突發事件協同治理能力的影響因素及政策意蘊

李勝 高靜

摘 ?要： 突發事件生成、演化和應對的復雜性，以及政府“單一”治理面臨的挑戰和協同治理面臨的困難，使如何提升突發事件協同治理能力成為當代中國國家治理的一個重要問題。通過對突發事件文本案例的檢索和大量閱讀精選出十三個國內外典型案例，并通過扎根理論對案例資料進行開放式編碼、主軸式編碼和選擇性編碼，提煉出風險意識強弱度、危機信息公開度、應急處置科學度、資源支持充分度、治理主體包容度、權責結構合理度、危機問責公正度、學習反思深刻度和制度發展完善度等九個影響突發事件協同治理能力的因素。根據扎根理論，進一步將這九個因素歸納為風險認知、過程控制、結構優化和反思發展四個維度，從而構建出突發事件協同治理能力影響因素的四維向度模型。根據該模型，進一步探討了推進突發事件協同治理能力的路徑。

關鍵詞： 突發事件;協同治理能力;扎根理論;多案例研究

2020年初，新型冠狀病毒肺炎的暴發，再次說明推進與完善突發事件協同治理體系的重要意義。眾所周知，作為一個正處于現代化進程中的超大型國家，中國面臨著來自自然災害、公共衛生、事故災害和社會安全等多方面的公共安全威脅。近些年來，從天津港“8·12”事件、臺風山竹、江蘇響水“3·21”事件到此次新型冠狀病毒肺炎事件，都說明各種類型的突發事件正成為當前影響發展與安全的突出表現形式。十九屆四中全會提出“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”，這說明推進應急管理能力現代化已成為國家治理現代化的重要內容，而突發事件的跨域性特征又必然要求加強多元主體之間的協同合作及提高協同治理的能力。然而，在突發事件應急管理的實踐中，是哪些因素影響了其協同治理的能力？又如何有針對性地促進突發事件協同治理能力的提升，以回應國家治理現代化的客觀需求？對此，學界目前尚缺乏細致、扎實的案例研究。為此，本文試圖通過對13個典型案例的扎根研究，分析影響突發事件協同治理能力的因素，并構建提升突發事件協同治理能力的一般理論模型，為推動中國應急管理現代化的理論與實踐提供基于經驗案例的參考及借鑒。

一、文獻回顧與評述

20世紀50年代，倫敦煙霧事件的災難性后果震驚了世界，使世界各國政府和公眾意識到必須加強災難性突發事件的預防與協作，以減少事件造成的財產、健康和生命損害。至二十世紀七八十年代，美國三里島核泄漏事件、印度博帕爾毒氣泄漏事件和前蘇聯切爾諾貝利事件的相繼發生及其引發的巨大災難，更加促進了國外學者和政府機構對突發事件治理多元參與的研究，聯合國環境規劃署（1988）甚至特別制定了APELL（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level）計劃，旨在通過社區參與和協調對話增強政府機構和社會公眾對惡性污染事故的了解和認識，以提高工業事故發生時的應急反應和合作能力。進入21世紀后，受“9·11”事件的影響和隨著協同治理理論的發展，國外學者開始從協同的角度強調通過組織之間協調來提高公共危機應急管理能力，認為組織間的溝通和協作能有效預防和減輕災害的影響[1]，強調高效的治理結構既不是高度整合的，也不是僵化集權的（neither highly integrated nor rigidly centralized），而是呈現出適度的“核心-邊緣”（core-periphery）型結構特征[2]，認為通過建立和維持組織間的功能性網絡，應急管理組織不僅可以相互分享信息、財政資源和人力資本，還可以有效協調行動以響應災害和進行災后恢復重建[3][4]。Daniel（2016）和 Sandra（2018）等對協同應急網絡的構成特征進行了研究，認為一個有效的應急網絡的首要特征是網絡的規模及其成員構成，因為網絡規模越大、成員越具有異質性，就越難達成一致意見，網絡運轉停滯的風險就越高，因此應審慎地選擇網絡成員和規模，并使網絡具備整合與協調的特點，通過聯合準備、培訓和規劃，使網絡成員能夠共同管理危機[5][6]。Daniel（2018）在關于網絡和危機管理能力嵌套分析（nested analysis）的案例研究也表明，穩定的人際關系、明確的協作條件、共同的問題認知和協同決策是克服集體行動問題的重要組合機制（assembly mechanisms）[7]。此外，也有不少學者主張利用先進的技術手段協同作業，如Ben和Jennifer（2007）認為，公共機構可以運用網絡和移動通信技術建立社區響應網（community response grids），使參與者在危機發生時能夠連成一個整體，從而提高溝通與協作的效率[8]。Park與Johnston（2019）主張在參與性在線團體（如公民）和正式組織之間建立聯系，以有效協同應對緊急情況[9]。在突發事件協同治理理論蓬勃發展的同時，也有學者對協同治理可能存在的問題表達了憂慮與反思，如Arjen Boin等（2015）提供了危機協同成敗的理論解釋框架，他將危機協同分為面對災難時是否能夠協作、不同角色的人群聚合時是否會導致混亂、權威機構是否能夠成功實施合作以及危機政府是否能夠集中權力進行有效的協調等四個階段，認為每一階段都包含著不斷升級導致混亂的因素和“危機協同治理”的可能性[10]。

