數字懸浮”現象突出。因此次疫情傳播途徑的特殊性，為避免聚集傳播，網格內部的信息采集、上報等工作多通過信息化手段展開，實現了無接觸管理互動。雖然借助微信公眾號、微信群等形式已形成工作矩陣并在不同層級展開應用，但對于仍使用老年機的部分老年人群體和不具備購買能力的低收入群體而言并不友好，使其在數據層面被“隔離”，這部分數據的缺失將使網格化管理難以全面、正確認知社區。第三，民眾參與度偏低，社區的雙重封閉潛藏危機。著眼全國，社區居民對網格化管理參與的廣度、深度、主動性等均處于較低水平。形式層面來看，思維慣性的作用使社區居民認為自己僅是網格化管理的客體，不具備積極參與的內生動力。本質層面觀察，政府、社區、居民三方主體對于疫情防控的目標閾值存在較大差異，三者目標不同、期望不等。且受制于政治文化因素，居民對網格化管理抱有多為低效乃至無效互動的成見。疫情使社區與外界間、與內部鄰里間走向封閉、隔離、防范，在使社區趨向封閉化的同時，極易引致原子化危機，切忌在防疫過程中因“空間隔離”造成“人心隔離”。

（四）隊伍層面：整體效能亟待提升

網格員在防疫過程中，既承擔常態化管理工作，又協調組織抗疫，在居民個人事務轉嫁到政府的過程中發揮了“潤滑”功能，消解了政府和民眾間的“張力”。網格員在排查安全隱患、掌握動態信息、開展疫情宣傳、保障生活供應、發放防疫物資、關注特殊群體等方面均作用顯著。網格范圍并未縮小、網格員隊伍也并未快速充實，專業性工作更令網格員無從下手，指數級倍增的防疫壓力使網格員不堪重負。第一，網格員充任防疫“先鋒”的能力不足，疫情下代際更替張力更趨顯著。現行社區網格化管理過程中，網格員職責仍停留在傳統的“上傳下達”，扮演溝通者角色，欠缺應對突發情況的察覺、研判、報告和先期處置能力。疫情使網格化管理對技術的依賴性提升，中老年網格員很難適應疫情期間高強度的信息化上報工作，但其“萬金油”效能尤顯。相對應的是，青年網格員信息化任務處理能力較強，但人情方面尚處弱連接，應變能力亦處學習階段。第二，疫情相關的專業知識技能欠缺。目前，網格員僅能承擔網格日常管理工作，疫情防控、應急管理、緊急救護等方面的專業技能欠缺。對未出現疫情的社區而言，加強人力投入、保障全面篩查便能直接提升社區疫情防控能力。但對已有疫情的社區來說，網格員的盲目服務不僅無助于疫情控制，且會使自身面臨感染風險。因此亟須安排社區醫生、家庭簽約醫生等主導隨訪，在病例發現之初即進行預檢分診，并按照既定流程接受下一步診療。第三，身份定位模糊與認同偏差，管理隊伍流動性強。網格員來源復雜，多是經公開招考和社區網格化管理分中心簽訂勞務合同的合同工[28]（p18）。疫情防控過程中，網格員要雙向承擔來自各級網格中心和居委會交辦的各項工作及防疫任務，在此過程中接受了上級讓渡的部分公權力，但并不具備適配的地位和待遇，其身份屬性制約了其在工作中難以形成既定的角色認同和來自社會居民的身份認同，使網格員貫徹網格化管理價值目標的能動性趨弱，導致預期效果難以實現，同時使網格員隊伍面臨可持續性危機。

四、以社區防疫為契機提升網格化管理水平

新冠肺炎疫情暴發后，黨中央將疫情防控作為頭等大事來抓。社區是疫情聯防聯控的核心防線，守實守嚴、守好守牢的任務肩負在社區每一位居民肩上。2020年1月25日，國家衛健委發布通知，總體要求“充分發揮社區動員能力，實施網格化、地毯式管理，群防群控，穩防穩控，有效落實綜合性防控措施，做到‘早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療’，防止疫情輸入、蔓延、輸出，控制疾病傳播。”[29]為疫情防控工作奠定了基調，指明了方向。1月28日，中共中央印發通知，進一步要求“建立健全區縣、街鎮、城鄉社區等防護網絡，做好疫情監測、排查、預警、防控等工作，加強聯防聯控，嚴防死守、不留死角，構筑群防群治抵御疫情的嚴密防線。”在此基礎上，進一步指明“街道（鄉鎮）和社區（村）要實行網格化、地毯式管理。”[30]為疫情防控工作在基層社會的具體開展提供了指導。在黨中央和各級地方政府的防疫部署下，以網格為基本單位，發揮黨政機關下沉力量的作用，聯動居委會、業委會、物業、居民、社會組織等多元主體，共謀疫情防控，并借此契機不斷推動網格化管理的系統性優化。

