雙循環背景下產業新城發展的思考

摘 要 以土地和投資驅動的產業新城發展模式，越來越不適應新的發展要求，尤其是新冠肺炎疫情發生以后，原有模式的矛盾進一步凸顯，如何在雙循環大背景下尋求出路，在危機中育新機，在變局中開新局，是本文研究的重點。本文主要結合湖北某市新城發展現狀，分析目前困局，尋找新的發展方向。

關鍵詞 產業 產業新城 雙循環 投資驅動

一、某市新城發展概述

該新城產生于新型城鎮化大背景下，由省市平臺公司共同出資合作開發，成立項目公司，由項目公司推進城市周邊的一塊近50平方公里的區域開發。開發的主要思路是項目公司通過編制新城發展總體規劃，形成整個片區的戰略發展規劃，開展土地一級開發，完善新城市政配套和公共配套;政府對平臺公司給予一定的優惠政策，主要是土地出讓資金返還，支持新城市政建設和公共配套建設。平臺公司一方面通過完善交通、平整土地等初期開發，將新城的土地由“生地”變成“熟地”，實現新城土地市場價值的提升，另一方面通過項目公司的投資開發，提升新城人氣，形成積聚效應，激發社會各界的投資熱情，開發商在新城土地市場摘地。目前該新城引進了三大產業，引進了數家大型地產開發商，引進了5家以內的旅游產業，引進了5家以內的教育醫療產業。

二、新形勢下產業新城面臨的挑戰

某市新城經歷了近10年的發展，新城的市政配套和公共配套逐漸完善，形成了城市雛形。該新城發展的基本經濟鏈條是，項目公司依靠融資做一級開發，待新城土地市場價值提升后，出讓新城土地形成資金流，政府再通過一定的形式把資金返還給項目公司。這種模式高度依賴新城土地，一旦土地市場受到影響，新城進一步發展的現金流就不穩定，如果土地長時間無法變現，融資市場又受限，項目公司的持續發展就成很大問題。

當前，全球疫情和世界經濟形勢仍然嚴峻復雜，該新城面臨的困境更加明顯。

（一）城市建設資金來源渠道收窄

1.主要收入來源不穩定。一是國家房地產政策的調整，只住不炒的定位，抑制了投資性住房的需求。作為新城，在發展初期，生活配套有待完善，購房剛性需求較少，主要是投資性需求。同時，在國家政策調整前，新城積累了大量的存量地產項目，存量房的數量巨大。二是新的土地需求主體熱情不高，面對經濟下行、新冠肺炎疫情等諸多因素的疊加影響，地產開發商對新城發展的預期發生了較大變化，新城土地出讓較難。三是新城沒有形成新的經濟增長點，現有產業以房地產為主，其他產業培育緩慢，新城沒有形成能夠長時間留住人的項目，現有的文旅項目基本都是“路過游”，短時間內無法積聚人氣，更無法拉動新城發展。

2.融資途徑越來越少。一是融資標的缺乏，該新城經歷了近10年的發展，項目公司幾乎用過了所有的融資方式，幾乎所有的項目都作為融資標的進行了融資，目前融資渠道越來越單一。二是融資要求越來越高，目前國家融資政策收緊，融資流程越來越規范，融資要求也越來越高，現在幾乎拿不到銀行的項目融資，目前能夠獲得的基本是些新型的融資工具。三是融資成本和融資風險逐年增長，目前新城融資面臨的最大問題是標的項目缺乏穩定的現金流或者沒有現金流，融資要求的成本自然就高。

（二）城市功能性城市化快于產業城市化

對于該新城來說，遇到的最大問題是產業發展不足，產業發展嚴重落后于城市功能性發展，產業發展不足帶來了一系列問題。一是常住人口較少，當初新城規劃時的目標是實現人口集聚15萬，但經過了近10年的建設發展，新城除了當地拆遷居民外，外地人口流入較少，購房者基本是外地的投資客戶。無法實現人流聚集的一個重要原因是新城除了大量住房外，產業配套無法滿足百姓的日常需求。二是新城入駐的大型企業較少，新城現有的產業主要為基礎性的文旅和教育產業，這些產業帶來的就業崗位較少。本地購房人員基本在外地工作，無法實現本地居住本地就業。三是新城的第三產業發展滯后，產業結構不合理，產業體系不健全，缺乏一些大型的、帶動性強的項目，沒有形成一個成熟的市場，僅靠政府和項目公司的力量無法拉動新城產業發展。總體來說，新城急切需要改變以“土地城市化”為主導的傳統模式，需要更加注重“人口城市化”的新型城市化，實現產業和人口的良性互動、相互促進，形成城市發展的穩定產業鏈條。