2003年SARS事件之后，隨著突發事件“一案三制”治理體系的逐漸建立和2007年《突發事件應對法》的頒布實施，國內對突發事件的預防預警、應急響應、應急指揮和網絡輿情治理等給予了極大的關注，認為突發事件的“善治”應做到預防準備的充分和應急響應的及時，同時應通過對網絡輿情關鍵節點的識別以便有效治理網絡輿情[11][12][13][14]。隨著21世紀初期協同治理理論的興起和發展，學界從協同治理的角度，圍繞著突發事件的社會動員、公眾參與、組織合作以及信息共享等進行了多方面的研究[15][16][17]，認為減少突發事件發生風險和增進治理有效性的一條重要路徑就是要加強公民參與和構建政府與社會組織的伙伴關系[18][19]，而現行突發事件治理體系仍存在著政府“單核”治理、多頭管理與職責交叉、職責不清復合交織的“碎片化”問題[20][21]。鑒于公民參與是促進應急管理制度變遷的關鍵變量[22]，為此要增進多元主體之間的合作就要對公民參與的條件和有效性進行分析[23]，需要以協同治理的理念推動突發事件治理模式的轉型[24][25]，以提升突發事件治理能力。與此同時，中國超大型國家突發事件的多發性特征也為學者從協同角度進行案例研究提供了場域，并開始為越來越多的中國學者所運用和重視。如張貝（2017）以“山東疫苗案”為例，對突發事件輿論引導主體的協同機制進行了研究，認為政府應從“規范思維”為主導的靜態固化理念轉變為運用“關聯思維”的動態協同理念，應通過吸引和激發多元主體的參與活力提升協同效能[26]。馬奔、李文靜（2017）運用社會網絡分析法，研究了天津港“8·12”事故應急合作網絡的協同應對績效，發現天津市政府在事故中協同應對的表現與預案設定目標有較大差距[27]。陳明、楊嵐（2017）則以2016年的3起重大突發環境事件為例，分析了突發環境事件應對中的一些突出問題，建議深化部門間協同應對機制，推進區域間、流域間的應急聯動[28]。此外，隨著近幾年大數據技術的興起，如何運用大數據技術進行突發事件的預防、預警和輿情研判以提高治理能力也開始被廣泛關注[29][30][31]。

