農村基層互動治理的現實困境及其實現路徑

于浩然，李 悅

（河北師范大學馬克思主義學院，河北 石家莊 050000）

1 農村基層互動治理的現實困境

1.1 農村傳統治理權威再興

在農村社會權力與權威的互動中，既存在著代表國家政權的正式權威，也存在著民間權力的非正式權威。正式權威是指在國家政權政治體制的安排下，享有法定治理權力的正式組織，主要包括基層政權、自治組織即村委會以及村黨組織。正式權威是經過正式國家制度規則的塑造而形成，組織化程度較高，權威主體之間保持著良好的互動秩序。非正式權威是指在農村社會村民之間長期交往過程中而形成的幫派組織、宗族組織等體制外的非正式權威。從本質上講，非正式權威與正式權威相比，具有分散性、無序性、區域性的特點，不能代替基層農村正式權威的存在。兩種權威關系之間既沖突又融合，并在不同時期不同地域形成了不同的權威結構。農村非正式權威具有多種表現形式，主要有農村灰色勢力權威、農村黑惡勢力權威等。農村灰色勢力主要是指在農村社會中不務正業的地方混混，他們游走于合法與非法之間進行活動，對于基層農村自治造成了一定的破壞，令人擔憂的是，鄉鎮一級為了震懾農村地區中具有上訪意愿的村民，而默默允許灰色勢力人員的存在。農村黑惡勢力一般指農村地區以暴力、威脅等手段稱霸一方，殘酷欺壓百姓的違法犯罪群體。改革開放以來，隨著我國農村經濟社會的快速發展，轉型農村社會治理面臨眾多問題，黑惡勢力的滋生嚴重影響農村社會治安穩定。隨著近年城市化進程加快，農村黑惡勢力對于經濟利益甚至操縱政治權利由更多的欲望，農村黑惡勢力在得到巨大經濟利益之后會千方百計謀求政治上的權利，積極尋找靠山，拉攏當地官員作為黑惡勢力的“保護傘”，不斷腐蝕官員甚至安排黑惡勢力骨干成員成為村干部，嚴重影響了農村政治生態的良性發展。2018年1月中共中央、國務院發布《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》黨中央、國務院決定在全國范圍內開展掃黑除惡專項斗爭，截止到2019年11月，全國共打掉將近2500個涉黑組織，涉惡犯罪團伙約30000個，敦促將近36000名違法犯罪分子投案自首。在一定程度上維護社會安定有序，然而掃黑除惡專項斗爭仍面臨艱巨的任務。因此，在構建新農村多元權威治理機制的過程中，堅決打擊違法的非正式權威，依法取締非法的非正式權威，合理引導非正式權威，使其發揮維護群眾自治、民族自治的作用。

1.2 農村基層治理兩委職能混亂

在農村，無論是村民委員會還是村黨支部，以村委會主任以及村黨支部書記個人意志為主行使畸形權利的現象十分普遍。兩委遇事不相讓，互相之間爭奪權利，并未為農村村民利益考慮。村委會與村黨組織互相排斥，甚至出現“一肩扛”的現象，對農村民主政治的發展造成不良影響，為“兩委”貪腐埋下隱患。如有的農村基層黨組織將“領導核心”的內涵曲解，認為黨組織應給領導一切工作、包辦一切事務，將村民委員會的干部從工作上架空。反之，有的農村村民委員會認為其自身是本村村民通過選舉選出來的，因此村中大小事務都由村民委員會說了算，因此，奪取村級大小事務的決策權，利用一切手段將農村基層黨組織架空。

1.3 鄉鎮政權與村級組織的體制性矛盾

隨著農村社會治理環境的變化，“鄉政村治”面臨多重阻礙。國家政權對于農村的控制主要是通過鄉鎮政府進行的，鄉鎮政府介入農村事務的動力來源于稅費征收，以此實現鄉鎮政府對于農村各種機制的全面控制。2000年以后逐漸推行的稅費改革，全面免除農業稅，從根本上改變了國家和農村的關系，但是國家與農村關系成為“真空”的狀態。從實際工作來說，鄉鎮政府的職權內容和農村村民自治內容上有所重疊。比如，法律規定鄉鎮政府負責本鎮的某項經濟事務，而這些事務的傳達和具體執行需要村委會來發揮作用，實際上，這些事務就成為村委會的職責范圍，屬于村委會的職權內容。行政權力運行的強制性決定鄉鎮政府承擔沉重的責任，以此鄉鎮政府對各村村民委員會施加壓力，由此造成鄉鎮政權與村級組織的矛盾。在農村選舉工作中，群眾對于候選人的選擇具有很強的主觀意志，因此候選人的綜合素質難以保證，必須由鄉鎮政府進行把關。鄉鎮政府對于選舉的介入使得鄉鎮政府在挑選候選人的過程中有所偏頗，偏好于積極配合鄉鎮工作的候選人，不能夠充分體現本村村民的意愿。在農村內部事務中，鄉鎮政府通過“村賬鄉管”最大限度控制村民委員會。鄉鎮政府支配農村經濟收入甚至挪用、侵吞村民集體資產，實際上對于農村資源進行壓榨。

