行政體制屬性解

謝斌

摘? ?要： 行政體制是行政管理學的一個核心性概念，是行政管理學邏輯體系的一塊重要基石，準確界說行政體制的概念，對優化完善行政管理學的邏輯體系具有積極的理論意義。概念的內涵源于對象的本質屬性，要準確界說行政體制的概念，就不能不系統解讀行政體制的本質屬性。行政體制具有強烈的政治性、普遍的公共性、嚴密的系統性、相對的獨立性和開放、發展性，其概念，不論用什么樣的語句來表達，只要濃縮反映了這些屬性，那就是一個準確完整的行政體制定義。

關鍵詞： 行政; 體制; 屬性

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.04.001

The Interpretation on the Attributes of Administrative System

XIE Bin

（School of Management， Northwest University of Political Science and Law， Xian 710063， China）

Abstract： The administrative system is a core concept of administration management， an important cornerstone of the logical system of the administration management. Interpreting the concept of administrative system accurately brings positive theoretical significances to optimize and complete the logical system of administration management. Since the content of a concept stems from the essential attributes of the object， interpreting the concept of administrative system accurately needs to interpret systematically the essential attributes of administrative system. This paper claims that the administrative system features powerful political nature， pervasive commonality， rigorous systematicity， comparative independence， openness and? expansibility. Whatever the sentences are chosen to express the concept of the administrative system， it would be an accurate and complete definition once it reflects the attributes concentratedly.

Key words： administrative; system; attribute

最近，筆者閱讀了一些高校行政管理學的教材和研究行政體制方面的文獻，發現高校行政管理學教材很少有專門討論行政管理體制的章節，即便有也沒能準確界說行政體制概念。研究行政體制的諸多文獻，雖然界說行政體制概念，但也是見仁見智，眾說紛紜，莫衷一是。筆者以為，行政體制是行政管理學的一個核心概念，需要準確界說，而行政體制的特性是準確界說行政體制概念的根據，因此科學解讀行政體制的特性，對科學界說行政體制的概念就顯得頗有意義。筆者認為，行政體制是社會政治上層建筑的重要組成部分，是由國家對行政機關的設置、行政職責的劃分、行政權力的配置、行政運行的規范與機制所構成的動態有機體系。它有如下五個方面的特性或本質屬性。

一、強烈的政治性

行政體制寓于國家政治體制，是國家政治體系特別重要的有機組成部分。馬克思主義認為，政治是經濟的集中表現，其本質在于集中實現和維護所代表的根本利益;而運行中的公共行政體制，正是在執政黨的領導下，通過對國家和社會公共事務的管理，執行黨和國家的意志，集中體現即表達、實現、維護和增進人民或公民共同體的根本利益，很顯然，公共行政體制中充盈著滿滿的政治性。

行政體制具有的政治性強烈而鮮明，是因為它的政治地位和全部運行過程，都同國家、執政黨這樣的政治核心內在地聯系在同一統一體中。其一，行政體制的確立和改革，決定于國家意志，是國家權力機構依據體現人民公意的憲法和法律決定的，所以具有很強的政治合法性。其二，行政體制作為國家政治體制的有機組成部分，必須執行國家意志，充當國家的政治工具，滿足國家的政治的要求，所以在實現國家政治目的的過程中，充分發揮著巨大的政治功能。其三，行政體制的確立和運行，是在社會政治核心執政黨的領導下進行的，貫徹執行黨的政治路線和方針、政策，實現、維護和增進人民或公民共同體根本利益，所以也有很高的政治權威性和寬厚的社會基礎。其四，國家行政體制，以強有力的國家暴力體系為依托，因此它的依法運行勢在必行，不可阻擋。所以，行政體制的政治性不僅鮮明，而且還很強烈。

政治是行政的靈魂，決定行政運行的方向，因此政治性在行政體制屬性中，是固有的首要的基本屬性。正因為如此，以習近平同志為核心的黨中央，但凡論及行政體制和服務型政府建設，總是特別強調其中的政治建設，并且把政治建設擺在了服務型政府建設的首要位置。

二、普遍的公共性

行政體制屬于國家體系，是純公共部門，它基于公共意志而產生，按照公共意志而運行，不斷供給公共產品，提供公共服務，致力于建構和維護公平正義的公共秩序，為最大多數民眾謀求公共利益，因此其公共性不言自明。

國家體系中的立法體制，同司法體制和行政體制一樣，都屬純公共部門，也有同質的公共性，但它們體現公共性的情形并不相同：立法體制中運行立法機關的立法活動，是基于民意，以法律的形式來確定和表達國家意志的，而這種國家意志，實質上就是以法律的形式所體現的公共利益分配方案，這是立法體制體現其公共性的基本方式。立法體制體現公共性的方式，有兩個明顯的特點：一是立法是通過會議的形式進行的，會議是定期和不定期舉行的，并非天天有會，連續不斷進行，因此，立法體現公共性的過程并不連續而具有一定的間隔性。[1]66二是通過立法會議確定的源于民意的蘊含公共性的法律，要作用到民眾之中，還要有行政與司法等中介環節，所以，其公共性的顯現還缺少直接性和具體性，民眾還不能直接真切感受到。

司法體制隸屬于國家體系，也屬純公共部門。司法體制中的訴訟、審判、監督與救濟，是司法機關執行法律的具體行為，而其所執行的法律是公共意志的體現，所以，執行法律的司法，也必然體現公共性。執行法律的司法活動，實行著“不告不理”的原則，也就是“告才受理”，[1]236這樣執行法律的司法，就不僅顯現出了被動執行的特點，而且也顯現出司法涉及面比較狹窄的特點。這樣一來，司法所體現公共性的范圍也就不那么寬廣了。