綜上所述，國內外學者已對突發事件協同治理的相關問題進行了一些有價值的研究，并在客觀上為推動2018年應急管理部的成立奠定了理論基礎，使中國的突發事件應急管理實踐邁向了新的起點。然而，盡管已有研究在突發事件的體制機制、輿情治理、公民參與、信息共享等方面取得了一些成果，但一方面多數研究聚焦于“現狀描述-問題成因-對策建議”的邏輯主線，缺乏基于經驗素材的，對突發事件協同治理能力的實證探討，在研究方法的科學性和規范性方面尚有待進一步突破;另一方面，突發事件的案例研究仍然相對較少且多為個案研究，個案研究雖然能為突發事件的個案治理呈現“全景式”的“深描”，但由于每一事件發生的場域及情境并不完全相同，使得個案研究的結論可能并不具有普適性。為此，本文在遵從案例研究基本方法的基礎上，通過查閱、比較和跟進國內外諸多突發事件的資料，最終選擇了13個具有代表性的典型案例，并運用扎根理論對案例進行編碼分析，試圖深度挖掘影響突發事件協同治理能力的共性因素，以期對相關理論的邊際知識積累做出貢獻，并為推進突發事件治理現代化提供基于經驗案例的借鑒。

二、研究方法與數據來源

1.研究方法：扎根理論與多案例分析

扎根理論是格拉澤（Glaser）和施特勞斯（Strauss）提出的以質性數據收集、分析為基礎，進而自下而上提取概念并扎根在數據中建構理論的一種研究方法[32]。在扎根理論的發展過程中，分別形成了格拉澤版本的經典扎根理論、施特勞斯和朱麗葉·科爾賓（Juliea M.Corbin）版本的程序化扎根理論，以及凱西·卡麥茲（Kathy Charmaz）版本的建構型扎根理論。本文在閱讀三個版本的相關文獻的基礎上，以程序化扎根理論進行編碼。在扎根理論中，編碼意味著對數據的不同部分貼上標簽，這些標簽描述了數據不同部分的特征，使人們能夠對數據進行篩選和分類并與其他部分的數據進行比較[33]。同時，鑒于每一突發事件發生的具體情境和場域不同甚至差異懸殊，而多案例研究更類似于“重復性實驗”[34]，它能夠通過對多個案例的重復性檢驗，以驗證研究結果的準確性，因而多案例研究的研究結果相對而言更具普適性和科學性。因此，本文運用多案例研究方法，以求規避單一案例研究的缺陷。

2.案例選擇和數據收集

為保障案例的典型性和代表性，本文主要根據以下標準選擇案例：（1）事件的重大程度。根據《國家突發公共事件總體應急預案》中的劃分標準，盡可能選擇重大及以上級別的突發事件作為案例樣本。因為這類事件受關注的程度高、波及范圍廣、社會影響大，可以突顯研究對象的典型性，并可透過案例關注突發事件治理與特定時空環境的關聯。（2）信息的可獲得性。在影響較大的案例中，再次選取媒體報道或研究較多、信息比較公開的案例，以保證數據的獲得和研究的順利進行。（3）事件的類型和所屬國家或區域。為增強案例的時空代表性和研究結果的普遍適用性，分別從中國、美國、日本、英國、印度和前蘇聯選取案例。根據上述標準，本文選取了13個案例，具體如表1所示：

扎根理論研究的質量和可信性是從數據開始的。為保障數據采集的豐富性、真實性和可靠性，本文收集數據的途徑主要包括：（1）有關上述案例的科學研究文獻。科學文獻是指自然科學或社會科學研究者們公開出版的具有理論性質的學術性出版物，通常包括期刊論文、會議論文和學術著作等，這些文獻出版前都有較為嚴格的同行評價程序[35]，這就保證了研究成果的科學性，也保障了本文研究數據的可靠性。（2）官方關于事件的調查報告，如《天津港爆炸事故調查報告》《重慶市開縣12·23特別重大天然氣井噴事故調查》《泉港碳九泄露事故調查報告》等，這些調查報告一般由官方發布，調查較為全面、及時，具有相當的真實性和權威性。（3）國內外主流網站及微博、微信等新興媒體對相關事件的新聞報道、評論和分析等。在全面收集數據的基礎上，本文對數據進行了整理、歸類和相互之間的印證，以保證數據的真實性和準確性。

三、范疇提煉和模型建構

依據扎根理論，本文依次通過開放式編碼（Open Coding）、主軸式編碼（Axial Coding）和選擇性編碼（Selective Coding）三個步驟，對數據進行分析和進行理論建構。

