蘇北地區生態補償扶貧效果及政策優化建議

李建軍

[摘 要] 本文針對蘇北地區生態補償扶貧項目的實施效果進行調研分析，發現存在如下問題：生態補償方式缺乏靈活性，生態補償相關法規不健全，籌資渠道單一，生態補償運行機制不健全等?；谝陨蠁栴}，提出從構建生態補償轉移支付制度、推動消費扶貧需求和供給精準對接、加快發展生態脆弱地區鄉村旅游等方面進一步優化現行生態補償相關政策。

[關鍵詞] 生態補償扶貧;政策優化;蘇北地區

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）29-28-2

根據黨的十七大關于到2020年基本形成主體功能區布局的總體要求，結合江蘇省“兩個率先”戰略目標實現的需要，2014年江蘇省出臺了《江蘇省主體功能區規劃》，將其作為今后一段時間內江蘇省產業布局的重要規劃之一，具體體現如下：經濟布局更加集中，資源利用更加高效，生態系統更加穩定，開發秩序更加規范，區域間基本公共服務更加均等，基本實現人口分布與經濟布局、資源環境相協調，全面提升可持續發展能力。按照這個規劃，將主體功能區開發強度控制在22%以內，建設空間控制在2.22萬km2，其中城鎮工礦空間控制在0.82萬km2，農村居民點占地面積減少至0.90萬km2;農業空間為6.88萬km2，基本農田不低于4.22萬km2;保護生態空間，生態紅線區域占江蘇省國土面積的20%，江河湖泊等水面面積不減少，保持在16.9%左右。課題組成員深入蘇北鹽城、淮安的主要縣市進行調研，生態補償緊密結合扶貧項目穩步推動，將財政資金統一轉化到綠色農業上，農業生態補償力度加大，保證了蘇北生態薄弱地區可持續發展。

蘇北地區因地制宜，采用了多項補償項目，效果比較明顯，但執行過程中也凸顯了一些不合理的問題，如補償標準不統一、效益明顯的項目資金投入有限、項目穩定運作的可持續發展能力受限、短平快的思維影響了長效機制的進一步發展等?；谝陨蠁栴}，下面就生態補償扶貧項目執行效果進行分析，提出政策優化建議。

1 蘇北地區生態補償扶貧政策實施效果

1.1 政府參與生態補償扶貧項目積極性提高

圍繞黨的十九大精神，緊扣“四個全面”脫貧戰略，將樹立創新協調、綠色發展相結合，把減少脫貧數量、優化生態環境、提高貧困地區經濟水平作為目標，根據各項政策與規則的展開與實現，政府的服務意識大大提高，使城鄉和區域協調發展效果顯著。制定重點片區整體幫扶機制、實行一對一管理，加大對外資金的引進力度，政府組織領導小組走訪農戶，確保工作落實到位。

1.2 農村居民可支配收入大幅提升

2013年年底，《江蘇省生態補償轉移支付暫行辦法》出臺并實施，該辦法以市、縣為單位，以主體功能區生態功能劃分為依據，從財政方面加大了轉移支付力度，在運作過程中堅持獎懲結合、加強制約，不斷維護生態脆弱地區的生態安全。2018年，蘇北五市低收入農戶人均可支配收入為8 488元，是2015年的1.8倍，年均增長20.8%，增速長期高于蘇北農村居民平均水平。蘇北低收入農戶與農村居民收入相對差距呈逐年收窄態勢。

1.3 生態扶貧資金投入力度加大

2018年，江蘇省有244個省定經濟薄弱村集體經濟收入超過18萬元，其中，蘇北5市脫貧236個村，占全省脫貧村總數的96.7%;蘇中泰州市脫貧8個。隨著越來越多補償項目政策的規范與完善，江蘇省發改委協調安排財政性幫扶資金23.4億元，各幫扶地區共組織實施1 538個幫扶項目，幫助24.95萬建檔立卡貧困人口脫貧;安排援建資金33.25億元，實施項目529個，其中80%以上資金用于基層民生項目。

1.4 脫貧人數大幅增加

2018年，江蘇省人社廳下發的《建設特色化就業扶貧示范區實施方案》提出，將聚焦建檔立卡低收入農戶勞動力這一困難群體，牢牢把握就業脫貧、創業脫貧、技能脫貧3項工作抓手，到2019年末在蘇北分別建成電商就業創業、免費技能培訓、就業扶貧車間、崗位開發援助和技校招生培養五大特色化就業扶貧示范區，引導幫扶更多低收入農戶實現就業增收、光榮脫貧。

2 蘇北地區生態補償扶貧存在的問題

2.1 生態補償方式缺乏靈活性

2014年，江蘇省結合國家規劃和地方各地的實際情況制定了《江蘇省主體功能區規劃》，針對蘇北的生態功能區進行了明確的職責劃分。從生態補償方式來看，蘇北地區很多地市仍停留在通過財政專項資金劃撥方式來提升扶貧效果，通過調整扶貧效果的影響因素加大對農戶參與扶貧項目的獎勵和補貼力度。很多貧困農民在參與扶貧補償方面缺乏靈活自主性，各地項目存在同質化現象，這些問題極大影響了農戶參與扶貧項目的積極性，需要各地政府因地制宜，提升農民技能知識培訓，真正擺脫依靠傳統生產方式來發家致富的單一方式。