行政體制中的公共行政則不然，它不同于立法，它“有經常性，必須連續地活動”[1]66;它也不同于司法，不僅是主動的，“不待案情的告發，就可以為自己訂下‘議事的日程”，而且涉及社會的各個層面和社會過程各個環節，并具體直接地作用到了各界組織與群眾，這樣一來，行政體制中的公共行政就不僅在時間上連續不斷、無時不有，空間上異常寬廣、無處不在，而具有廣闊的普遍性;同時，行政執行國家意志和法律，要加以分解和細化，要具體落實到各界基層群眾之中，所以又有直接、可感、普遍的現實性。正是這種普遍的現實性，使得其所承載的公共性也就表現得更直接、更可感，因而也就更凸顯。

公共性是行政體制的本質屬性。所有國家的政府行政體制都具有公共性，否則政府行政就不成為公共行政了。但在不同的國家，行政體制公共性蘊含的核心價值和先進程度是不同的。我國的行政體制，是中國特色的社會主義的國家行政體制，它的公共性所體現的核心價值，概括地說，就是以人民為中心，完全徹底地為人民服務。因為，我國的行政體制是在黨的領導下基于人民生產、生活和全方位發展的客觀要求建構起來的，是依照體現人民意志的憲法和法律來運行的，是以實現、維護和增進人民群眾的公共利益為目標和皈依的。我國行政體制公共性的內容是科學的和先進的。因為，其一，我國行政體制蘊含的公共性，建構在科學的馬克思主義歷史唯物主義的理論基礎上，融入了馬克思主義的群眾觀和人民中心思想。其二，我國行政體制是在先進的中國共產黨的領導下建立和運行的，融入了黨全心全意為人民服務的根本宗旨。其三，人民群眾作為我國行政體制的社會基礎，決定了行政體制運行所要實現的是社會最廣泛群體的共同利益。

由此可以看出，我國行政體制的公共性本質上就是人民性。我們緊緊抓住這一點，就會在行政體制改革中，始終堅持一切改革都要有利于人民的根本原則;就會在政府的建設中，把為人民服務的意識升華和能力建設作為重中之重;就能保證我們的改革與建設，避免誤入歧途，始終沿著正確的方向穩健前進。

三、嚴密的系統性

從行政體制對國家政治體制系統的從屬關系看，行政體制系統是有機組成國家政治體制系統的一個支系統;從行政體制系統在國家政治體制系統中的功能定位看，它是國家政治體制系統中相對獨立的一個支系統。這樣一來，行政體制這個支系統，就有著兩個方面的規定性。

一是它作為從屬于國家政治體制系統的一個支系統，具有政治體制系統區別于其他系統的規定性，這就是“合法強制性”。[2]其強制性是：系統的依法運行，即使遇到大的干擾和阻力，也能強行排除而繼續運行下去的性質。系統的這種強制性是合法的，既有法學意義上的合法性，即法理依據，法律對強制運行的認肯;也有政治學意義上的合法性，即人民或公民共同體的廣泛認同;法是公民共同體公意的體現，因此法律認肯，也意味著得到了公民共同體的認同。這種合法強制性，是系統有序運行的根本保證;沒有這種強制性，就無法排除來自系統內外的干擾和阻力，系統中就會亂象叢生，陷入無序的混亂狀態。

二是它作為國家政治體制系統中相對獨立的一個支系統，同其他的支系統有不同的職能分工，因而也具有各自獨特的規定性。在國家政治體制系統中，以立法機構為實體的立法體制支系統在于依據民意立法，以政府機構為實體的行政體制支系統在于執行法律，以司法機構為實體的司法體制支系統在于依法維護立法機構制定的法律與行政機構執行法律的過程。基于這種職能分工，支系統形成了各自特殊的規定性：立法顯現“決策”特性，司法顯現“維護”的特性，行政則是有“執行”的規定性。這些支系統的職能分工，一方面成為各個支系統不同規定性形成的依據，使它們相對獨立，界限分明;另一方面又成為各支系統間互相銜接的基礎，使它們得以有機聯結，成為完整統一的政治體制系統。

在邏輯思維中，我們可以把行政體制支系統抽象出來，成為一個獨立自主的系統。在這種抽象的意義上，行政體制系統也是有所有系統都有的規定性。（1）系統構成的整體統一。行政體制作為系統，是由多要素構成的完整統一體。（2）系統結構的有機性。它作為系統，有特定的結構，結構是由系統要素之間、要素與整體之間、整體與外部環境之間的相對穩定的聯系構成的，這些聯系不是加和堆砌的機械聯系，而是彼此不可分割的自洽關系，這種不可分割的自洽性就是系統結構的有機性。（3）系統功能的非加和性。行政體制系統中的要素各有自己的功能，這些功能是其系統整體功能的基礎，但不是要素功能之和，同其他系統一樣，也有這種非加和性，整體功能大于要素功能之和。（4）系統結構與功能的相互決定性。一方面結構決定功能的性質和內容，另一方面功能決定結構的存在及延續。（5）系統的動態有序性。常態之下，系統內部各要素之間、系統與環境之間，是彼此平衡的和相互適應的，因此系統的運行是有序的。隨著時間的推移，內部要素和外部環境的變化，系統內部與內外部之間的平衡就會發生傾斜，產生失衡現象，彼此之間也會隨之變得不盡適應，于是系統逐漸進入失序狀態;如不適時調整、改革，失序的混亂加劇，系統就有解體的危險，所以行政體制的改革就成為勢在必然的選擇。通過系統的創新改革，行政體制內、外達到新的平衡和相互適應，于是行政體制系統又進入有序運行的新常態。有序到失序，再到新的有序狀態，所展現的是一個動態有序過程，所以我們把這個過程的特性稱之為動態有序性。