1.開放式編碼

本文首先在13個案例中隨機選取美國光化學煙霧事件、印度博帕爾毒氣泄漏事件、蘇聯切爾諾貝利事件、重慶開縣特大井噴事件、墨西哥灣漏油事件、日本福島核泄漏事件、青島黃島輸油管爆炸事件、天津濱海新區爆炸事件、江西仙女湖污染事件和嘉陵江鉈污染事件等10個案例（分別用A、B、C、D、E、F、G、H、I、J表示），并對這些案例的資料進行掃描與編碼，另外3個案例資料則留作進行理論飽和度檢驗。

開放式編碼是對數據進行逐字逐句或逐行掃描，并對數據的每個詞或句子貼上標簽或進行概念化（概念化在此是指用簡短的名稱對數據進行概括和說明），以最大限度地貼近數據及提取分析范疇/類屬（category），同時使整個數據脈絡逐漸清晰的過程。按照扎根理論的要求，在開放式編碼過程中，本文盡可能使用能夠反映治理行動的詞語來編碼，以使其能夠呈現事件治理的情境及治理主體因果相繼的行動，并把相似概念歸為不同的分析范疇。值得指出的是，本文形成分析范疇的過程并不是線性的，而是在反復比較的基礎上不斷進行聚焦和選擇，以使用最重要和出現最頻繁的概念對數據進行分類或綜合，從而把最適合和最能解釋這些數據的概念定義為嘗試性的分析類屬[36]。遵循上述方法，本文對10個案例的原始數據進行了逐字逐句掃描整理，得到了表2的分析范疇。為節省篇幅，表2僅摘錄有3條以上原始語句的分析范疇，且在同一分析范疇下僅列出3條原始語句。

2.主軸式編碼

主軸式編碼是對開放式編碼提取出的范疇進行進一步的凝聚、精煉和聚焦，其任務是發現和建立范疇/類屬之間潛在的邏輯關系，且要求在這些范疇與關系之中區分出主范疇及其對應的副范疇，使概念與范疇之間的關系更為明確[37]。通過這一過程，本文共形成風險意識強弱度、危機信息公開度、應急處置科學度、資源支持充分度、治理主體包容度、權責結構合理度、危機問責公正度、學習反思深刻度和制度發展完善度等9個主范疇，各主范疇與對應的副范疇及其相互間的邏輯關系如表3所示。

3.選擇性編碼

選擇性編碼是在開放式編碼和主軸式編碼的基礎上再次聚攏和精煉，從而進一步在已發現的范疇中找到“核心范疇”，同時不斷修正和補充已經建立的范疇及其內在關系。通過再次聚攏和精煉，本文最終將9個主范疇整合為風險認知維度、過程控制維度、結構優化維度和反思發展維度4個核心范疇（見表4）。

根據表4，我們認為：①風險意識高有利于危機信息公開，而危機信息公開又進一步促進風險意識和危機素養的提升，二者共同構成突發事件風險認知的社會心理基礎，并促進突發事件協同治理的形成;②應急處置科學度和資源支持充分度是形成突發事件協同治理能力的重要方面，其中應急響應與事件處置是協同治理主體基于相關法律及規定來識別、預防和解決突發事件的具體實踐，是突發事件協同治理流程的核心部分，而資源支持充分度則說明治理資源的儲備、分配和集成狀況，是應急過程的重要支撐，有利于確保應急響應與處置的有效性與穩定性[38];③治理主體包容度和權責結構合理度是影響突發事件協同治理能力的結構性因素，兩者不僅意味著治理主體的多元性，而且通過主體之間相對確定的相互構成關系和作用方式界定了治理主體之間的權責關系、職能邊界與合作程度，呈現出制約或支持協同開展的一系列靜態或動態穩定的特征;④危機問責公正度、學習反思深刻度、制度發展完善度則是對突發事件協同治理主體責任的落實及對過往治理實踐與制度的反思，其著眼于制度的落實和發展，以期在未來改進突發事件協同治理主體間的權責關系、職能邊界與合作程度，并對突發事件協同治理實踐產生正面影響。基于此，本文建構出突發事件協同治理能力影響因素的四維向度模型，如圖1。

