地方金融監管立法之比較研究

楊海靜 劉暢

摘 ? 要：當前我國地方金融監管正在從中央單一監管逐漸向中央為主、地方為輔的雙層監管模式演變。在此背景下，山東、河北、四川、天津、上海、浙江六地先后出臺地方金融監管條例。六地條例各具創新之處，但也存在共性之問題。借鑒現有地方條例的有益經驗，總結其存在的共性問題，下一步地方金融監管立法應從法律體系、監管對象、監管目標、監管科技、協調機制等方面予以改進，以實現央地金融監管權的優化配置。

關鍵詞：地方金融;監管立法;央地分權;金融風險

中圖分類號：F830.2 ?文獻標識碼：B ?文章編號：1674-2265（2020）10-0039-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.10.006

近年來，我國地方金融發展迅速，數量激增，種類繁多，已經成為我國金融體系不容忽視的組成部分①。但與此同時，無照經營、違法放貸、非法吸存、集資詐騙等違法違規活動也大量出現，網貸平臺倒閉、私募基金跑路等現象時有發生，地方金融風險不斷暴露。一方面，中央對地方金融的垂直監管存在觸角不足、鏈條過長、資源有限等問題，難以應對數量龐大的地方金融組織和活動。另一方面，各地金融發展參差不齊，地方政府較之中央政府具有信息優勢和監管優勢，卻缺乏監管權限，地方金融監管亟須立法支持。

一、地方金融監管立法的背景與現狀

（一）地方金融監管立法的宏觀背景

20世紀80年代，我國地方政府對金融業并無監管權，主要由中國人民銀行及其分支機構對金融機構進行監管，此后，隨著證監會、原保監會、原銀監會相繼成立，形成了以“一行三會”為主體的分業垂直監管模式。隨著地方金融的快速發展，我國金融監管開始從中央單一監管逐漸向中央為主、地方為輔的雙層監管模式演變（寧子昂，2018）[1]。2008年以后，中央嘗試將部分金融監管權交給地方政府，各地地方金融辦公室開始行使監管職能。2017年第五次全國金融工作會議明確了對七類機構和四類場所的地方金融監管權限，初步形成“7+4”的地方金融監管格局②，在此框架基礎上，多地地方金融監督管理局掛牌成立，地方政府屬地風險處置責任被強化。

（二）地方金融監管立法現狀

為落實地方金融監管屬地責任，各地紛紛出臺政策文件，其內容大體可分為以下三類。（1）關于地方金融監管的總體指導思想。主要表現為各地政府“意見”“通知”等規范性文件，如《山東省人民政府關于建立健全地方金融監管體制的意見》《滄州市人民政府辦公室關于加強地方金融監管工作的通知》等。（2）對各行業的分類分業監管辦法。如山東、四川、上海、北京、天津等地的小額貸款公司監督管理辦法，天津、南京、云南、海南、成都等地的商業保理暫行辦法等。（3）部分地方開始嘗試地方性法規。2013年出臺的《溫州市民間融資管理條例》首次在地方性法規層面對民間金融進行規范;2016年，山東省率先出臺《山東省地方金融條例》（以下簡稱《山東條例》），此后，河北、四川、天津、上海、浙江等地相繼頒布地方金融監管條例，江蘇、北京等地也在加快推進立法工作，地方金融監管立法進入活躍期。

（三）地方金融監管的實質

我國現階段地方金融監管的實質是央地金融監管事權的分權問題。財政分權理論可以作為金融監管分權的邏輯起點。在傳統的財政分權理論中，Tiebout（1956）[2]認為人們可以通過自由流動選擇遷入滿足其公共產品偏好的地區，因此，將財政自主權交給地方政府可以促進地方競爭、優化資源配置。Stigler（1957）[3]提出，下級政府更貼近本地居民，因此在了解轄區居民對地方公共產品的需求方面享有信息上的優勢。Oates（1972）[4]主張若將公共產品交由中央統一供給，無法滿足不同群體之間的偏好差異，在產品供給成本相同的情況下，由地方政府分散提供公共產品更有利于實現福利最大化。金融監管的運作機制在于監管部門通過公權力干預金融市場，為地方金融機構建立并維持穩定安全的金融秩序，所有市場主體均可同等享有這項效益而不能排他獲得，因此金融監管具有公共物品的非排他性和非競爭性特征，應當遵守分權原則（段志國，2016）[5]。

