新時代地方普通高校經費籌集的新思考

葉青松 趙柳倩

【摘 要】 新時代帶來新挑戰、新要求和新問題。文章基于2007—2017年我國地方普通高校生均教育經費變化，就新時代地方普通高校經費籌集面臨的新挑戰提出高校要認清形勢、勇于變革，繼續鞏固4%目標改革成果，不斷優化完善高等教育財政撥款制度;要提高多渠道籌集經費能力，不斷擴大經費投入規模;要強化財務治理體系和治理能力現代化建設，提高經費投入使用效益。

【關鍵詞】 地方普通高校; 生均教育經費; 規模增長; 來源結構; 多渠道籌資; 動態調整

【中圖分類號】 F287.5;G475? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）23-0127-07

一、引言

自我國高等教育擴招以來，地方普通高校得到了快速發展，學校規模、在校生數量、學科專業分布等不斷膨脹，各類教育經費投入也不斷增長。從在校生規模來看，2019年全國共有普通高等學校2 688所（含獨立學院265所），在校生總規模達3 833萬人，其中地方普通高校2 572所，在校生總規模約2 900萬人。從教育經費總量來看，2017年全國普通高校教育經費10 946.99億元，其中財政性教育經費6 798.94億元;地方普通高校教育經費7 651.27億元，其中財政性預算經費4 610.84億元。但我國普通高校教育經費依然面臨著地方財政投入增幅降低、不同隸屬高校差距拉大、投入不確定強[ 1-2 ]，以及生均教育經費水平過低、增長過慢、校際配置與地區分配不均衡等問題[ 3 ]。無論是在校生規模還是教育經費總量，地方普通高校在我國高等教育中都占據重要地位，但其教育經費同樣存在省際差異、不穩定性較大[ 4-5 ]，以及財政投入主渠道保障不到位等問題[ 6 ]。那么在4%目標實現后，我國地方普通高校教育經費變化情況如何、經費投入保障水平是否得到改善與提高、是否滿足和適應新時代地方普通高校內涵式發展，需要我們持續關注。

本文利用2007—2017年地方普通高校生均教育經費統計數據，運用描述性統計從規模增長、來源結構、校際和省域差異等方面對我國地方普通高校生均教育經費變化情況進行分析，總結高校內涵式發展所帶來的挑戰，以期繼續優化和完善教育經費投入保障機制，為加大地方普通高校財政性教育經費投入、擴大各類經費投入渠道提供政策建議。

二、我國地方普通高校生均教育經費變化分析

（一）規模增長變化

生均教育經費不僅是衡量教育投入增長的重要指標，而且對保障學生的教育質量也有重要意義[ 7 ]，地方普通高校生均教育經費水平直接反映了地方普通高校教育經費投入保障程度。具體統計數據及變化見表1和圖1。

由表1可知，在2007—2017年間，我國地方普通高校生均教育經費不斷增長但增長速度趨緩。一是地方普通高校教育經費總體保持上升勢頭，由2007年的2 502.28億元增長到2017年7 651.27億元，年均增長11.83%，但2014年開始其增長速度趨緩，由2011年最高26.31%下降到2016年的6.11%。二是地方普通高校生均教育經費相應保持上升勢頭，由2007年的13 435.59元增長到2017年的27 701.02元，年均增長7.50%，但2013年開始增長速度趨緩，從2011年最高22.38%下降到2016年的2.97%。三是地方普通高校生均公共財政預算教育經費一直保持增長趨勢，年均增長率達12.37%，但2011年后增長率下降較大，由2011年的42.91%降低到2016年的3.54%。四是地方普通高校生均教育經費增長低于教育經費增長，說明地方普通高校教育經費增長低于招生規模的增長，更多的教育經費投入被更大的招生規模所稀釋，地方普通高校還沒有真正建立起與招生規模相適應的多渠道經費投入保障機制。