4.理論飽和度檢驗

本文采用扎根理論對理論飽和度檢驗的一般方法，對剩余的1952年英國倫敦煙霧事件、2004年四川沱江特大水污染事件、2018年泉州泉港碳九泄漏事件三個案例的數據進行標記、編碼和概念化，未發現新的概念和范疇，已有范疇之間也未出現新的關聯，表明該模型已具有良好的理論飽和度。

四、模型闡釋及政策蘊含

多案例扎根研究表明，不同范疇對突發事件協同治理能力的作用機理并不相同。扎根理論的逐層編碼和建模將突發事件協同治理能力的影響因素及相互間的邏輯關系歸納和總結出來，從而構建起突發事件協同治理理論與實踐之間的有機聯系，為突發事件協同治理能力現代化的政策設計和制度建設提供了基于經驗案例的啟示。

1.提升風險防范意識，加大風險信息披露和預案編制力度。突發事件協同治理成敗的首要之處先在于相關主體是否能做好事發之前的預防工作，因為風險、突發事件和公共危機三者之間是一個“連續統”——突發事件是引發社會風險向公共危機演變的關鍵，是社會風險與公共危機潛在因果關系顯性化的觸發因子[39]，因此風險管理與危機預防是整個協同治理的基礎。在突發事件預防系統中，社會風險意識是開展預防工作的宏觀環境和心理基礎，良好的社會風險意識有利于突發事件協同治理的展開，而風險意識的形成又離不開安全教育和政府及相關組織對風險信息的披露。對事關公共安全風險的事項，相關主體應做好信息披露，并做好安全教育與預防工作，提高相關主體和居民對風險的敏感度，避免居民因不知情而帶來的傷害。

同時，預案編制是突發事件預防的重要基礎，它在本質上是通過一套確定性的行動方案來應對可能存在的危機。成功的預案編制的關鍵是對本地的風險源與脆弱性進行科學分析，并以此為基礎展開風險監測、預警、應急處置和恢復重建[40]。從案例來看，本文的13個案例在危機預防階段皆應對失敗，主要原因是政府和企業的風險意識不高和預案編制不科學，以及社會缺乏來自政府和企業的風險提示及安全教育，導致在危機發生時不能很好地展開自救和互救，造成難以挽回的傷害性結果，這在印度博帕爾事件和天津港“8·12”事件中表現尤為明顯。在預案編制上，《國家突發公共事件總體應急預案》對危機預防提出了一些指導思想，提出要加強危機監測預警、協調聯動和多元參與，做到“早發現、早報告、早處置”。然而，從目前實踐來看，突發事件預案編制還存在簡單套用或照搬上級或同級類似預案的問題，未充分結合本地區風險和應急能力等具體情況而制訂具有針對性的預防、預警和應急措施，導致預案缺乏可靠性和可操作性，并在某種程度上使預案的形式功能大于實際功能。在日本也存在類似情況，雖然日本也建立了適當的規則和結構，并將應急準備和響應的職責分配給了廣泛的政府部門，但福島核泄露事故證明那些看起來存在的計劃只是“幻想的文件”：一廂情愿的紙上談兵并不能與現實中更具易變性和脆弱性的風險管理和危機準備相符合[41]。因此，突發事件在某種程度上其實是一種“可預防的失敗”，領導者應弄清本可預期的工作為何會運轉不佳，同時還應須構思出可行的辦法，激勵員工把工作做好，或是著手對錯誤的流程進行調整[42]，以提升突發事件協同預防的能力。