2.2 生態補償相關法規不健全

迄今為止，針對國家層面的生態補償相關立法還未出臺，很多省份參照相關的法律法規，在實踐中出臺了適合本地的生態補償配套性政策文件和規章，但具體執行過程中可操作性較差、補償主體和補償標準缺乏法律依據，甚至面臨多部門交叉監管的困擾，在一定程度上影響了生態補償的執行效果。蘇北部分縣市甚至出現補償主體界定不明確、程序模糊的問題，制約了生態補償項目的推廣開展，生態保護和利益主體之間的矛盾未得到有效解決，影響了生態功能區作用的發揮[1]。

2.3 生態補償資金籌集渠道單一

長期以來，我國生態補償扶貧工作投入的資金大多數來源于中央及省級政府，采用“造血型”方式補償項目，但新出臺的扶貧政策與不斷增多的扶貧資金需求并不能達到預期扶貧效果。其原因是我國實施財政轉移支付體制，加之部分政府相關部門對扶貧資金管理太過于籠統，難以實施有效的監督管理，導致資金利用效果不佳。

2.4 生態補償運行機制不健全

2014年，江蘇省發布《生態紅線區域保護監督管理考核暫行辦法》，明確了生態保護的責任主體、監督管理及評估考核的管理辦法，沒有提及生態保護區居民的權利和義務，不利于調動生態脆弱地區居民參與生態保護的積極性;多頭監管協調機制不順暢，每個部門從各自利益出發，缺乏對生態補償項目的綜合考慮，政府部門作為補償主體與生態補償受益者之間的矛盾得不到合理解決。

3 生態補償扶貧政策優化建議

3.1 引導貧困地區群眾積極參與補償扶貧政策宣講

組織生態補償宣傳教育，強化政府部門服務意識，讓農戶充分認識到自己不僅是自然資源的受益者也是維護者。多組織農業領域的大學生志愿者下鄉開展活動，組織貧困群眾參觀脫貧成果典型事例，調動群眾參與項目的熱情，凝聚全社會開展反貧困斗爭的強大正能量。

3.2 構建生態補償財政轉移支付制度

推動建立生態補償轉移支付制度，將生態紅線區域納入補償范圍。依據“誰保護、誰受益”原則，結合各地生態紅線區域面積、類別、級次及財政保障能力，給予生態補償轉移支付補助。積極爭取中央均衡性轉移支付和縣級基本財力保障獎補資金支持，完善省以下轉移支付制度，擴大資源稅征收范圍，加大生態效益補償資金籌集力度等措施，多渠道籌措生態保護補償資金。加大各類補償資金統籌整合力度，鼓勵有條件的市探索包括資金補償、人才補償、智力補償、實物補償在內的綜合性補償辦法，拓寬生態補償資金籌資渠道[2]。

3.3 推動消費扶貧需求與供給精準對接

結合“千社幫萬戶”行動，引導當地餐飲、旅游等各類行業協會和各級商會、慈善機構等社會組織發揮帶頭作用，動員愛心企業、愛心人士等社會力量到蘇北生態脆弱地區開展“農產品愛心認購”活動。將消費扶貧納入“百企幫百村”行動，鼓勵民營企業采取“以購代捐”“以買代幫”等方式采購經濟薄弱地區的農產品和服務。依托“農民豐收節”、國家扶貧日、電商平臺，引導全社會廣泛參與扶貧工作。

3.4 健全生態補償資金管理機制

資金的使用與管理是生態補償工作的重中之重，確保投入資金有效對接扶貧項目，提高資金使用效率及效益，確保生態補償達到預期效果。按照省政府確定的蘇北地區主體功能區規劃，整體考慮生態項目的經濟效益和社會效益。對于發展優勢產業，政府應加大資金支持力度，省級預算內投資要將試點縣作為生態保護與建設的重點，與相關領域生態補償資金配合使用;同時，通過與金融機構對接，推廣產業鏈金融模式，加強對特色產業的信貸支持[3]。

3.5 加快發展生態脆弱地區鄉村旅游

蘇北部分地區可以依托優美的自然資源來打造鄉村休閑旅游項目，帶動特色補償項目的發展，更好地滿足當前人民日益增長的美好生活的向往需要。各地各部門應建立幫扶機制，通過“請進來”“走出去”等方式，為生態脆弱地區培養鄉村旅游人才，并加強對其技術方面的指導服務。支持低收入農戶參加相關專業技能培訓，提升服務的規范化、標準化水平。鼓勵經濟薄弱地區組建休閑農業和鄉村旅游協會、產業及區域品牌聯盟等組織，形成經營主體自我管理、自我監督、自我服務的管理服務體系。

參考文獻

[1]張化楠，葛顏祥，接玉梅.主體功能區的流域生態補償機制研究[J].現代經濟探討，2017（4）：83-87.

[2]耿翔燕，葛顏祥.生態補償式扶貧及其運行機制研究[J].貴州社會科學，2017（4）：149-153.

[3]吳昊，梁永紅，管永祥，等.江蘇建立農業生態補償機制的實踐探索與政策建議[J].江蘇農業科學，2014（4）：308-310.

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目“蘇北生態補償扶貧效果評估及政策優化研究”（2019SJA1855）。