（一）精細化管理：優化服務理念

網格化管理的功能定位首倡“服務”，通過將網格形塑為發現、處理社區問題的基本管理單元，化被動為主動，依托網格為居民提供服務、回應訴求、做好保障，將老百姓的事“做實、做細”，不斷推動網格角色朝向服務性演進。第一，構建聯防聯控機制。疫情短期內難以消滅，應當基于整體性思維做好常態化防控準備。這是一項系統性工程，須構建“防疫—控疫—治疫”三維聯動布局，明確各子系統權責，加強各子系統間協同聯動，以網格為基本防疫單元，做好疫情中的權責劃分、人員分工。同時依靠制度優勢，不斷提升風險管理效能，切實發揮信息溝通功能聯動上級、職能部門協調處理突發情況。第二，提升應急管理水平。疫情應對過程中，專業醫護技能必不可少。要求社區在疾控機構指導下，規范開展病例流行病學調查、密切追蹤管理接觸者、落實密切接觸者居家醫學觀察措施，并及時按程序啟動排查、診斷、隔離治療等程序[29]。在社區網格，對工作人員進行周期性培訓，加強學習應急管理知識和技能，結合社區實際開展預案演練，定期考核習得情況，并直接與績效掛鉤。第三，重點關懷特殊群體。突發疫情造成短暫的社會失序，特殊群體的社會資本加速流失，防沖擊能力愈發趨弱，且和外部社會不具備強聯系，封閉性、孤立性的生活特點將使其面臨嚴重生存危機。一方面，“點對點”關懷包括高齡老人、殘障人士、低齡兒童、困難群體在內的社區弱勢群體，利用網格優勢全天候關注，避免發生極端性事件。另一方面，對遭受疫情打擊的個人和家庭進行必要關懷與援助，輔助康復后的新冠患者做好社區再融入，避免心理層面“二次感染”。

（二）主動化管理：深化改革體制

受制于發現問題靠“格內”、解決問題靠“格外”的現實形勢，網格化管理多為被動式、適應式的事后處理，欠缺前瞻性、服務性，長期處于被動地位。如不趁勢抓緊改革，網格化管理功能將逐步喪失，難以發揮實質效用。第一，完善多元主體協同參與機制。疫情的持續進行，要求社區居民必須轉被動防疫為主動防疫，以有效的社區參與，彌補疫情下人員不足、資源有限的困境，依靠組織化、社會化的活力進一步提升社區管理效能。同時，吸納社會組織有效參與，推動其在服務居民、豐富形式、化解矛盾方面等維度發揮積極功能，協同居民“自我管理”。第二，確立基層社會自我管理模式。防疫形勢下的多元主體，因自身屬性差異在防疫過程中居不同地位，居委會在傳統治理壓力下旨在維持社區安全與穩定，業委會在保障安全的基礎上要求維護業主的基本權益，物業公司因市場屬性側重于提供服務。網格化管理的目的并非對社區進行空間重構，而是嘗試在網格框架內整合多元主體，由多元主體共管，實現資源共享，發揮既有優勢。第三，厘清政府與社會的邊界。從根本上來看，網格化管理只是更新了問題的發現路徑。在提升了管理效率的同時，并未實現同步提升管理能效。此處須由國家頂層設計，祛除單一線性管理、條塊分割管理、全能型管控的積弊，清晰界定基層政府和社區間的權力邊界，明確各自的權責范圍，構建多元主體有序參與網格化管理的制度框架，推動社區網格化管理的制度化、規范化、有序化發展。