除了央地分權的金融監管模式，還存在兩種極端的金融監管模式：中央金融監管集權和地方政府自治。高度集權的中央金融管理體制已被我國實踐證明不可取而退出歷史舞臺，原因在于該體制容易忽視地方正當利益訴求，一定程度上抑制了地方經濟的發展，且其本身的信息劣勢也無力應對數量龐大的地方金融機構。但將金融監管權全部交由地方政府，可能誘發地方金融資源惡性競爭下的區域性金融風險。金融風險問題事關全國，局部區域內的金融風險可能會由點及面，通過網絡或資金鏈進行跨區域傳導，抑或通過信任危機的傳染造成大范圍恐慌，最終升級為系統性金融風險（李文龍，2011）[6]。

既往模式及理論研究表明，金融監管權的適度下放將更有利于監管目標的實現。尋求地方金融監管權在央地之間的合理配置，確立地方政府的權力行使邊界，其核心問題在于明確地方政府享有多大程度的金融監管權（段志國，2015）[7]。

二、我國地方金融監管立法的創新實踐——基于六省市監管條例的差異

依據《立法法》，金融基本制度屬于法律保留的范圍③，因此有關金融監管的地方性立法往往被認為在立法權限上不合法。也有觀點認為，金融監管重在“監管”，不屬于金融基本制度范疇（朱寧寧，2019）[8]。該觀點看似有理，卻也難免有注釋正名之嫌。無論《立法法》的“金融基本制度”如何解釋，地方金融監管亟須立法而中央立法尚不具備客觀條件確是當前現實。地方立法能夠總結當地監管經驗，回應地方金融監管需求，地域范圍的限定也使得立法試錯成本較低，地方立法先行成為地方金融監管的必由之路。在各地地方金融發展參差不齊的背景下，山東、河北、四川、天津、上海、浙江六地條例呈現差異化特征，各有創新，具體體現在以下四個方面：

（一）監管目標兼顧金融消費者權益保護

Taylor（1995）[9]的“雙峰監管理論”認為，金融監管的目的應從兩個維度實現：一是通過審慎監管防范系統性金融風險;二是加強對金融機構的行為監管以保護消費者的合法權益。尤其是在互聯網金融異?；钴S的今天，金融消費者所處的劣勢地位更讓保護消費者權益成為地方金融監管的重要目標（林勝鴻，2020）[10]。

在各地條例中，上海市的創新之舉為其他省市提供了有益的借鑒。第一，《上海市地方金融監督管理條例》（以下簡稱 《上海條例》） 開宗明義，將“維護金融消費者和投資者合法權益”作為與“防范化解金融風險”“促進金融發展”等并駕齊驅的立法目的。第二，《上海條例》在具體制度保障方面確立了全方位的消費者保護機制，要求地方金融組織事前履行如實告知義務、事中遵守業務開展準則、事后建立爭議解決機制，并在法律責任層面對主動及時賠償金融消費者損失的地方金融機構給予從輕或減輕的行政處罰。《廈門經濟特區地方金融條例（草案）》也進一步完善了消費者保護機制，為防止消費者信息泄露，規定了地方金融組織的信息安全保護義務④，呼應了我國《民法典》中的個人信息保護制度。

從以上地方立法關于立法目的的表述和相關制度設計可見，地方政府金融監管開始關注金融消費者訴求和權益保護。保護金融消費者合法權益是未來金融監管的必然趨勢和重要內容。

（二）監管制度體現地方金融發展特點

浙江作為民營經濟大省，民間借貸尤為活躍，以溫州為甚⑤。2011年，溫州爆發民間借貸危機，《溫州市民間融資管理條例》應運而生。以溫州模式為先導，《浙江省地方金融條例》（以下簡稱《浙江條例》）將民間融資服務企業納入監管對象，并明確了民間借貸的一系列配套制度⑥。對于數額較大、涉眾較多的情形，由借款人承擔備案義務，并將履行該義務的情況作為重要的信用信息。備案制度有利于監管部門了解借貸規模、掌控借貸風險，將個人信用與履約情況掛鉤則有助于利用信用信息體系為民間借貸創造良好的生長土壤。此外，《浙江條例》還制定了罰單制度，明確違反條例的民間融資服務企業、借款人的法律責任，以達到威懾和制裁的目的。

浙江民間借貸監管制度回應了當地的實際問題，刻有濃郁的地域標記，為全國地方金融監管立法創新提供了參考。對地方立法部門而言，如何在貫徹實施中央文件的同時結合地域特色，使地方金融監管條例適應本地金融發展特點，是地方金融監管立法進程中應當關注的重點。