2.強化協同應急的過程控制，完善應急資源支持系統?！邦A防固然能減少災害發生的頻率和帶來的損失，但并不能完全杜絕災害的發生”[43]。因此，及時、高效的應急協同是突發事件治理極為關鍵的環節。應急協同是指當突發事件發生時，相關主體能夠迅速啟動應急響應系統，并積極協調配合以在最短的時間內控制事件危害及其所可能帶來的負面連鎖效應。大量案例表明，重大危機事件的爆發通常都會誘發一系列次生危機，使得危機通過累積放大效應而使其破壞力遠超單一危機的危機鏈現象。因此，有效的危機應對必然需要一個雙管齊下的策略：腳踏實地地處理事件本身（dealing with the events “on the ground”），并處理由這些事件引發的政治動蕩和不穩定[44]。就此而言，突發事件的應急協同還應從危機鏈的角度考慮事件可能帶來的連鎖反應，科學的調配人、財、物資源進行應急處置，并通過危機減緩和危機溝通的方式，防止次生危機的發生或將事件影響控制在可控范圍之內，防止事件危害范圍和強度的擴大。為此，除必備的硬件資源是應急協同必不可少的支持資源外，信息也是應急協同非常重要的支持資源，尤其是為危機而設的組織間的協同合作、各層級之間不受限制的溝通及廣泛的事態信息共享對于危機協同治理至關重要[45]。根據面向決策全流程的應急信息研究[46]，一個完備的應急協同信息支持系統應包括以下準確信息：①事件狀態信息，即有關事件的類型、發生時間、地點、強度等;②周邊環境信息，即與事件有關的自然和社會環境信息;③救援資源信息，即用于救援所需要的人、財、物等方面的信息;④專家信息，即在事件發生時便于迅速邀請和組建專家團隊，為事件治理提供智力支持;⑤應急經驗知識，即與事件相關的知識資源構成，包括相關科學知識、歷史檔案、應急預案和應對案例等。但在實際的應急過程中，由于組織間的障礙和利益沖突，仍會存在信息共享不充分、不及時，甚至隱瞞事件真實信息的情況（如在泉州“碳九”泄露事件中，事發企業刻意隱瞞事實、瞞報泄露數量）——這很容易因信息不全和信息失真而影響應急決策的科學性。因此，能否抓取完備且準確的信息，對于突發事件協同治理而言至關重要。在此過程中，需要培育不同主體間交流、信任、反思與合作的意愿，并以此建立順暢的溝通渠道和促進相互之間的溝通。不僅企業應及時報告信息，政府也應盡快分享事實信息[47]，并允許媒體跟蹤報道，使附近居民、社會公眾和社會組織能更及時、全面、真實地了解情況，進而根據自身優勢參與治理的過程，同時這也能避免因信息不充分而造成的謠言及社會風險的擴大化，解決信息技術時代突發事件應對因網絡謠言、信息失真所帶來的負面困擾。

3.優化多元主體的權責結構，實現突發事件包容性治理。由于突發事件治理主體通常只是政府，而政府的科層機制在面對復雜的風險環境和突發事件的突然擾動時，容易因其需要打破常規運轉機制而出現失靈[48]。因此，治理較為成功的突發事件一般都建立了吸納企業、社會組織、專家和社會公眾等市場主體和社會主體參與的包容性治理機制。包容性治理是指利益相關者能夠參與治理的決策，其權益能夠得到尊重和保護，并在此過程中承擔相應的治理責任或分享治理后的收益。實現突發事件包容性治理的意義，一方面在于廣泛的利益相關者的參與及公民科學的利用可以顯著提高公眾的風險感知[49];另一方面在于只有增強治理的包容性才能更加長久的協同合作。基于此，應配合發揮社會組織、公眾和志愿者等參與者的監督責任，進而規范治理主體的行為。不過在多元主體參與的過程中，由于主體間的利益、觀念不同，以及相互之間權力、地位和資源的不平等，他們對于事件治理方式、治理目標的認識很可能存在差異。因此，如何協調不同層次和利益的行動者，使其達成集體一致的行動，這直接決定著協同治理的成敗。在此，特別需要指出的是領導者在突發事件協同治理過程中的作用。因為協同治理面臨的一個關鍵問題是誰有足夠的動機和動力設計有關協同的制度和承擔協同的成本[50]，且有足夠的權威讓人信服并跟隨。相比較而言，領導者的職位權威無疑使其更適合承擔這一責任，領導者的推動很可能直接影響協同治理的產生和發展，甚至在某些時候起決定性作用，他們是協同治理的催化引導者，是協同治理的議題設置、協調對話以及關鍵時刻緊急調動資源和進行社會動員的重要政治力量。這在本文的13個案例尤其是中國的案例中可以得到明顯的體現——領導的批示或指示可以極大地促進突發事件協同治理網絡的產生。

