主體功能區生態預算治理研究

向鮮花 陳輝

【摘 要】 為了有助于解決我國生態環境治理過程中存在的一些錯位現象，使我國生態環境治理體系與生態環境治理實踐匹配，提高生態環境治理效率與效果，在借鑒發達國家生態環境治理成功經驗的基礎上，融合共建共治共享治理理論與生態預算理論，構建多元化、多中心化特點的主體功能區生態預算治理機制。共建共治共享視閾下主體功能區生態預算治理與傳統生態環境治理的不同在于立足主體功能區，主要通過生態預算共建治理制度化、能力化，生態預算實施治理社會化、專業化，生態預算成果治理均等化、高質化，有序推進生態環境治理質量全面提升，向現代生態環境治理體系轉型。

【關鍵詞】 共建共治共享; 主體功能區; 生態預算治理

【中圖分類號】 F812.2? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）23-0109-05

在2018年全國生態環境保護大會上，習近平指出要加快生態環境治理體系現代化建設，這意味著生態環境治理實踐對生態環境治理體系有更高要求。如何構建高質量的生態環境治理體系是理論與實踐亟需解決的重大現實問題。

一、我國生態環境治理存在的問題及原因

我國生態環境治理在治理中心、治理主體與治理空間等方面都存在嚴重錯位，抑制了生態環境治理相關主體的積極性，增加了各治理環節的協調成本，從而影響生態環境治理的效率與效果。

（一）治理中心單一化與生態環境治理全面高質量錯位

當生態文明建設成為我國的國家戰略，意味著對生態環境治理的全面高質量要求變得更加明確。我國生態環境治理的重心從最開始的事后污染治理將逐步前移到預防治理標準建設、考核體系和法律制度建設，但是我國地方政府生態環境治理注意力存在明顯的易變性[ 1 ]。雖然預防治理可以將生態環境問題解決于萌芽時期，標準建設有利于治理過程規范，考核體系可以促進治理優化，但如果只重視某環節治理，不重視各環節之間的治理，也很難實現整個生態環境治理高質量。因為生態環境治理基礎設施建設、治理過程與治理成果共享各個環節相互影響，只有生態環境治理各環節都高質量運行，整個生態環境治理才能形成一個PDCA閉環，從而客觀要求生態環境治理從單一中心向多中心治理全面轉型。

（二）政府為主體的生態環境治理與生態環境問題復雜化錯位

雖然在黨的十九大報告中提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與環境治理體系”，但是各級地方政府在生態環境治理決策、執行、評價、監督等各個環節中還是處于主導地位，企業、社會組織與公眾等主體更多是被動消極地參與，政府及工作人員對公眾參與回應不足等現象比較常見[ 2 ]。隨著生態環境問題日益復雜，政府意識到只依靠政府的智慧與能力很難解決，客觀需求更多的主體主動積極地參與到環境治理之中，根據自己的專業特長在生態環境治理的各個環節發力，只有整個治理體系中每個關鍵點都由強大的智團完成，生態環境治理中遇到的各種疑難雜癥才能迎刃而解。由此，客觀要求生態環境治理從政府主導型治理向社會化治理轉型。

（三）生態環境治理行政區化與生態環境整體性錯位

生態系統是生物與環境構成的一個有機整體，生物與環境相互影響、相互制約，處于一個相對穩定的動態平衡狀態，生態環境系統是一個動態的整體。現行生態環境治理主要依托各級地方政府，但各級地方政府更多從本行政區施策，較少考慮生態環境系統的整體性[ 3 ]，導致各級政府的生態環境治理方案往往是建立在各級地方政府主觀認定的生態環境整體之上而不是原本的生態環境整體之上;將行政區治理思維（或經濟區）替代生態區治理思維，在此基礎上治理生態環境最終導致治理方案水土不服，治理效果大打折扣。因此，客觀要求生態環境治理遵循生態系統運行規律，從以行政區為基本治理空間轉變為以生態區為基本治理空間。

