“飛地經濟”發展模式研究

黃寶振

摘 要 本文通過分析“飛地經濟”的主要做法、應用條件、保障措施和經濟社會效益，闡述“飛地經濟”的成功模式，為欠發達縣采用“飛地經濟”模式推動縣域發展提供有效借鑒。

關鍵詞 產業發展 縣域經濟 飛地經濟

“飛地經濟”是指打破區劃限制，以各類開發區為主要載體，以生產要素互補和高效利用為直接目的，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏的區域經濟發展模式。“飛地經濟”模式在實際發展過程中，形成了集約用地型、優勢互補型、產業梯度轉移型等不同類型。本文以山東省沂水縣為例，對“飛地經濟”發展模式進行探究。

一、“飛地經濟”模式的縣域條件

沂水縣位于沂蒙山區腹地，總面積2434.8平方公里，在山東省縣級區劃面積中居第二位，現轄18個鄉鎮（街道）、1個省級經濟開發區，人口120萬。作為傳統的山區農業大縣，許多鄉鎮由于自然稟賦、歷史條件的制約，經濟基礎較差，工業項目極少，缺乏發展工業經濟的平臺，難以招來項目，錯失發展機遇。對此，沂水縣探索出了一條打破土地制約瓶頸、促進鎮域競相發展的“飛地經濟”模式。2019年，全縣實現地區生產總值423.1億元，完成一般公共預算收入20.7億元，完成規模以上工業總產值456.1億元，實現進出口總額86.5億元，被省政府評為“縣域經濟高質量發展先進縣”。

二、“飛地經濟”模式的主要做法

沂水縣“飛地經濟”模式，主要是通過打破鄉鎮行政區劃限制，以沂水經濟開發區作為“飛入地”，提供項目落地平臺，將有項目但無落地條件的鄉鎮作為“飛出地”，充分調動鄉鎮發展鎮域經濟的積極性，目前，全縣18個鄉鎮均在開發區建有項目。

一是健全激勵機制，搭建飛地經濟發展保障平臺。一方面，建立“飛地經濟”稅收分成激勵機制，項目“飛出地”鄉鎮與“飛入地”經濟開發區按照一定比例分成稅收收入，確保“飛出地”獲得大部分財稅收益、“飛入地”同時獲得收益。另一方面，明確“飛出地”和“飛入地”的權利與義務，作為“飛出地”的鄉鎮和“飛入地”的經濟開發區按照職責共同服務企業，幫助辦理項目建設相關手續，指導企業解決生產經營中的困難，共同為“飛出地”創造良好的建設和生產經營環境。

二是高標準規劃建設，搭建飛地經濟發展承載平臺。本著“園區發展、基礎先行”的原則和“開發一片、配套一片、收效一片”的工作思路，高起點規劃、高標準建設，加大資金投入，大力推進園區基礎設施配套建設，細化功能分區和產業布局，規劃建設了濱河、廬山、城北、河西4個項目集中區，與青島保稅港區合作打造了青島保稅港區沂水合作區，不斷提高園區綜合承載能力，優化“硬件配置”。深入推進經濟開發區體制機制改革，剝離社會事務、聚焦主責主業，實行“黨工委（管委會）+開發公司”機制，推行全員聘任制和績效薪酬制，不斷激發開發區的動力活力，優化“軟件設施”。同時，大力實施節地發展戰略、深度挖掘土地資源潛力，通過城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾等未利用地開發試點等政策保障用地供給。

三是積極招引大項目，搭建飛地經濟發展產業平臺。把招商引資作為“一號工程”，圍繞裝備制造、高端食品、新能源新材料等重點產業，編制完善項目落地、產業鏈條、重點招商區域3個地圖，緊盯世界500強、中國500強、央企和行業隱形冠軍，突出產業招商、精準招商和專業化招商，不斷提升招引針對性和實效性，招引落地了一批投資體量大、科技含量高、帶動作用強的項目，成為動能轉換的“強引擎”“硬支撐”。同時，開展主導產業、大企業、大企業家、納稅大戶“四個培植工程”，成功培育年產值過百億元企業1家，A股上市公司1家。

三、“飛地經濟”模式的應用條件

“飛地經濟”模式應用廣泛，特別適用于地理區位條件差，很難招引項目落戶的地區或者行政區域為自然保護區、風景名勝區等法定生態保護區等不適宜建設工業項目的地區。

發展應用“飛地經濟”模式，首先要建設基礎設施配套齊全的項目聚集園區，為“飛出地”鄉鎮項目落戶提供平臺，項目聚集園區要充分考慮到“飛入地”的區位優勢，同時考慮到“飛出地”的用地需求，細化功能分區和產業布局;其次要制定翔實可行的管理制度，有合作雙贏、服務為主的觀念，在項目選擇上要建立投資項目評審體系并設置準入門檻，根據產業規劃和實際選擇落地項目，并實行合理的利益分配。

