深圳土地制度改革新政解讀

成立 魏凌

摘要：10月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020 - 2025年）》，賦予深圳在土地制度改革領(lǐng)域更多自主權(quán)，支持深圳在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進土地制度改革。新政有利于優(yōu)化深圳的土地利用結(jié)構(gòu)，提升土地利用效率，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：深圳;土地制度改革;用地結(jié)構(gòu);二級市場

中圖分類號：F293

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2020） 11-0033-35

收稿日期：2020-10-20

作者簡介：成立，中國人民大學(xué)博士后，中建壹品綠色置業(yè)有限公司高級研究員。

魏凌，中國人民大學(xué)土地管理系博士。

今年是深圳經(jīng)濟特區(qū)成立40周年，也是黨中央決定建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)一周年。10月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》（以下簡稱《實施方案》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。《實施方案》在“完善要素市場化配置體制機制”中明確提出支持深圳在土地管理制度上深化探索，并指明了具體的改革方向。

1農(nóng)轉(zhuǎn)用審批權(quán)下放，提升深圳土地利用效率

今年3月12日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定（國發(fā)[ 2020]4號）》，提出“將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。”在堅持三條紅線控制、土地供應(yīng)計劃管理和用途管制的前提下，該政策主要是通過賦予省級人民政府更大的用地自主權(quán)來提升土地利用效率，促使土地更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

深圳作為副省級城市，2019年GDP達到12133.9億元，位居全國第三;但居住用地占建設(shè)用地的22.6%，遠(yuǎn)低于國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中25%-40%的下限;深圳建設(shè)用地供應(yīng)尤其是居住用地供應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展需求存在較大的供需矛盾。《實施方案》提出：“將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項委托深圳市政府批準(zhǔn)”。深圳獲得永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批的授權(quán)，可以有效地緩解當(dāng)前人地矛盾尖銳的局面，提升用地效率，服務(wù)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，平抑房價增長預(yù)期。

2支持規(guī)劃約束下二三產(chǎn)業(yè)混合用地發(fā)展，促進深圳用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化

深圳在2014年出臺的《深圳市城市規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2014版）中首次新增了“新型產(chǎn)業(yè)用地（ MO）”分類，此后出臺的配套管理政策存在一定的漏洞，在催生了“工改”市場繁榮的同時也造成了局部工業(yè)用地“房地產(chǎn)化”的問題。2017年，深圳提出在“十三五”規(guī)劃期內(nèi)要嚴(yán)格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改商”和“工改居”，保證至2020年深圳工業(yè)用地比重不低于30%，即劃定了270平方公里的“工業(yè)紅線”。雖然該政策目標(biāo)是保障本地工業(yè)發(fā)展空間，但工業(yè)用地比重過高同時也會擠占服務(wù)業(yè)發(fā)展的土地資源，影響其他相應(yīng)配套城市功能的實現(xiàn)。《實施方案》提出：“支持在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地”。本次中央明確支持深圳在符合規(guī)劃前提下推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地，意味著未來深圳新型產(chǎn)業(yè)用地（ MO）的供應(yīng)規(guī)模將有望擴大，“工改商”市場將再度迎來發(fā)展機遇，促進深圳用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3 加快盤活存量建設(shè)用地，撬動深圳高質(zhì)量發(fā)展的“增量”

根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局的調(diào)查顯示，截至2017年底，深圳市已簽訂土地使用權(quán)出讓合同滿2年仍未開發(fā)建設(shè)的土地共564宗，總用地面積為11.94平方公里。已批未建土地用途以工業(yè)、倉儲為主。2019年8月，深圳市出臺《深圳市已批未建土地處置專項行動方案》，提出按照“一地一策”的原則，依法依規(guī)的妥善處置歷史遺留問題。《實施方案》提出：“支持盤活利用存量工業(yè)用地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配、歷史遺留用地問題。探索利用存量建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)的市場化機制，完善閑置土地使用權(quán)收回機制”。中央再次給與深圳在存量建設(shè)用地盤活上的政策支持，將加快深圳存量建設(shè)用地歷史遺留問題得解決，為新市民居住、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)設(shè)施配套釋放出更多空間，推動城市有機更新，從而有力地促進深圳高質(zhì)量發(fā)展。

4 試點土地預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度，加快深圳土地二級市場建設(shè)

在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提質(zhì)的新階段，提供“增量”資源的土地一級市場作用將逐漸減弱，而“存量”優(yōu)化調(diào)整的土地二級市場的作用將日益突出。但我國《房地產(chǎn)管理法》第39條規(guī)定，未達到25%投資額的土地不能轉(zhuǎn)讓。該政策在一定時期對抑制土地投機、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了積極作用，隨著城鎮(zhèn)化進入發(fā)展中后期，25%的投資限制也逐漸阻礙了土地要素的自由流動，不利于閑置土地的處置。2017年12月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，在30個省（區(qū)、市）的34個市縣（區(qū)）開展土地二級市場改革試點。其中，浙江省寧波市在全國首創(chuàng)的“預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓”機制被自然資源部認(rèn)定為試點的重大政策創(chuàng)新成果，寫入了完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的初步指導(dǎo)意見。

預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度是按照“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，允許未完成開發(fā)投資總額的25%以上的國有建設(shè)用地使用權(quán)，簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，經(jīng)縣級以上國土資源行政主管部門備案后，辦理預(yù)告登記。待開發(fā)投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記。土地二級市場預(yù)告登記制度試點的成功經(jīng)驗表明，這一制度創(chuàng)新既符合現(xiàn)有法律的取向，又維護了多方利益。此次《實施方案》提出：“支持依托公共資源交易平臺建設(shè)自然資源資產(chǎn)交易市場，完善一二級市場聯(lián)動的土地市場服務(wù)監(jiān)管體系。試點實行土地二級市場預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度”。深圳獲得預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度試點授權(quán)，再輔之以土地二級市場交易平臺和監(jiān)管體系的建設(shè)，將加快深圳“僵尸企業(yè)”閑置土地的處置，促進土地要素的良性流通，為新時代深圳經(jīng)濟特區(qū)的高質(zhì)量、有效率、可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

參考文獻：

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4.魏凌宋家寧成立.完善我國土地二級市場的制度建議，中國土地.2018.01

5.萬江波丁永平樓立明，土地二級市場政策新探——浙江省寧波市的探索與實踐.中國土地.2018.11