我國生態環境治理之所以嚴重存在以上三大錯位現象，主要因為我國現行生態環境治理一般基于各行政區，強調政府主體地位，采取單一中心生態環境治理模式，在治理理念、治理單元、治理主體等方面的認識不足。這說明一些地方政府與職能部門在利用政府這只手與市場這只手解決生態環境問題時，還是習慣用政府這只有形的手替代市場這只無形的手，并沒有遵循生態環境治理市場規律，與現代社會化、多中心化生態環境治理體系存在很大差距，導致我國現行生態環境治理模式不太適應生態環境治理實踐，客觀要求針對復雜的生態環境問題，構建與之相匹配的高質量生態環境治理體系。

二、發達國家生態環境治理經驗與啟示

（一）發達國家生態環境治理經驗與特色

美國、德國與日本等發達國家在生態環境治理方面起步比較早，積累了比較豐富的經驗，他們在生態環境治理中既有共性的一面，也有結合各自國家實際生態環境情況形成的具有本國特色的治理經驗。美、德、日三國生態環境治理經驗見表1。

（二）對我國生態環境治理的啟示

1.發達國家生態環境治理經驗的借鑒

美、德、日三國生態環境治理突出整體觀、多中心化，尤其在社會化與專業化治理等方面積累了較多的成功經驗，值得我國在生態環境治理中借鑒。

（1）生態環境整體治理觀。發達國家在生態環境治理過程中，首先結合區域生態環境整體性這一特點將國土空間劃分為生態區、農業區與城市區等不同的區域，在不影響生態環境整體性的前提下開展生態環境治理，一定程度可以杜絕將生態環境系統人為分割成一個個小系統，再開展治理。我國生態環境治理也可以嘗試在不破壞生態環境系統整體性的條件下，針對整個生態環境系統，由生態環境系統所在的各個行政區、各政府職能部門聯合設計生態環境治理方案，在此基礎上再形成各行政區與政府職能部門的治理方案，從而保證設計的整個生態環境治理方案與生態環境系統匹配，治理過程協調開展。

（2）生態環境治理多中心化。發達國家有效地實現了從生態環境管理向生態環境治理轉型，生態環境治理是一種全面治理、多中心治理，涵蓋生態環境治理決策、執行以及執行效果評價等各個環節。我國雖然提出生態環境治理體系，但是主要集中在生態環境管理的層面，對生態環境治理基礎、生態環境治理效果等不夠重視，可以嘗試將生態環境治理基礎設施建設、生態環境治理過程以及治理效果等全面納入生態環境治理體系，逐步形成一個多中心的生態環境治理體系。

（3）生態環境治理社會化、專業化。發達國家充分意識到生態環境問題日益復雜，只依靠單一主體很難科學地解決這些問題，因此盡量發揮政府、企業與公眾等相關主體在各個治理環節中的作用，很多環境治理環節由企業負責、政府協助，公眾主導、政府積極支持。這樣使得生態環境治理有明確的責任主體，由專業的人完成生態環境治理過程，同時可以提高生態環境治理的透明度。我國在生態環境治理中提出政府主導，企業為主體，社會組織和公眾共同參與，是生態環境治理社會化的體現，關鍵是落實到位，逐步形成穩定的治理格局，同時對各環節相關主體的資格要明確，這樣有助于實現專業的人做專業的事。

2.發達國家生態環境治理存在的不足

雖然發達國家在生態環境治理中積累了比較豐富的成功經驗，但是發達國家在生態環境治理過程中也存在一些不足，值得我國在生態環境治理過程中注意，以避免再次出現類似問題，提高我國生態環境治理效率與治理效果。