（三）平臺公司發展陷入瓶頸

作為新城開發主體的項目公司，在新城發展初期給予了較大的投資力度，完善了新城市政配套、公共配套，帶動了新城片區的發展，但隨著發展的推進，平臺公司前景越來越窄，發展受限較多，具體體現為以下幾點。一是缺乏穩定的現金流，主要依靠土地出讓后政府還款的模式受土地政策的影響，現金流極不穩定，開發商不摘地，平臺公司就缺“糧”，收入來源太單一;二是資產負債率居高不下，融資受限，高度依靠舉債經營，缺乏內源性融資，不具有可持續性;三是平臺公司缺乏深耕新城的戰略布局，把重點放在新城基礎設施、公共配套方面的投資建設上，沒有從城市經營者的角度參與新城產業布局，沒有形成科學的產業發展規劃。在產業引進方面，不是因為新城需要什么類型的產業而引進，而是有什么產業有興趣來新城就考慮引進什么產業，從而導致新城產業布局和產業體系不健全。平臺也沒有參與產業發展的戰略，若新城產業發展起來了，平臺公司除了能夠從土地增值中獲益外，無法分享新城產業發展的紅利。

三、穩定優化產業鏈，開啟產業新城新篇章

習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上第一次提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局理論”。這是黨中央順應時代要求所作出的戰略深化和戰略再定位，是我國步入高質量發展階段、解決新時期面臨的各種中長期問題的重要戰略舉措。作為新型城鎮化的新城，要順應以國內大循環為主的雙循環，必須直面問題，以國企三年行動方案為指引，以國家“十四五”規劃為契機，全面推進改革轉型，實現產業新城，形成“以產興城、以城帶產、產城共建、城鄉一體、共同發展”的發展理念，將產業促進與新城的開發運營有機融合，實現城市與園區的完美結合。

（一）深化平臺公司股權多元化改革，打破融資瓶頸

新城開發主體的平臺公司的股東主要是地方政府和省政府平臺公司，股權結構單一，未形成市場化的法人治理結構，內部決策體系不健全。要抓住本輪國企改革的契機，引進行業內的標桿企業作為戰略投資者，一方面從標桿企業引進先進的開發經驗和企業管理理念，推進平臺公司完善法人治理結構，實現公司的規范發展;另一方面引入股權資金，既能解決公司高資產負債率的問題，優化融資結構，又能為平臺公司深耕新城發展提供股權資金。

（二）科學編制產業發展規劃，實現產業興城

人文是一個城市的根和魂，產業是支撐人文發展的支柱。產業發展必須有科學的產業規劃引領，只有通過科學的產業規劃，明確新城產業定位，新城的開發主體才能明白新城需要什么，應該建成一個什么樣的新城，才能引領產業招商。要摒棄傳統的被動招商的混亂局面，打造平臺，引進新城發展需要的產業，推動新城產業發展，形成一個能夠自我循環的產業體系結構。

（三）深耕新城產業發展，爭當新城的城市運營者

一是主動承接城市運營管理業務。新城的平臺公司，在新城發展中具有先天優勢，對新城介入最早，對新城產業最了解，掌握的信息最全，面臨的機遇最多。平臺公司要憑借自身的先天優勢，積極參與新城的城市運營管理，主動承接政府采購的服務性項目。二是積極參股，投資優質產業，通過股權形式積極參與引進的優質產業，通過優質產業培育并退出，尋求新的經濟增長點，同時也為初創期的產業提供資金支持。

（四）種好梧桐樹，優化營商環境

作為新城的政府主管部門，要在人才、招商引資、戶籍等各方面出臺一攬子的優惠政策，吸引高端產業、高端人才入駐。同時，提高行政效率，簡化辦事流程，創造良好的營商環境。

（作者單位為湖北聯投集團）

參考文獻

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