農業農村部《關于設施農業用地管理有關問題的通知》解讀

邢波

（西安培華學院，陜西 西安 710000）

近幾年來，我國農業的發展逐漸向現代化生產轉變，農業現代化的水平不斷再提升，不斷出現新的農業生產經營方式，除了要求農業生產規模經營水平的提升之外，同時對生態環境的要求也隨著提升。為了更好適應時代的要求，農業農村部對設施農業用地的管理問題非常重視，曾多次下發設施農業用地的文件。但是伴隨新型農業生產模式的出現，在農業生產過程中，也隨著出現了各種新的設施用地問題，對于這些新產生的問題，在原有的政策并沒有提到相關的解決方法。因此此次《通知》的出臺主要也是根據現階段我國農業用地出現的新需求，進行合理規劃農業用地，與時俱進，不斷地改進設施農業用地，全面促進設施農業的發展，明確農業用地的管理方式，監管農業用地，明確提出支持政策。

1 主要方向

農業農村部經過了大量的深入調查研究后，為了能更好地落實政策中的內容，明確了《通知》的主要方向。《通知》主要是從三個主要方向來對設施農業用地管理進行規范，對原有政策中沒有涉及到的內容進行補充，而且為了方便地方的操作，內容上更細致，簡明扼要，更符合實際情況。

一是鑒于我國設施農業用地的情況比較復雜，所以總體的規定由國家來制定，而具體的管理方式則由地方自行決定。眾所周知，我國地大物博，各區域的差別比較大，農業用地的形態各不同，而所涉及到的設施農業種類也相對比較多。從大類別來進行區分的話，可以分為三類，分別是水產養殖類、作物種植類和畜禽養殖類。這三類的種類因為所處的自然地理條件和生產的方式都不相同，所以在用地需求和設施建設上都存在非常明顯的不同。舉個例子來說，水產養殖類需要配置增氧、專用水循環凈化等設備；作物在種植栽培的過程中，需要的設施有大棚溫室、智能溫室、存儲保鮮、分揀包裝等，對于規模化大田種植的話，則需要配置農機具存放、晾曬烘干等設施；畜禽養殖的不僅需要有合適的養殖場所，而且還要考慮配備糞污處置、檢驗檢疫、洗消轉運等設備。由于所涉及到的設施設備非常的繁多，國家很難面面俱到，無法逐一規定各地用地的情況，只能是進行總體的規劃，從大方向進行引導，把握基本原則，從宏觀層面進行管控，至于具體的操作規定則由地方根據當地的實際情況進行細化。

二是清楚定義設施農業用地的相關概念，正確把握政策的著力點。由于以往存在太多含糊不清、定義不明確地相關用詞，為了避免此種情況的發生，所以此次《通知》中對于水產、作物種植和畜禽養殖所用到的生產設施設備不再進行細分，沒有了生產設施、配套設施和附屬設施等概念了，而是以設施建設是否破壞耕地耕作來做為衡量的標準，明確規定了哪些設施可以用于進行耕地，哪些則不能。不過由于作物種植類和畜禽養殖類這兩大類的用地情況和生產功能完全不同，因此在允許使用永久基本農田上的設施是另外規定的。

三是各級部門要責權分明，合理劃分好各自的工作內容，行使各級的權利，避免越位攬權。根據《通知》中下達的要求，各級部門要明確自身的職責，合理安排各項任務。市級地方政府要負責設施農業用地的日常管理事宜，其中還包含了對設施農業用地的檢查監管。而省級和國家的農業農村部的工作內容除了要制定相關的政策之外，還要對各地的設施農業用地進行監管。各級部門要合理劃分工作內容，落實工作任務，實行管理責任制度。

2 具體內容

和原有的設施農業用地政策相比較，《通知》在原有設施農業用地的管理方式、用地程序和使用耕地等支持政策的基礎上，對其進行了補充和改進，具體的補充和改進的內容可以總結為五個比較明顯的方面：

一是農業內部結構的調整范圍包含了設施農業用地的內容。跟鐵路、公路等基礎設施用地相比較起來，設施農業還是有非常明顯的區別，一般情況下，設施農業大多數都是用于農產品的生產上，所以在《通知》中特別強調了畜禽水產養殖設施和作物種植設施都是屬于設施農業的范圍內，在一般的耕地中基本上都可以使用，不需要另外辦理建設用地的申請手續，也不用落實耕地的占補平衡。