由圖1可知，我國地方普通高校教育經費、生均教育經費和生均公共財政預算教育經費都呈現增長波動性，2007—2017年間，先后經歷三次波峰和波谷，尤以2011年為甚，2014年后趨于穩定。一是地方普通高校教育經費雖保持上升勢頭，但增長速度并不穩定，不同年份間增長率波動較大，最低的2016年僅6.11%，2007年則高達42.04%。二是2013年至今，地方普通高校教育經費、生均教育經費、生均公共財政預算教育經費增長趨緩，均低于2012年4%目標實現之前年份，且增長率趨于一致。教育經費增長的劇烈波動，顯示出我國地方普通高校經費投入缺乏穩定性，而經費投入的穩定增長直接關系到教育質量的穩步提升。同時，生均教育經費的增長速度總體上落后于教育經費總量的增長速度，特別在2012年實現4%目標前，尤以2007年為甚，教育經費總量增加42.04%，但生均教育經費僅增加7.10%，顯示教育經費投入增加的效果在較大程度上被招生規模擴張所稀釋。

（二）來源結構變化

地方普通高校教育經費來源結構變化直接體現了地方高等教育經費投入的穩定性和多渠道投入狀況。本部分主要通過財政性教育經費和生均公共財政預算教育經費占比變化來分析地方普通高校財政投入的穩定性及保障程度狀況，具體統計數據見表2。

由表2可知，我國地方普通高校財政性教育經費和生均公共財政預算教育經費占比均逐年遞增且已超過60%，財政投入的穩定性和保障程度得到了加強，但近幾年又出現了趨勢向下的松動苗頭。一是地方普通高校財政性教育經費占比由2007年的39.98%增長到2017年的60.26%，說明財政性教育經費投入主渠道作用越來越重要。二是地方普通高校生均公共財政預算教育經費占比由2007年的42.60%提高到2016年的66.90%，說明地方政府對地方普通高校一般公共財政教育預算投入在逐步增加，地方普通高校主要依賴學費等非財政性教育經費投入的局面得到根本改變。三是地方普通高校財政性教育經費占比由2015年60.43%的最高點下降到2017年的60.26%，下降了0.17%，生均公共財政預算教育經費占比由2015年66.53%下降到2017年的66.35%，下降了0.18%，說明地方普通高校財政性教育經費和生均公共財政預算教育經費占比近幾年出現了趨勢向下的松動苗頭，鞏固4%改革成果的壓力將在新的財政形勢下越來越大。

（三）校際差異變化

本部分主要通過地方普通高校和中央普通高校在生均教育經費投入上的差異，分析地方普通高校和中央普通高校因財政體制、教學科研能力等不同形成的投入差異變化程度[ 8 ]。中央普通高校包括國家教育部和中央各部委所屬普通高等院校，地方普通高校包括省屬地方普通高校和市屬地方普通高校，具體數據見表3和圖2。

由表3和圖2可知，不同隸屬普通高校在教育經費和生均教育經費上存在較大差距且差距縮小的趨勢非常緩慢。一是2007—2017年，地方普通高校不論是生均教育經費，還是生均公共財政預算教育經費，基本達不到中央普通高校的一半。巨大的差距說明不同隸屬普通高校在多渠道獲取資源的能力和獲得政府財政投入上的不平等性。二是地方普通高校與中央普通高校在生均公共財政預算教育經費上的差距小于生均教育經費上的差距。2013年后，生均公共財政預算教育經費差距已縮小到兩倍以內，但生均教育經費差距依然維持在兩倍以上且有增大趨勢。一方面說明地方政府加大了對地方普通高校財政投入力度，縮小了二者在財政投入上的差距;另一方面說明中央高校獲取非財政性教育經費投入的能力更強，進一步放大了二者間的差距。地方普通高校面臨著地方政府財政支持力度的不足，以及自身在科研和教學方面競爭實力不足的雙重困局。三是在2007—2017年間，中央普通高校和地方普通高校在生均教育經費、生均公共財政預算教育經費上的差距都呈現逐步下降的趨勢。在2012年以前，二者差距率都維持在2以上，在2012年以后，生均教育經費差距率雖依然維持在2以上，但差距值普遍低于2012年前，而生均公共財政預算教育經費差距率更是低于2。說明在2012年4%目標實現后，地方普通高校和中央普通高校在教育經費投入上差距在縮小。