（三）監管措施強調現場檢查

監管措施是實施監管的有效保障。隨著科技的發展，非現場監管的應用范圍日趨廣泛，但現場檢查仍是地方金融監管的重要監管方式之一?！渡綎|條例》通過規定詢問工作人員、查閱復制相關文件資料、檢查業務數據管理系統、約談董監高等方式，確立了地方金融監管部門現場檢查的基本措施。對可能被轉移、隱匿或毀損的證據材料，河北、四川、天津、浙江四省市的地方金融監管條例增加了“先行登記保存”行為⑦，豐富了現場檢查中的監管手段?！渡虾l例》將地方金融監管部門的現場執法權進一步擴大，經市地方金融監管部門負責人批準，有權對相應證據材料和經營活動場所設施予以查封扣押，這是地方性法規首次規定金融監管部門可在現場檢查中采取行政強制措施。

（四）法律責任著眼于注重“負責人”的責任

各地條例在法律責任設置上有所差異。對于違反法律法規的地方金融組織，六地條例規定地方金融監管部門可采取責令限期改正、責令停業、罰款等行政處罰乃至追究刑事責任。秉承從嚴治理的監管思路，對于情節嚴重的，天津、上海、浙江允許吊銷經營許可證或取消試點資格?！半p罰制”的運用也是各地條例的亮點。六地條例明確，對地方金融組織給予處罰的同時，可以對其負責人進行問責。“責任到人”制度增強了地方監管的威懾力度，有助于督促地方金融組織合規經營。

《上海條例》創新性地規定了控股股東、實際控制人的剩余風險責任，在地方金融組織終止或中止相關業務后，控股股東、實際控制人可出具書面承諾，承擔未清償債務⑧，此舉旨在保護債權人利益。但是法人本是具有獨立法律人格的社會組織，除非有法律明文規定，債權人無法直接要求股東對企業債務承擔清償責任。《上海條例》這一條款設計還需要進一步細化，明確其適用情形。

三、我國地方金融監管立法面臨的問題——基于六省市監管條例的共性

（一）立法依據不明確

各地條例第一條均明確了其立法依據，即“依據有關法律、行政法規”，但這些“法律、行政法規”目前是付之闕如。在行政法規層面，目前僅有《融資擔保公司監督管理條例》對融資擔保公司的地方監管權限作了明確授權，其他地方金融組織的監管權限來源于《融資租賃企業監督管理辦法》《關于加強影子銀行監管有關問題的通知》等部門規章和規范性文件，法律位階較低，影響了各地地方金融監管條例的有效性。此外，地方金融監管部門的監管方式主要是行政許可和行政處罰，而部門規章和規范性文件并無權設置，使地方金融監管部門執法的合法性受到質疑。

地方金融監管缺乏法律和行政法規層面的授權，難免“名不正言不順”;而作為監管主體的地方金融監管部門法律地位不明確、監管權限不明，直接影響其監管效率。高位階的法律授權成為當前地方金融監管立法亟待解決的首要問題。

（二）地方金融監管范圍模糊

地方金融的監管范圍取決于地方金融組織的概念界定（管斌和萬超，2020）[11]。但由于缺乏權威定義，實踐中，通常由國務院或相關部委通過“一事一議”的方式對地方金融監管部門進行授權，以此不斷擴充地方金融組織的種類（陳斌彬，2020）[12]。這給地方立法留下了較大的操作空間，各地條例明示列舉的地方金融組織的范圍有所差異。

需要提及的是，六省市監管條例均未將P2P、股權眾籌等新型金融業態明確納入監管范圍，而是通過“等”的表述予以兜底，但該“等”系“等外等”還是“等內等”尚需解釋。中央出臺部門規章和規范性文件，授予了地方金融監管部門對P2P平臺的監管權限⑨，此后六地出臺的地方性法規卻均未將P2P網貸平臺納入地方金融組織范圍，部門規章和地方性法規之間發生沖突。國務院部委和省級人大及常委會作為二者的制定主體，分屬不同的權力體系，二者法律位階高低難以一言以蔽之。此外，盡管法規層面上關于P2P平臺監管的規定先后矛盾、模糊不清，而監管實踐中地方金融監督管理局早已“越權”行使了監管職權，負起了屬地責任。