二是規定了部分設施的使用永久基本農田。由于新建的新型設施設備有助于提升農業生產發展，所以在建設新型的設施設備的時候，雖說該設施設備的建設會損壞小部分耕地耕作層，且這是無法避免的占用永久基本農田的情況，則可以酌情處理，在保證不減少永久基本農田的同時，允許使用永久基本農田。

三是用地規模各地政府根據實際的情況進行合理的安排使用。正如上文所提及的，由于我國地大物博，各地區的地勢存在比較大的差異，而且各地的各類設施農業用地的使用情況也各不相同，所以我國不會對各類設施農業用地進行統一的明文規定。各省農業農村部只需要遵循總的方向思路即可，對于具體的用地規模可以根據實際的生產需求和建設的標準進行合理的規劃。不過，為了鞏固大棚房整改項目的發展進程，在《通知》中重點強調了看護房也要進行整改，整改的標準按照大棚房的整改標準來執行即可。

四是許可養殖設施建設多層建筑。為了避免生物疫病的傳染，傳統的養殖場所都是比較占地，隨著科學技術的不斷進步，基于集約經營和節約資源的角度出發，再加上養殖實現了規模化生產等等因素，所以《通知》中明確允許養殖設施可以建設多層建筑。不過在建設多層建筑的時候，要符合相關的建設安全、用地規劃以及生物防疫等方面的要求來進行建設，要避免生物養殖過于密集，導致疫病的產生，要加強生物的防疫措施。

五是對設施農業用地的取得方式進行簡單化。設施農業的用地不用向上級部門申請，簡化了取得用地的程序。除了永久基本農田的使用和補劃需要獲得相關部門的審批后才可以動工建設之外，其他的農業用地基本上已經不用獲得上級部門審批了，僅僅只需要設施農業用地雙方協商好即可動工建設。雖說不需要審批，不過仍舊需要向上級備案，但是總的來說，取得用地的程序已經得到了簡化。

3 重要意義

現代農業的重要組成部分中就有設施農業，推進農業現代化發展的重要任務就是要促進設施農業的發展。近幾年來，我國快速發展設施農業，為了確保我國糧食作物、蔬菜肉類以及奶制品等農產品的穩定生產，保證市場的供應量，增減農民的經濟來源，改善農民的生活條件發揮了極其重要的作用。不過，由于受到傳統農耕的影響，我國農機應用率比較低，設施農業自動化、機械化、標準化和職能化的應用程度也普遍偏低，農機的發展水平并不高，而且對于科技的應用也非常少，加上農戶對農機的資金投入不大，導致了生產條件、基礎設施設備和機械裝備等不相互匹配，國家的支持政策也落實不到位，嚴重阻礙了農業生產規模的壯大，影響了農業生產的質量和效益。

針對此情況，農業農村部頒發了《通知》，全面支持設施農業用地的發展，適應現代農業發展的需求，建設長期有效的設施農業用地保障體系，進一步改進設施農業用地的使用和管理。總之，《通知》對設施農業用地的發展具有非同凡響的意義，主要從三個方面可以體現出來：

一是能促進設施農業用地多樣化的需求。我國傳統的農業生產已逐步向現代化方向邁進，設施農業現代化水平逐漸再提升，對設施農業用地的需求已經發生了翻天覆地的變化，原有的政策已經無法適應設施農業發展。所以《通知》的頒發直接面對了當前的問題，從本質上提出了解決方案，順應了時代的需求，更加有利于設施農業的發展。

二是能有助于提升各地方政府發展設施農業的積極性。原有的政策局限比較大，適用的范圍偏窄，而且內容不全面，部分概念和標準的界限比較模板，缺乏了靈活性，不再適合實際的發展。《通知》中清楚定義設施農業用地的相關概念，明確了政策的標準界限，對設施農業用地的取得方式進行簡單化，有利于調動各類經營主體的積極性，促進了設施農業的全面發展。

三是有助于推廣科學技術、新設施設備的應用。近幾年來，隨著科技的發展，在農業生產的過程中，也不斷出現新的裝備和技術。大量新型的農機裝備被應用于農業種植的各個環節中，而新型的育種、栽培等技術也被應用于農作物的種植生產中，農業生產逐步向智能化、自動化以及標準化的趨勢邁進，但是這些新型設施設備在應用的同時，也都需要相應的設施農業用地作為支持。在《通知》中對此提供了強有力的后盾支持，提升了新型裝備和技術的使用率，提高農業生產的效率，促進了農業產業的升級轉型。