（1）對深層次生態環境治理能力的培育不夠。生態環境治理是一項長期的大工程，發達國家比較重視法律法規等制度供給，除了制度這些強約束力，同時還要重視軟實力的培育，日本雖然提到環境管理社會化能力，但是并沒有從治理的高度去培育這項能力。（2）不是全面以人為本的生態環境治理。由于發達國家治理生態環境時采取項目化，在預算經費有限的條件下，過分強調生態環境治理項目的效率，至于治理效果對公眾的影響、公眾對治理過程與效果的認同度，關注不是太多，這說明發達國家不是全面以人為本的生態環境治理，更是一種利益平衡的結果。生態環境治理以人為本不僅各個治理環節需要公眾廣泛參與，而且要讓公眾能全面享受生態環境治理紅利。

三、“三共”視閾下主體功能區生態預算治理基本框架

共建共治共享（簡稱“三共”）治理意在構建以人民為重、以均衡為導向、以公共服務為重點的治理模式，強調實體上共同建設、行動上共同治理以及成果共同享有[ 12 ]。生態預算是按照財政預算的藍本全程管理生態自然資源環境，實現綜合環境資源管理[ 3 ]。“三共”理論為生態環境治理提供了一種新的導向，生態預算為生態環境治理提供了一種新的行動工具。針對我國生態環境治理存在的三大錯位現象，借鑒發達國家生態環境治理的成功經驗，同時充分考慮發達國家生態環境治理存在的不足，本文融入共建共治共享社會治理理論與生態預算理論，構建共建共治共享視閾下主體功能區生態預算治理。“三共”視閾下主體功能區生態預算治理充分考慮生態環境系統的整體性，立足主體功能區，以優化生態環境管理系統、提高主體功能區生態環境治理績效為直接目標，對生態環境治理基礎、治理過程與治理效果采取生態預算全程治理的思路，實現主體功能區經濟、社會與生態環境可持續高質量協調發展。“三共”視閾下主體功能區生態預算治理基本思想可以歸納為：（1）多元化、多中心化貫穿于整個生態預算治理各個環節，充分發揮政府、企業、公眾等多元主體在生態環境治理共建共治共享各個治理中心的主體地位，是以人為本在生態預算治理中的具體體現。（2）生態預算治理包括三個基本維度：共同構建生態預算基礎設施、共同治理生態預算管理系統、共同分享生態預算成果。（3）主體功能區生態預算采取三管齊下的治理路徑。生態預算基礎設施治理制度化、能力化，生態預算管理系統治理社會化、專業化，生態預算成果治理均等化、高質化，采取“共建治理”“預算治理”與“共享成果治理”三個支撐點同時強化，實現主體功能區生態預算治理質量整體提升。“三共”視閾下主體功能區生態預算治理基本框架如圖1。

（一）主體功能區生態預算基礎設施共建治理

生態基礎設施包括維護生態系統服務、維護完整的生態網絡、恢復自然過程與功能[ 13 ]。筆者在生態基礎設施概念基礎之上提出生態預算基礎設施。生態預算基礎設施是整個生態預算的基礎，由預算制度與預算能力組成，相關主體全方位參與構建生態預算基礎設施，保障生態預算可持續實施。

1.生態預算基礎設施與生態預算治理的耦合機理

生態預算基礎設施主要由硬設施與軟設施有機組合，硬設施主要通過制度供給，軟設施主要通過能力培育，兩者有機融合形成治理基礎設施。生態預算基礎設施與生態預算治理兩者之間相互影響，高質量生態預算基礎設施能有效提升生態預算治理效率與效果，高效的生態預算治理模式會促進生態預算基礎設施的改進。

2.主體功能區生態預算基礎設施治理

生態預算基礎設施主要從預算能力培育與完善制度兩方面入手。（1）主體功能區生態預算能力培育。從預算治理主體的角色看，生態預算治理能力包括政府的主導能力、企業行動能力和社會組織與公眾的參與能力，以及各治理主體之間整合利用相關資源的能力[ 14 ];從預算治理各環節的能力要求看，包括預算決策能力、預算執行能力與預算評價能力。在此基礎上，綜合考慮各方面的能力要素，逐步形成穩定的生態預算治理能力結構。（2）制定生態預算制度。遵循生態文明理念，通過構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，解決體制機制不健全、法律法規不嚴密等問題[ 15 ]，具體可以參考會計準則體系制定生態預算治理基本準則、生態預算治理具體準則以及指引等各層次的制度。