（三）地方金融監管部門定位不清晰

地方政府在監管地方金融組織的同時，往往還肩負著促進地方金融發展的責任，從各地條例涉及發展政策的篇幅可見一斑。地方金融監督管理局作為地方政府的下屬機構，職能同樣混雜。如天津市地方金融監督管理局內設開放發展處，負責推進本市金融領域的招商引資工作⑩，這樣的職能定位本身就已違反監管部門的中立性要求。經濟增長是一個易于衡量的指標，地方金融監管的效果卻難以顯明，地方金融監管部門在面臨推動經濟增長和防控金融風險的選擇時，往往會偏離自身定位，重發展輕監管，與中央的金融監管目標背道而馳。

發展與監管不是非此即彼的對立關系，我國亟須重塑地方金融監管機構的定位，再次審視發展與監管之間的關系，促進二者之間的兼容，使中央和地方的金融監管目標得以趨同。

（四）監管科技效果受限

面對不斷涌現的金融業務創新產品，傳統的監管手段已無法應對。各地政府開始積極推進監管科技?，條例中表現為“支持云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等新興科技在金融服務和金融監督管理領域的運用”?。

可以肯定的是，監管科技的運用是地方金融監管順應時代潮流之必然選擇，但一項新事物的起步過程必然伴隨著阻礙與挑戰。首先，監管科技缺少法律法規的規制。使用監管科技的標準是什么，“監管科技”由誰監管，如何把握監管科技的適用范圍等諸多問題，都是監管科技立法亟須明確的事項?。其次，監管科技在運用過程中涉及對大量數據的收集與分析，由于目前缺乏統一的標準，地方金融監管機構之間數據差異較大，監管科技落地困難。最后，地方金融監管部門本身不具備技術開發能力，通常是由監管部門設置監管規則，引入第三方專業機構提供技術支持，存在數據泄露等風險。

（五）金融監管協調乏力

雙層監管模式下，央地監管協調尤為重要。為推進地方金融監管體系改革，全國多地通過建立聯席會議、簽署備忘錄等方式進行了積極探索。地方實踐在一定程度上緩解了金融監管協調的困難，但也存在聯席會議流于形式、備忘錄效果受限等問題，金融監管協作力量仍然較弱。2020年1月，國務院金融委辦公室印發了《關于建立地方協調機制的意見》（國辦發[2013]107號），至此，央地金融監管協調不再停留在地方自發探索層面，迎來了頂層制度設計（陳盼，2020）[13]。在此背景下，《上海條例》《浙江條例》順應時勢，在本地金融工作議事協調機制的基礎上，結合金融委辦公室地方協調機制，圍繞監管協調、地方金融改革、信息共享和消費者權益保護四個方面打造雙協調機制。

央地金融監管協調機制初具雛形，但真正的構建之路任重而道遠。明確中央和地方之間的金融監管事權是建立框架的第一步，但目前我國中央和地方的金融監管邊界仍不清晰。配套措施的缺失，也使得地方協調機制空有其表，以加強監管信息共享為例，部分省市條例中雖有籠統性表述，但對具體由誰牽頭、以何種方式加強信息溝通等細節還未有明確的規定。

四、完善地方金融監管的路徑選擇

于差異之處求創新，于相同之處找問題，下一步地方金融監管應朝規范化、完備化、信息化的方向發展。

（一）健全地方金融監管法律體系

當前我國地方金融監管機構的監管權來自中央的行政指令，現行法律并無對地方金融監管的賦權規定，權源瑕疵影響地方金融監管機構監管措施的法律效力，因此當務之急是通過制定高位階法規，明確地方金融監管機構的權力來源，讓授權方式回歸合法。

地方立法的活力在于創新。在中央進行明確授權后，地方應當秉持不與上位法相抵觸的原則，基于對本地區實際情況的考量，把握當地地方金融的發展規律和問題，積極出臺地方性法規和地方政府規章。除此以外，地方金融監管部門還應制定監管細則，明確監管方法、界定標準等細節，完善補充地方金融監管法律體系。

（二）廓清地方金融監管對象

明晰地方金融組織的范圍是地方進行金融監管的前提。對于P2P平臺，從中央層面看，相關政策文件⑨已明確P2P平臺的基本監管格局是由中央負責制定監管框架、明確發展方向，地方負責轄區內P2P平臺的備案登記、風險防范處置等具體工作。從監管授權看，“一事一議”的個案授權無法適應蓬勃創新的地方金融發展，難免掛一漏萬。未來在高位階立法中，應當通過概括加列舉的方式明確地方金融監管對象，保證地方金融監管的一致性。