包容性治理雖然強調主體間的權責共擔和收益共享，但這并不意味著權責在主體之間的平均分配，而是要根據不同治理主體的性質、特征和優勢進行綜合考慮。在本文案例中，由于很多突發事件是因為政府的監管不到位或企業的違規生產造成的，因此優化多元主體權責結構的關鍵是規范政府和企業在突發事件治理中的權責配置。根據案例，政府在第一時間內的應急處置職權宜更多的向基層政府傾斜，因為根據屬地管理原則，基層政府是突發事件爆發后的第一治理責任人，而且一般情況下也更容易獲得與事件本身有關的信息，也具備在第一時間內調動資源進行應急處置的條件。在本文的美國光化學煙霧事件案例中，地方政府就因為沒有治理職權而失去了阻止事件發生的最佳時期。因此，在政府層面的權責配置上，應以最有利于突發事件治理為原則，妥善考慮不同層級政府間的權責配置。同時，由于企業的違規生產與突發事件具有很大的關系，因此企業在突發事件治理中應承擔更多的社會責任，但它們在推進企業社會責任方面還面臨著信譽、利益相關者參與、價值鏈問責、信息披露與透明度等諸多挑戰，為此應進一步建立制度化的問責機制和利益相關者的伙伴關系，以加強公眾對企業社會責任的監督及發揮公共部門的監管和引導能力[51]。

4.加強危機問責與學習反思，提升協同治理的后續能力。危機問責與學習反思具體包括事件的調查與問責、治理效果評估以及經驗總結和制度變革等環節。盡管危機問責與學習反思是突發事件治理的事后環節，此時事件以及事件帶來的損失已然發生，但這并不代表這一環節無足輕重。相反，這是實現危機“善治”必不可少的組成部分。問責是對突發事件治理責任的落實，如果沒有對事件責任人的問責，則不可能有完善的風險管理和高效的應急協同。沒有問責，協同治理就可能流于形式，而危機作為學習的誘發因素，則有助于組織從危機中學習[52]，并為未來危機應對提供知識準備和經驗借鑒。危機學習不僅要注重危機間學習（intercrisis learning，即從一場危機中學習，為將要發生的危機做好準備），還應關注如何在危機內學習（intracrisis learning，即在危機處置的過程中學習），但危機內學習需要決策者在認知局限和政治壓力的條件下短時間內做出決策而具有一定的難度，為此可以通過預先的虛擬演練、組織間的交流學習及利用信息系統響應等方式進行危機內學習[53]。反思則是指對行動結果進行嚴格檢視的習慣，以對結果進行客觀評價并發現新觀點[54]。危機問責與學習反思有利于從未來的角度優化突發事件治理的流程，從而完善突發事件治理體系。從這個角度上，突發事件治理的事后環節不僅包括問責性內容，還包括對事件治理過程中的協同度、透明度、包容性和合法性等工作進行評價的評價性內容，并在此基礎上實現制度發展。

在本文的13個案例中，盡管多數案例在治理的透明度和包容性等方面具有瑕疵，也有一些案例在法律約束和授權等方面存在缺陷，但有11個案例在事發后引起了政府的重視，并完善了相應的制度建設，從而為未來的突發事件協同治理能力提升奠定了制度基礎。如針對美國光化學煙霧事件引發的空氣污染問題，聯邦政府于1955年出臺《空氣污染防治法》，使得美國有了第一部聯邦空氣污染規制立法;1963年美國國會頒布了《1963清潔空氣法》;1967年頒布了《空氣質量控制法》;1970年出臺《清潔空氣法》修正案，依據該法案聯邦政府設立聯邦環境保護署;1990年美國國會再次大幅修改《清潔空氣法》[55]，終于形成了較為完善的協同應對空氣污染事件的法律體系。由此可見，突發事件發生后的學習與反思，以及法律與制度的持續完善是提升突發事件協同治理能力的重要因素。進言之，不斷在實踐中吸取經驗和教訓，并完善相關法律和制度，有利于促進突發事件協同治理能力的提升。