（三）動態化管理：依靠數據深度整合

大數據技術重構了疫情防控形態。利用大數據技術對病毒進行時空布防，實現了對醫院、公共交通場所、公共辦公場所等疫情防控前沿的全數字化管控。依靠對人流基本信息及健康信息的多渠道動態采集，實現了對潛在疫情風險源的歷史備案。利用疫情信息的實時更新對疫情風險人群數據庫進行實時追溯，實現了對風險等級的動態化調整。大數據和社會的互嵌程度進入新階段。第一，構建社會綜合管理服務平臺。防疫過程中，疫情信息采集客戶端批量涌現，但因其數據接口封閉、功能同質化現象嚴重、操作方式簡單粗略，造成了“多處掃碼，碼碼不通”，使民眾不堪其“掃”、不堪其“報”。面對該情勢，亟須在省域、市域范圍內搭建社會綜合管理服務平臺，囊括政府相關職能部門，有效整合政府間數據資源，構建“從整體到局部，再從局部到整體”的一體化集成系統，破除“數據孤島”現象。此外，需保證數據信息發布的“政府在場”，經政府統一渠道發布疫情數據信息，以確保權威性，避免因謠言散布滋生各類社會問題。第二，構建突發公共衛生事件應急系統。疫情是對醫療衛生服務體系應急能力的考驗，更是對醫療衛生服務體系管理體制與工作機制的考驗，一切應急反應都建立在常規工作能力和常規準備基礎之上[31]。構建數字化突發公共衛生事件應急系統，必須實現橫縱貫通、協同耦合。整體來看，在全國范圍內統一數字化網格數據采集標準，為數據全網多源融通共享奠定基礎。縱向維度，貫通“中央—省—市—縣”多級數字信息采集終端，整合為“共建、共享、共通、共融、共用”的數據系統。橫向維度，構建應急事件協同調度平臺，針對不同類型的突發公共衛生事件設定不同應急預案，通過預先演練不斷優化管理流程。第三，建設全面多級的數字化綜合信息系統。疫情防控過程中，密集分布的社區所遇問題往往近似，信息傳遞在垂直貫通的同時進一步實現水平交互，對于區域疫情防控全局認識的形成至關重要。同時，推動決策方式由經驗決策升級為數據決策，提升事前預警能力，將數據填報工作轉至線上，實現同一數據的一次性上報，以提升拉網式排查時效。數據的全域交互，務須確立統一標準、制訂傳遞規范、核定技術標準，以保持傳遞過程中的一慣性，使政府能夠以此為依據快速科學決策，為復工、復產、復學提供保障。

（四）體系化管理：加強完善管理結構

參照“浙江舟山”經驗，網格化管理就是要從對事的管理升級到對人的管理[32]（p14）。借助內嵌數字化技術的網格化管理模式，在貫通基層社會管理體系的同時，還需構建適配組織機制，以使其最大限度發揮系統賦定功能。第一，完善組織架構。社區網格化管理難免遭遇諸多突發、熱點問題，使社區、網格成為應急處理的前沿陣地。由國家主導，將社區吸納為國家應急管理體系中的基礎性環節，在屬地管理、分級負責的前提下，依據既定標準處理相關問題。同時吸收社區管理經驗，在契合社區發育現狀的基礎上構建相應規范，使網格管理活動在框架內開展。第二，優化隊伍管理機制。網格員在全民戰“疫”過程中發揮了重要作用，負責了相關的宣傳、排查、防控、上報等工作，但同時暴露出諸多積弊。為進一步夯實機制：首先，樹立網格員的權責意識，組織涵蓋業務規范、業務知識、業務技能、業務素質等在內的崗前職業培訓。其次，明確并細化職責規章，及時處理違規者。再次，構建網格工作組，根據專業定崗，打造專業性強、服務型好、應變性高的服務團隊。最后，落實工作考核制度，進行周期性績效考核，并作為獎懲依據。第三，打通社會組織進入渠道。社會組織往往更能提供專業性社會支持，在社會工作、心理咨詢等方面具備專業疏導能力，能夠利用專業知識減緩區域內恐慌情緒。疫情危機下，社會組織介入防疫的特殊視角來彌補政府和社區在防疫過程中的不足。伴隨政府管理重心不斷下移，社會組織同樣具備參與基層社區管理的通路。在網格化管理過程中，政府應積極引導社區自治組織和社會自治間的合作協同，切實發揮社會組織專業性、靈活性能效。

五、結語

互聯網消除了信息的不對稱、抹平了信息傳播的時效性差異和地域性阻隔，使全國人民在疫情面前“同頻共振”。網絡直播的“雙山建設”及抗疫現場，激發民眾形成了超越時空的家國情感，共克時艱、共抗疫情的共同體意識空前澎湃。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，網格化管理成為國家范圍內以對疫情防控工作的關鍵舉措，滿足了多元主體參與基層社會管理的現實需要，促進了基層社會管理思路的轉型優化，提升了基層社會問題發現、處理、反饋的時效性，實現了基層社會管理的精細化、數字化、社會化目標，為基礎社會管理效能的提升和橫縱方向的延展發揮了有力推動力。整體來看，網格化管理的目標應當是織就一張抗壓能力強、聯動范圍廣、伸縮時效快的“網”，根據黨中央的決策部署和社會形勢所帶來的外在壓力不同而進行適時調整，并作出不同形態的應急演變。當疫情高峰時期，網格化管理應迅速聯動各主體開展積極應對；在疫情緩解乃至消散后，網格化管理形態又應適時恢復常態化。新冠肺炎疫情對于我國國家治理能力和體系而言均是一次全面考驗，網格化管理的適時、適勢推廣滿足了防疫現實需要，由此得以在全國范圍內推廣應用，并在普及實踐的過程中不斷加以補充完善。