（三）調整地方金融監管目標

地方金融監管機構定位不明確導致央地金融監管目標不一致。中央層面意在通過地方監管防范金融風險、維護金融秩序，而地方金融監管機構則同時肩負經濟發展和監管雙重責任，在實際工作中往往存在“重發展、輕監管”的問題。確立明確的地方金融監管目標有助于地方在規范與促進之間尋得平衡，應調整地方發展框架，改進政府考核體系，通過弱化GDP評估指標、提升監管指標的重要性等方式，促使政府轉變方向，不再盲目地追求經濟的增長，而是放眼全局、加強監管。此外，地方金融監管更應關注消費者權益保護，未來應建立全方位的消費者保護機制，維護消費者的合法利益訴求。

（四）加強監管科技應用

監管科技是信息時代有效監管的必要手段。目前對監管科技的規制僅停留于部門工作文件層面，為明確監管科技的應用規則，應積極制定法律法規，規范監管科技的法律地位、監管主體、適用范圍等相關事項。對于數據的非標準化問題，可以借鑒國外經驗，重塑監管方式，保障技術落地。如在信息報送階段，由于對文字形式的監管規則的理解不同，各個地方金融機構報送的數據常有偏差。英國金融行為監管局對此做了積極的嘗試，將語言化的監管規則轉換為機器可讀的語言，使機器可以從數據庫中自動提取金融機構的數據。對于信息泄露等外生風險，監管部門對內應加強人才儲備，提高自身監管水平;對外應嚴格審查第三方的資質，限定數據的授權范圍，并建立監管數據安全防護機制，保障信息安全。

（五）完善央地金融監管協調機制

央地金融監管協調機制的構建以合理劃分央地金融監管事權為前提。由于缺乏上位法，目前中央層面主要通過政策性文件方式明確界定央地金融監管事權。在理論層面，對于如何劃分央地監管邊界，目前也尚未有成熟統一的觀點。屈淑娟（2017）[14]認為，應以金融風險等級來區分央地監管范圍，原則上由中央對風險系數高、涉及范圍廣泛的領域進行監管。顏蘇和王剛（2019）[15]主張中央應當側重審慎監管，制定規則防范系統性風險，地方關注行為監管，保護金融消費者合法權益。前已述及，地方金融組織數量龐大、類型眾多，單個組織規模不大，應由地方政府對其進行微觀監管，賦予地方廣泛的監管權限，防止出現監管空白;中央應側重于宏觀審慎管理，通過立法方式和業務指導方式進行監管。在權責劃分明確的基礎上，應在當前政策文件基礎上逐步推進行政法規和法律層級的立法。

為落實金融委辦公室地方協調機制，還應制定相應的配套措施。由中央銀行牽頭，在省級政府建設輻射全國范圍的監管信息共享服務平臺體系，以此加強央地間的信息共享。基于地方金融監管的屬地管理原則，針對跨地域非法金融活動，省級政府之間應當積極推進執行協調，在地方無法達成共識的情況下， 由中央監管機構的分支或派駐機構協調解決。

注：

①根據中國人民銀行出具的《2020年上半年小額貸款公司統計數據報告》，截至2020年6月末，全國共有小額貸款公司7333家;《2020上半年中國融資租賃業發展報告》顯示，截至2020年6月末，全國融資租賃企業總數約為12151家。

②小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司以及轄內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所，即“7+4”類機構。

③參見《立法法》第八條規定：“下列事項只能制定法律：（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度?！?/p>

④參見《廈門經濟特區地方金融條例（草案）》第二十二條。

⑤據溫州市金融辦官網顯示，截至2019年3月，全市共備案民間借貸6.9萬筆，總金額628.83億元，完成信用查詢8.39萬筆。

⑥參見《浙江省地方金融條例》第十八、十九、四十四條。

⑦相較于行政強制措施，將先行登記保存定性為行政處罰中采取的一種證據保全措施更為合適。因為先行登記保存行為往往通過設定相對人的保管義務達到保全證據的目的，而被采取行政強制措施的物品，其占有人會發生變化，帶有明顯的強制性。

⑧參見《上海市地方金融監督管理條例》第十七條。

⑨參見《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》第三十三條和《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》（銀監發[2016]11號）相關規定。

⑩參見“天津市地方金融監督管理局內設機構及職責”，http：//jrgz.tj.gov.cn/zwgk/jgjj/jgjs/202006/t20200625_2735094.html（2020-09-29）。

?時任中國人民銀行金融研究所所長孫國峰在第四屆金融科技外灘峰會上介紹，監管科技的定義為科技與監管的有機結合，旨在利用技術幫助金融機構滿足監管合規要求。

?參見《浙江省地方金融條例》第三十八條。

?源自西南財經大學金融學院李志勇教授在2019年天府監管科技論壇上的發言。

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