五、結 ? 語

作為當代中國國家治理的重要內容，提升突發事件協同治理能力已成為推進中國國家治理和應急管理現代化的必然要求，但長期以來學界和實踐部門對影響突發事件協同治理能力的因素尚缺乏基于經驗案例的深入研究。本文的創新之處在于遵循多案例研究方法的要求，在大量閱讀國內外突發事件案例的基礎上，精選出十三個國內外突發事件的典型案例，根據扎根理論對案例數據進行了逐層編碼，進而提煉出風險意識強弱度、危機信息公開度、應急處置科學度、資源支持充分度、治理主體包容度、權責結構合理度、危機問責公正度、學習反思深刻度和制度發展完善度等九個影響突發事件協同治理能力的因素，并進一步根據扎根理論將上述九個因素歸納為風險認知、過程控制、結構優化和反思發展四個維度，從而構建出突發事件協同治理能力影響因素的四維向度模型，為提高突發事件協同治理能力提供了基于案例的理論分析框架。然而，由于受案例時空約束和資料可及性的影響，本文的數據來源主要是科學文獻、政府報告和網絡等二手數據，且扎根理論雖使案例研究超越描述性研究而進入解釋性理論框架，但其對數據的處理和分析仍受限于研究者。同時，本文所選擇的案例主要是環境污染類突發事件，而沒有涉及自然災害、公共衛生等突發事件類型，因此本文模型在分析其他類型的突發事件時是否仍然有效還需更多的樣本及實踐檢驗，這也是突發事件治理研究的重要方向。

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Influential Factor Models and Policy Implications of Emergencies Collaborative Governance Capability

——Multi-case Study Based on Grounded Theory

Li Sheng / Gao Jing

Abstract： The complexity of the generation， evolution and response of emergencies， as well as the challenges faced by the government governance and the difficulties faced by collaborative governance， make how to improve the collaborative governance capabilities of emergencies become an important issue in contemporary Chinese national governance. Through the retrieval and extensive reading of domestic and international emergency text cases， 13 typical emergency cases were selected， and the data of these cases were coded through grounded theory， in order to extract the factors that affect the collaborative governance capabilities of emergencies. The research shows that the collaborative governance capacity of emergencies are affected by 9 factors， such as the level of risk awareness， the disclosure of crisis information， the scientific degree of emergency response， the adequacy of resource support， the inclusiveness of governance entities， the reasonableness of the power and responsibility structure， the fairness of crisis accountability， the degree of profound learning and introspection， and the degree of institutional development and perfection. According to the grounded theory， these nine factors are further summarized into four dimensions，such as risk awareness， process control， structural optimization， and reflective development， so as to construct a four-dimensional model of the factors that affect the collaborative governance capabilities of emergencies. According to the model， the paths to promote the collaborative governance capabilities of emergencies are further explored.

Keywords： Emergency; Collaborative Governance Capability; Grounded Theory; Multiple Case Research

（責任編輯 ? 董幼鴻）

本文系國家社會科學基金青年項目“推進我國突發環境事件協同治理能力現代化研究”（15CZZ041）、中國博士后科學基金面上項目“超大城市突發環境事件整體性治理研究”（2017M612151）、江西省高校人文社會科學研究項目“突發環境事件的危機鏈效應及其協同治理機制研究”（GL18235）的階段性成果。

收稿日期：2020-3-7

作者簡介：李 ? ?勝 ?男 ?（1983- ?） ?江西財經大學財稅與公共管理學院副教授 ?博士 ?博士后

高 ? ?靜 ?女 ?（1996- ?） ?江西財經大學財稅與公共管理學院碩士研究生