總之，地方普通高校和中央普通高校在生均教育經費上的差距依然保持高位，其主要原因之一是中央普通高校與地方普通高校的身份差別限制影響了地方普通高校直接獲取國家政策、經費扶持的機會和力度[ 9 ]，制約了地方普通高校辦學經費的增加和辦學質量的提升，不利于中央普通高校形成良好的激勵機制，形成了地方普通高校圈和中央普通高校圈兩個不相容競爭生態圈。打破這兩個競爭生態圈的關鍵之一就是要打破基于身份的政策支持和經費投入保障。當前國家實施的“雙一流”建設以及未來能否實施有出有進的動態調整機制將成為新的考驗[ 10 ]。

（四）省域差異變化

地方普通高校教育經費投入水平受地方經濟發展水平、地方財力能力、財政教育投入偏好以及居民分擔能力等因素影響[ 11 ]。識別不同省域地方普通高校生均教育經費之間的差異變化將有助于促進不同省域繼續鞏固4%成果，加大財政投入力度;有助于中央財政加大轉移支付力度和精準度，保障托底發展;有助于地方普通高校加強內部改革創新，加大多渠道籌資力度。本部分通過省域間生均教育經費和生均公共財政預算教育經費極值率變化對省域地方普通高校經費投入差異進行分析，以期不斷優化完善地方普通高校均等化發展。所謂極值率即最大值除以最小值，是一個測量不均等的常用指標，極值率越大，對比目標間的差距越大，反之則說明越均衡，具體數據見表4。

由表4分析可得，省域間地方普通高校生均公共財政教育經費極值率小于生均教育經費極值率，且二者都自2013年開始出現觸底性反彈趨勢。一是省域間地方普通高校生均教育經費極值率和生均公共財政預算教育經費極值率均以2012年為界限，出現了2007年到2011年、2013年到2017年兩階段擴大趨勢，且生均教育經費極值率總體小于生均公共財政預算教育經費極值率，說明不同省域高等教育公共財政投入保障能力存在較大差距。2010年財政部、教育部《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》要求，地方財政通過一般預算安排用于支持地方高校發展的生均經費不低于12 000元，生均財政投入標準政策縮小了各省域財政教育經費投入差距。二是地方普通高校生均教育經費極值率和生均公共財政預算教育經費極值率自2013年開始均出現觸底反彈趨勢，甚至生均教育經費極值率由2013年的3.37反彈至2017年的5.35，遠超2011年3.79的最高點，說明創新型國家和省份建設，特別是國家“雙一流”和各省市高水平大學建設的推動，進一步拉大了各省域之間高等教育經費保障差距。

三、新時代地方普通高校經費籌集面臨的挑戰

黨的十九大報告明確提出我國特色社會主義進入新時代，高等教育要加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展。進入新時代，地方普通高校經費籌集無論從來源渠道、籌集方式、籌集結構、區域平衡還是籌集環境來說，都面臨著許多新問題、新要求和新調整，需要進行新變革。

（一）地方普通高校經費來源渠道相對不夠穩定

從規模增長來看，我國地方普通高校教育經費、生均教育經費和生均公共財政預算教育經費都在逐年遞增，但增長速度普遍趨緩且各年間增幅波動性較大，特別是在2012年4%目標實現以后，更明顯說明地方普通高校教育經費增長的穩定性不足，穩定的經費投入保障機制尚未建立健全，造成地方普通高校教育經費增長忽高忽低，嚴重影響了地方普通高校內涵式發展的持續性和穩定性。如何保持地方普通高校經費來源的穩定性，持續保持地方普通高校內涵式發展所需要的經費投入增加，將是新時代加快一流大學、一流學科建設，實現高等教育內涵式發展所面臨的重要挑戰。