（二）主體功能區生態預算管理系統共治

生態預算管理系統共建共治共享是生態預算決策、執行與評價等環節由相關主體協調實施，充分借助大數據分析技術，遵循市場規律與專業分工原則，確定預算決策、執行環節的主體，實現合理高效配置利用生態預算資源。

1.生態預算治理主體社會化

生態預算治理主體社會化是政府向非政府組織授權的一種體現，也是政府這只手讓位于市場這只手的結果，標志著生態環境治理市場由政府主導型治理向市場主導型治理轉型[ 10 ]。主體功能區生態預算共治，其市場治理生態環境會根據市場規律遵循效率原則調動相關主體參與生態預算治理，政府、企業、社會組織、科研院所與居民等預算治理主體在生態環境治理中的地位是平等的，只是分工不同。

2.生態預算治理過程專業化

生態預算治理的目的是合理配置、高效利用生態預算資源要素，且生態預算治理過程專業性、技術性很強，應遵循專業問題由專家決定的原則，如生態問題由生態專家決定，預算由預算專家決定，對涉及多領域的復雜問題，由專家團論證決定。當然在預算治理過程強調專業化的同時，也要求專家承擔與此相匹配的責任。

（三）主體功能區生態預算成果共享治理

生態預算成果共享是生態預算治理的出發點與終點，也是以人為本最高層次的體現，主體功能區生態預算成果共享治理通過激活異質主體功能區橫向生態轉移支付，促進各主體功能區基本公共服務均等化，在此基礎上進一步提升公眾獲得感。

1.激活異質主體功能區之間自發型橫向轉移支付

優先、重點開發區以經濟發展為主體功能，限制、禁止開發區以農業發展、生態保護為主體功能，優先開發區、重點開發區享受的經濟發展紅利與生態紅利是建立在限制開發區與禁止開發區放棄經濟發展、重點保護生態環境基礎之上的。如果優先、重點開發區與限制、禁止開發區之間不能有效實現橫向生態轉移支付，經濟發展紅利、生態紅利的受益者是優先、重點開發區，而限制、禁止開發區很難享受到，會導致生態紅利難以持續供給。主體功能區生態預算成果共享治理中倡導優先、重點開發區與限制、禁止開發區之間必須根據各主體功能區的功能值合理地確定橫向轉移支付的區域與金額，且這種橫向轉移支付是自發型的[ 16 ]，這樣可以保障各主體功能區教育、醫療衛生、社會保障與生態環境等基本公共服務均等，保證生態紅利供給可持續。

2.主體功能區居民獲得感全面提升

2015年習近平提出獲得感體現以人民為中心發展理念。獲得感與幸福感、主觀生活質量有一定的相似性，但是在評價主體、評價內容與評價標準等方面存在差異[ 17 ]。對獲得感的理解，有學者認為獲得感是對獲得的主觀感受，建立在客觀獲得基礎之上，是對客觀獲得的主觀感覺[ 18 ]。主體功能區生態預算成果共享治理，除了異質主體功能區基本公共服務均等化外，更重視居民獲得感全面提升，強調絕對獲得感與相對獲得感，強調所有人獲得感、弱勢群體與邊緣群體獲得感[ 17 ]，強調橫向獲得感與縱向獲得感。

（四）主體功能區生態預算治理量化指標

為了有序推進“三共”視閾下主體功能區生態預算治理，必須找到生態預算治理中所有的關鍵環節，并明確各個關鍵環節集責權利于一體的專業型主體，筆者將這個過程稱為生態預算治理指標量化過程。量化的基本思路是圍繞生態預算治理多元化、多中心化從共建共治共享三個維度展開。預算共建治理主要圍繞制度化、能力化設計定性量化指標，預算系統共治主要圍繞預算治理社會化、專業化設計量化指標，預算成果共享治理主要圍繞均等化、高質化設計量化指標。“三共”視閾下主體功能區生態預算治理量化指標、量化標準與量化方法見表2。

