村居矛盾糾紛管理和化解的法律問題研究

廖夢儒，楊菁宇，朱志惠，勞小航

（中山大學新華學院，廣東 東莞 523133）

自農村城鎮化的推進以來，村落中原本老農村的鄰里關系大都由親戚熟人變成了陌生人，人際關系貫徹了矛盾的發生到結束整個過程，這一變化增加了村居矛盾事件的發生，在發生矛盾的時候，村委會的調解在其中起著重要作用。農村基層等地區一直是國家的重點關注對象，但村委會和當地政府和村民之間也會出現一些問題。能否保持農村的穩定并發展好社會主義新農村，與村居矛盾的解決息息相關。

1 麻涌鎮村居民矛盾現狀

1.1 基本情況

麻涌鎮位于珠江口東岸、東莞市西北部，毗鄰廣州市開發區，是廣東省中心鎮，全鎮總面積91.11km2，常住人口20萬人，其中戶籍人口8.4萬，下轄13個村委會，2個居委會。截至2019年，麻涌鎮下轄麻一村、麻三村、大步村等13個村，麻二社區、麻涌社區2個社區。麻涌鎮發展以來，先后獲得“中國曲藝之鄉”“中國糧油物流加工第一鎮”“中國最具魅力鄉鎮”等榮譽稱號[1]。

隨著經濟發展，小城鎮的開發和勞動人員流動等種種原因的影響，導致村居民之間產生矛盾是不可避免的。根據麻涌鎮2019年度法治政府建設情況報告來看[2]，綜治中心共受理各類矛盾糾紛案件843宗，其中勞資糾紛類645宗，占案件總數76.5%，農村問題74宗，占案件總數8.8%，工程款類45宗，占案件總數5.3%，侵權糾紛65宗，占案件總數7.7%，其他類型14宗，占案件總數1.7%。

1.2 主要類型

土地征用糾紛。近些年，麻涌鎮政府規劃將麻涌發展成東莞水鄉特色發展經濟示范區以及重新打造工業集聚區，使得土地需求量激增，大量的農村集體土地被征為國有，用于城市的開發建設等。因此征用農村集體土地而引發的糾紛也日趨增多，村居民解決糾紛的方式大部分表現為調解、集體上訪和仲裁。

勞務糾紛。勞務糾紛主要是勞動報酬、工傷賠付等方面。由于麻涌鎮工業企業眾多加上外來人口數量多，因此企業在管理上存在難以協調的問題。部分企業對《勞動法》貫徹不到位，未按照合同履行義務。務工人員普遍法律素養低，缺乏保護自己的意識等，導致出現勞動糾紛。

民間瑣事糾紛。主要分為兩種：離婚糾紛，鄰里矛盾糾紛。離婚糾紛主要表現為由于人口流動大，長時間異地工作導致感情不合。鄰里糾紛表現形式瑣碎，都是小事加上溝通不暢導致。如寵物狗擾民、裝修噪音等。

1.3 基本特征

矛盾糾紛主體多元化。隨著城鎮化的不斷發展，村居結構的不斷優化，矛盾糾紛主體日趨復雜化。主體不再是過去的人與人之間而是發展到了人與企業、人與組織之間。

矛盾糾紛內容多樣化。農村經濟水平的發展，不斷有意想不到的社會需求和矛盾出現。傳統村居矛盾主要是婚姻、鄰里等矛盾。現在村居矛盾除了這些，還有房屋拆遷、征地補償、勞動爭議等。新的社會生活，涉及不同主體有不同的利益需求，因此形成了多樣化的矛盾種類。

糾紛參與人數有群體傾向。現階段有許多矛盾因為沒辦法得到及時的解決和主體之間溝通不當，因此表現出一種擴張性和連帶性。人們的矛盾大部分關乎切身利益，通訊的發達和人們之間共同的利益容易相關群體聚集在一起，抱團取暖成為人們尋求共鳴和解決矛盾的方式，因此很容易釀成群體性事件。

2 麻涌鎮多元糾紛化解機制的存在問題以及成因分析

新型的村居矛盾糾紛要求完善多元糾紛化解機制，建立科學合理的多種方式互動、協調、銜接的糾紛解決方式，不僅要包括傳統的“動之以情，曉之以理”的說解方法，還要包括提供專業性的指導，如勞動糾紛是勞動雇傭關系所引發的糾紛，其中的問題涉及工傷鑒定、勞動報酬的支付、勞動條件、雇傭與解雇等專業化的判斷，無法只依賴常理、常情進行處理。