（二）地方普通高校財政投入機制相對不夠優化

從來源結構看，我國地方普通高校財政性教育經費和生均公共財政預算教育經費占比都呈現逐年增加趨勢。其中，財政性教育經費占比由2007年的39.98%增長到2017年的60.26%，生均公共財政預算教育經費占比由2007年的42.60%提高到2016年的66.90%。地方普通高校財政性教育經費和生均公共財政預算教育經費占比逐年增加的同時也出現了增幅降低現象，其中2017年出現了連續增長后的下降，說明地方普通高校在穩定財政教育投入、優化多渠道籌措經費上的壓力越來越大。那么在經濟下行壓力和高等教育內涵式發展、地方高等教育特色差異發展的環境下，如何進一步建立健全地方普通高校財政投入保障機制，在穩定并擴大省級教育財政投入的同時優化投入結構和方式、提升財政投入績效，將是新時代地方普通高校經費籌集變革的重點之一。

（三）地方普通高校經費投入標準相對過低

從校際差異來看，我國中央普通高校生均教育經費和生均公共財政預算教育經費都明顯高于地方普通高校，在相當長時間內中央普通高校都是地方普通高校的兩倍以上，且生均公共財政預算教育經費的差距要小于生均教育經費差距。同時，隨著2012年4%目標的實現，中央普通高校和地方普通高校教育經費差距進一步縮小，其中生均教育經費差距由2009年的2.46倍縮小到2014年的2.05倍，生均公共財政預算教育經費差距由2009年的2.34倍縮小到2013年的1.78倍，說明為實現4%目標，地方政府加大了財政教育投入力度，地方普通高校財政教育經費有了較大提升。但校際間的經費差距較大依然是地方普通高校經費投入不足的重要體現，且在非財政性教育經費籌集上差異越來越明顯，中央高校因“身份”而產生的經費籌措上的“馬太效應”將越發凸顯。地方普通高校作為我國人才培養的主陣地，提高地方普通高校人才培養質量直接關系到我國人才培養質量，如何進一步建立健全地方普通高校生均培養基本質量標準基礎上的經費投入水平體系，將是新時代地方普通高校內涵式發展能否實現的關鍵之一。

（四）地方普通高校經費投入差異相對較大

從省域差異看，我國各省域地方普通高校生均教育經費和生均公共財政預算教育經費都呈現逐步提高趨勢，但省域間生均教育經費和生均公共財政預算教育經費極值率在2012年4%目標實現前后均呈現兩階段增長趨勢。其中生均教育經費極值率從2007年的3.05提高到2011年的3.79，再從2013年的3.37逐步反彈提高到2017年的5.35，且生均公共財政預算教育經費極值率均大于生均教育經費極值率，說明省域間高等教育財政投入和多渠道籌集經費不均衡問題越來越嚴重，如何鞏固生均財政撥款12 000元成果將是有效解決極值率過大的路徑之一。而如何鞏固生均財政撥款12 000元標準，不僅是省級政府層面的責任，也是中央財政轉移支付以及地方普通高校所在地的責任之一。所以說，建立多層級的普通高校經費投入責任機制將是解決地方普通高校經費投入不足的重要舉措之一。

總之，我國地方普通高校生均教育經費在4%目標實現以后，經費增長趨緩、穩定性不足以及校際和省域差異過大等問題依然較為嚴重，無疑會影響地方普通高校高質量內涵發展。為此，順應時代要求，應繼續鞏固2012年實現4%目標的改革成果，不斷優化完善高等教育財政撥款制度;提高地方普通高校多渠道籌集經費能力，促進地方普通高校多渠道籌資;提升高等教育財務治理能力建設，提高教育經費使用效益，實現地方普通高校有特色、差異化、高質量的內涵發展。