四、小結與建議

（一）小結

我國生態環境治理在治理中心、治理主體與治理空間三方面都存在錯位現象，嚴重影響生態環境治理的效率與效果。發達國家生態環境治理成功經驗表明治理多中心化、多元化是生態環境治理的發展趨勢，借鑒發達國家成功經驗，立足主體功能區，突出以人為本的理念，本文融入共建共治共享社會治理理論與生態預算治理理論，構建“三共”視閾下主體功能區生態預算治理，為我國生態環境治理提供了新思路。

（二）建議

“三共”視閾下主體功能區生態預算治理，致力于建立多元化、多中心化的生態環境治理機制，在實施過程中要注意三點：（1）基于主體功能區治理。地方政府、社會組織、企業、公眾等相關主體參與治理一定要從主體功能區視角開展，這是“三共”視閾主體功能區生態預算治理的前提。（2）找準主體功能區生態預算治理的三個發力點（三個發力點為生態預算基礎設施共建、生態預算系統共治、生態預算成果共享治理）才能提高治理的效率。（3）生態預算治理采取三管齊下的實施路徑，即生態預算基礎設施共建治理制度化、能力化，生態預算治理社會化、專業化，生態預算成果治理均等化、高質化，只有三管齊下，才能起到綜合治理的效果。

【參考文獻】

[1] 王印紅，李萌竹.地方政府生態環境治理注意力研究[J].中國人口·資源與環境，2017（2）：28-35.

[2] 周曉麗.論社會公眾參與生態環境治理的問題與對策[J].中國行政管理，2019（12）：148-150.

[3] 徐莉萍，李嬌妤，張艷純.政府生態預算績效評價調查研究：基于問卷調查的實證分析[J].會計研究，2012（12）：74-80.

[4] 宋海鷗.美國生態環境保護機制及其啟示[J].科技管理研究，2014（14）：226-230.

[5] 程天金，杜譞，李宏濤.美國環境治理演進及特征對我國“十三五”及后期環境治理的啟示[J].環境保護，2016（23）：64-67.

[6] 鄔曉燕.德國生態環境治理的經驗與啟示[J].當代世界與社會主義，2014（4）：92-96.

[7] 馬強偉.德國生態環境損害的救濟體系以及啟示[J].法治研究，2020（2）：72-86.

[8] 宮笠俐.多中心視角下的日本環境治理模式探析[J].經濟社會體制比較，2017（5）：116-125.

[9] 李國慶.日本環境治理中的多元主體[J].環境保護，2014（5）：58-60.

[10] 何燕，彭本利.日本環境治理“四化”模式分析及啟示[J].環境保護，2018（9）：75-78.

[11] 余永躍，樊奇.日本環境治理的經驗和教訓及其有益啟示[J].經濟社會體制比較，2018（1）：70-75.

[12] 江國華，劉文君.習近平“共建共治共享”治理理念的理論釋讀[J].求索，2018（1）：32-38.

[13] 張帆，郝培堯，梁伊任.生態基礎設施概念、理論與方法[J].貴州社會科學，2007（9）：105-109.

[14] 田章琪，楊斌.論生態環境治理體系與治理能力現代化之建構[J].環境保護，2018（12）：47-49.

[15] JEHNG-JUNG KAO，TZE-CHIN PAN，CHIN-MIN LIN.An environmental sustainability based budget allocation system for regional water quality management[J].Journal of Environmental Management，2009，90（2）：699-709.

[16] 石意如，向鮮花.主體功能導向下橫向轉移支付研究[J].財會月刊，2016（1）：46-49.

[17] 曹現強.獲得感的時代內涵與國外經驗借鑒[J].學術前沿，2017（1）：18-28.

[18] 丁元竹.讓居民擁有獲得感必須打通最后一公里：新時期社區治理創新的實踐路徑[J].國家治理，2016（2）：18-23.