我國于十八屆四中全會上正式提出“多元糾紛解決機制”，明確以其為國家發展目標。多元糾紛解決機制是基于國情產生的概念，內涵包括訴訟制度和非訴訟制度兩個類別。與國外備受推崇的ADR不同，后者專指非訴訟糾紛解決機制。目前ADR的發展模式包括了三組相互對應的類別：（1）市場模式和準司法模式；（2）立法推進模式和司法推進模式；（3）一體化模式和專門化模式。得益于ADR在各國的廣泛適用和持續實驗，非訴訟糾紛解決機制實現了制度創新，較為成熟的制度包括強制調解、司法委托調解、行政性ADR、申訴制度、消費者保護機制、協商調解優先以及調裁結合。

麻涌鎮多元機制在運行過程能看到上述典型機制的痕跡，然而由于缺乏系統的制度設計理念，多元機制的運行過程規范性失調，各項理應相互銜接的制度卻移花接木。職能部門在處理糾紛時傾向于尋求更專業的路徑，于是利用了制度內部能動用的資源，一是容易造成責任推諉，使得實際問題的解決效率低緩，摸棱兩可的回應則有可能會制造民眾的偏見，損害公信力；二是糾紛案件分配不均，過度擠壓占用部分資源，其他部門職能懸掛，科學治理能力難以提升，解紛文化的培育隨著土壤僵化而失去活性。

政府職能部門之間、社會參與主體之間、職能部門與民間主體之間、訴訟程序與非訴訟程序之間，彼此共存，卻欠缺協同治理能力，導致發展不均。部分主體長期未得到正確引導，優勢難以發揮，多元機制難以從訴訟場合、行政領域衍生至村居社會的邊邊角角，空有實現分流減量司法案件的功能性目標。

3 解決村居社會矛盾的建議

3.1 將村居矛盾糾紛多元管理化解機制歸入法治框架

村居矛盾糾紛多元管理化解機制在功能上不但應包含司法利用取向，而且更應包含社會自治取向。民間糾紛解決機制除了解紛功能外，更重要的是在維系社會和共同體的凝聚力和自治、維護社會秩序等社會方面的功能。因此，應當在立法上對實踐較為成熟的訴訟外解決機制予以明確，樹立非訴訟解決機制的正當性和權威性。當前，全國已經先后出臺四部多元糾紛解決機制地方性法規，2015年4月1日，廈門出臺全國第一個地方性法規《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》；2016年7月22日，山東省出臺第一部省級地方性法規《山東省多元化解糾紛促進條例》；2017年10月13日，黑龍江省出臺了《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》；2017年11月24日，《福建省多元化解糾紛條例》正式通過。廣東省相關立法仍處于探索階段。

3.2 加強非訴宣傳引導，充分發揮鄉村模范人物的示范引領作用

農村矛盾糾紛的處理上，人民調解和行政性糾紛解決方式等替代性糾紛解決機制可以充分的發揮校正效能。進一步加大非訴調解機制的宣傳力度，告知各種調節方式的程序、效力、利弊和成本，引導群眾理性選擇方法。同時應注重選村居民中有威望的人為特邀調解員和人民陪審員、邀請參加訴訟調解和旁聽庭審，并給予充分的宣傳和精神鼓勵，讓這些正能量擴大影響，進而形成人人爭當模范人物的良好局面[8]。因為在中國鄉村社會中，廣大老百姓們往往缺乏平等協商能力和對話能力。這種情況下所以授權有能力有權威的代表自己協商是一種很好的方法，討論并形成共識，能有效的解決矛盾以維持秩序。為了實現雙方消除矛盾、對調解員的滿意度高和矛盾雙方后續關系和諧的目標，人際關系始終貫穿調解過程，預期利益是影響調解成功與失敗的最核心因素。

3.3 主動介入，提前化解矛盾糾紛有保險有售后

建議負責矛盾糾紛化解的村干部和調節員深入走訪，第一時間知曉主動介入村居矛盾及時了解情況，找準問題的焦點及時進行妥善化解。不能只坐在辦公室等待村民找上門才去調解，要增強工作的主動性，廣闊信息來源。居民矛盾糾紛的調解是基層領導干部實踐黨的群眾路線的現實要求，也是黨基層黨委政府平安建設的一項重要工作。同時處理案件時，要區分事情區別對待。既不能一味地調解結案，也不能一律從重從快處罰，要依法寬嚴相濟。而調解工作當時完成后，要及時注意某些一心耍無賴的人事后拖著不履行相對的行為，督促其履行相應行為。一旦確認這樣無賴人無心履行的情況應及時通知另一方，建議其使用具有強制力別的方法以維護應有的權益。