四、改進經費籌集管理以應對挑戰的建議

（一）優化完善高等教育財政撥款制度，加大財政投入力度，充分發揮財政教育投入的保障和引導作用

1.繼續保持財政投入增長趨勢

進一步鞏固國家財政性教育經費占GDP比例4%以上的目標成果，進一步鞏固并逐步提高生均財政撥款水平不低于12 000元標準的成果，繼續保持財政教育投入強度，嚴格落實“一個不低于”和“兩個只增不減”。一是加快教育投入立法工作[ 12-13 ]，防止政府投入比例下滑，尤其中西部地區和財政性教育經費投入比較低的省份。二是地方普通高校需要通過統籌立項、提高辦學質量為核心的特色辦學等方式爭取政府撥款支持[ 14 ]，更需要借助創新型國家和省份建設的契機，不斷提高科研教學能力，積極融入地方經濟社會發展，通過對地方經濟社會的貢獻來回應和反饋政府財政投入。

2.繼續深化財政撥款體系改革

隨著高等教育從規?；庋邮桨l展向高質量內涵式發展轉變，地方政府應聚焦地方高等教育人才培養質量、科學研究水平、服務地方經濟社會發展能力方面。為此，需要深化地方普通高校財政撥款制度改革，建立健全“基本支出撥款”“項目支出撥款”和“績效預算撥款”制度體系，實現增加財政撥款投入和優化財政投入結構并舉。一是地方政府應建立生均定額撥款動態調整機制，穩定增加財政投入?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出各地根據國家辦學條件基本標準和教育教學基本需要，制定并逐步提高區域內各級學校學生人均經費基本標準和學生人均財政撥款基本標準。各省域地方政府應建立健全地方普通高校分類發展及相應高質量內涵發展標準，建立地方普通高校高質量內涵發展標準和地方政府財力、物價變動及教育教學成本等聯動的生均定額撥款標準動態調整機制，提高基本支出撥款標準。二是優化項目支出撥款，整合并完善項目設置，提升財政投入使用績效。要加快出臺省域地方普通高校捐贈財政配比政策，鼓勵和促進地方高校積極吸收社會捐贈，調整項目經費使用管理，全面實行負面清單管理制度，增強地方普通高校項目經費使用的自主權和統籌權。

（二）進一步增強地方普通高校多渠道籌資能力，完善多渠道籌資機制，促進地方普通高校多渠道籌資

1.加強地方普通高校自主性創收

地方普通高校應發揮自身學科專業優勢，立足本地經濟社會發展和本地經濟發展戰略，強化產學研合作，強化服務地方經濟建設[ 15 ]，更多通過服務地方經濟社會發展、融入地方經濟社會發展以獲取社會資源投入。一是加強產學研融合、產教融合、校地融合，采取省部共建、省市共建、校企共建、校地共建等形式，通過共建實驗室、產業研究院、環高校經濟創新圈等載體或形式獲取各方資金、資產和資源支持。二是激發地方普通高校多渠道籌集資金的活力，完善多渠道籌集資金機制，深化內部創收收益分配制度改革，包括科技成果轉化收益、科技服務收益、社會培訓服務收益、校內閑置資源經營收益等，提高資源利用效益。

2.穩步拓展各項社會捐贈收入

地方普通高校應根據其地方屬性和偏重教育教學人才培養的現實，堅持抓牢人才培養質量中心，打造“招生、培養、就業、校友”四位一體全周期服務體系，建立地方普通高校社會捐贈品牌。一是構建校友捐贈新生態。地方普通高校應該將更多注意力放在如何為更為廣泛的校友（包括在校生）提供更好的服務，建立校友與學校的感情依存，創建長尾市場[ 16 ]，建立主動聯系制度，克服目前校友工作僅僅為杰出校友服務的短視行為[ 15 ];打造校友服務平臺，建立起學校與校友、校友所在單位以及校友與校友之間等多層面需求服務平臺，構建校友發展服務生態圈。二是拓展捐贈募集渠道。積極拓展非校友（包括校友企業）捐贈，充分依托學科專業特色，深入挖掘服務地方經濟社會發展、科技服務與成果轉化過程中的潛在捐贈者，拓展教學科研軟硬件等實物捐贈、學生創新創業活動支持捐贈等多種捐贈形式。