四、“飛地經濟”模式的保障措施

“飛地經濟”模式探索初期，“飛出地”鄉鎮招引的項目，因建設用地指標限制遲遲不能落地，更無法開工投產獲得經濟效益，或者“飛入地”（園區）盲目落戶了部分科技含量、投資強度、畝均貢獻低的項目，容易導致好項目無用地指標不能落地與差項目占用大量用地而不能產生預期效益的突出矛盾，對此沂水縣大膽創新，積極探索，成功破解了“飛地經濟”發展中的障礙，并在實踐中逐漸成熟。

一是源頭控制，嚴把項目審批關口。不斷完善招商機制，建立大項目評審制度，對落地項目進行評審，開展準入審核，圍繞投資規模、投資強度、畝均貢獻、回報周期、稅收結構、科技含量、產品關聯度等要素，嚴格把評審關，堅決杜絕“兩低三高”項目，確保項目擇優落地。制定嚴格的入園標準，畝均投資和畝均稅收標準分別提高到300萬元、20萬元，確保每寸土地都得到充分利用。探索新型工業發展機制，鼓勵建設標準化廠房，對落實建設標準廠房的企業采取用地優先、審批優先、辦證優先等工作措施，實現工業用地變平面開發為立體拓展，變常規建設為向空中、地下延伸。

二是強化監管，提高土地利用效益。在土地供應方面，對一些分期實施的大型項目，按照整體規劃、總量控制、分期供地、限期開發的原則，分期確定供地數量，促使其盡快開發，防止用地閑置低效。在土地效益方面，堅持“以畝產論英雄”，推動“畝產效益”評價改革，向存量要效益，根據評價結果制定差異化政策，倒逼企業轉型升級，扶持優質企業成長壯大，對于因市場、技術等因素而畝產效益較低的，積極指導幫助企業搭建合作平臺，謀求資本和技術合作，確保開發區畝均產出穩定增長。

五、“飛地經濟”模式的多重效益

“飛地經濟”模式體現出明顯的項目集聚、產業集聚、用地集約效應。對企業來說，園區完善的基礎配套建設為企業發展提供了可靠的平臺;對鄉鎮來說，稅收分成機制極大地調動了其招商引資的積極性，進而帶動了整個縣域的均衡發展;對用地需求來說，項目集聚減少了基礎設施的重復建設，達到了節約集約用地的綜合效應。

一是縣域經濟得到持續發展。通過“飛地經濟”模式，縣域所有鄉鎮實現了資源共享，站在一個水平線上展開競爭，有效激發了鄉鎮爭先進位、跨越趕超的動力，部分資源稟賦較差的鄉鎮通過“飛地經濟”模式，實現了財政收入的跨越式增長，為優化鎮域基礎設施提供了堅實的支撐。同時，項目集中落地開發區，實現了產業體系、產業鏈條、產業配套上的集聚發展，加快了產業串“點”成“鏈”、連“片”成“面”，產業規模迅速擴大，推動縣域經濟高質量發展。

二是土地資源得到有效利用。在“飛地經濟”節地模式下，通過高標準規劃園區、嚴格控制園區用地標準、提高供地門檻等措施，大批工業項目集中落地工業園區，大幅度提升了土地節約集約利用水平，不僅重點項目用地需求得到了較好的保障，對土地資源也實現了有效利用，實現了節約集約用地理念、土地利用方式、節約集約管理機制3個轉變，國土資源保發展、保紅線、保民生呈現出空前的發展活力。

三是生態環境得到切實保護。通過“飛地經濟”模式，工業企業集中在園區，污水、廢氣、廢物等排放實行統一管理和處理，最大限度地減少了對生態環境的破壞，也助推了旅游業的快速發展，催生了眾多“生態鎮”“旅游鎮”，生動詮釋了“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念。

四是社會效益得到最大實現。“飛地經濟”模式使工業園區成為產業集聚區，提供了大量的就業工作崗位，促進了人口集聚和服務業發展，帶動了城市經濟快速發展，城鎮化率不斷提高，居民收入穩步增長，實現了政府、企業和群眾的共贏。

（作者單位為沂水縣服務業發展中心）

參考文獻

[1] 沂水縣地方史志研究中心.沂水年鑒2019[M].北京：中共黨史出版社，2020：1-378.

[2] 秦賢宏.飛地經濟與園區共建——蘇滬合作實驗區規劃前期研究[M].北京：科學出版社，2017：1-126.