2 農村基層互動治理的實現路徑

2.1 提高農村政治權威，合理引導民間權威

一是要加強農村法治文化建設，提高農村政治權威。大力加強農村法治文化宣傳工作，積極拓寬宣傳渠道、豐富傳播內容，喚醒村民自治、維權意識，使村民在潛移默化中接受法治文化。下大力氣完善農村村民自治制度，構建多元村民自治實現形式，充分發揮村民在農村事務的當家人作用。從根本上講，村民自治需要基層政權的支持，而并非民間權威的干涉，因此要將農民利益訴求納入制度化的軌道，使民間權威合法化，有效化解村民內部矛盾問題，增強民間權威對國家制度的信賴，把民間權威改造成國家政治體制的支撐。

二是正確疏導民間權威。在農村社會治理權威中，政治權威與民間權威是主導與輔助的關系。政治權威主導農村政治秩序的維護，是處理農村事務、協調農村村民之間矛盾的前提和保障。農村的民間權威與農民日常生輝、風俗習慣由密切聯系，能夠更為直接的反映政治權威的走向，是農村政治權威的必要補充。以社會主義民主法制整合民間權威，構建民間權威與自治組織的良性互動，運用家族權威人物的優勢，推進農村治理。

三是吸納村民自治力量，堅持群眾路線，尊重村民的主體地位。社會分工的日益復雜化，使治理主體多元化成為可能，各種群眾組織通過各種途徑發表意見以影響決策，并要求參與村莊治理，這就要求政府在轉變職能的同時，積極回應廣大群眾合理關切，尊重農民的主體地位，積極農民的積極性和創造性。

2.2 建立科學的主體運行機制，理順兩委關系

一是健全《組織法》和《工作條例》，這是村民自治和農村基層黨組織工作的法律依據，從原則上對兩委職能進行界定。全國人大和黨中央要根據新時代我國農村社會發展的特點進一步修訂兩部法律，使兩委職能更加明晰，完善制度建設。

二是規范兩委人才選拔。兩委關系的好壞很大程度上取決于兩委帶頭人，為此，我國農村地區要拓寬選人用人渠道，創新選人形式，選拔思想品德好、道德高尚、樂于助人、樂于奉獻的領頭人。公正選舉產生的高素質村委會主任以及村黨支部書記才能夠密切配合，優勢互補帶領全村居民實現自治，帶領廣大人民群眾發家致富，共同建設社會主義新農村。三、加強兩委干部的教育引導。首先，從根本上來講，應該選拔思想道德素質高的兩委干部，使幫助兩委干部認識到，無論是村民委員會還是農村基層黨支部二者的目標是一致的，都是為了推動農村經濟社會發展，以此來實現好、維護好、發展好最廣大農民的根本利益。其次，增強兩委解決問題能力和化解矛盾的能力，用先進的管理經驗和良好的實例進行引導并用法律、法規規范兩委行為，爭取最大程度的化解矛盾，促進兩委關系和諧發展。四是農村自治組織要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，不僅迎合全面依法治國的時代要求，也尊重了以儒家為代表的德治文化在農村地區的延續。

2.3 理順鄉鎮政府與村級組織的關系

我國鄉鎮政府一直以來深受計劃經濟的影響，仍然存在政社不分的“越位”現象。在貫徹執行黨的方針政策方面，鄉鎮的黨政機關與農村基層黨組織又是管理與被管理，領導與被領導的關系。堅持人民主體地位是執政黨必須堅持的基本原則，但在當前的農村基層互動治理中仍然流于形式。農村地區要實施鄉村振興戰略，積極調動農民參與治理的主動性、能動性和創造性，尊重村民利益訴求，建設一村民自治為核心的鄉村治理體系。首先，尊重農民利益訴求，減少鄉鎮政府行政干預。鄉鎮政府要著眼于行政方式的轉變，減少行政干預，將人民群眾的利益訴求與行政重心結合起來，防止官僚主義。其次，充分調動農民積極性，推進治理資源下沉。最后，在農村事務治理中要以農村村民小組為基礎單位，優化村民自治實踐，實現鄉村公共產品供給的自主化。

3 結語

伴隨著改革開放四十年的發展，農村社會發生了翻天覆地的變化。村民自治組織作為農村地區的治理主體，扮演了治理體系以及治理過程中的主人翁角色。在提高國家治理能力和治理體系現代化的時代背景下，需要明確定位自治組織的社會地位，賦予農村地區改革發展的新動力。馬克思主義理論的發展觀告訴我們，發展是新事物的產生和舊事物的滅亡，但新舊交替中會有一系列的不確切因素。因此，要通過進一步的立法，確保村民自治的合法性，有效調節治理主體的權利范圍，形成相對均衡的權力關系網。