中國環境法的形成及其體系化建構

鄢德奎

摘要：歷經40年的大量環境立法，促成了我國環境法律制度體系框架的生成。然而，當前部門利益主導的分散式環境立法，造成環境資源保護立法碎片化。為探究環境法體系化路徑，借助實證分析和比較考察的方法，根據環境法規范的屬性特征和環境法的生成演進歷程，明確污染控制法、自然資源法和循環再利用法為環境法領域的主要范圍。在此基礎上，反思我國環境法立法體系的樣態，檢視與評價我國環境立法體系的實然構成，以找尋我國環境立法體系化進程中的結構性難題。參考域外環境立法模式與體系化趨勢，為我國環境立法體系化的方向提供指引，認為環境法的體系化是一項階段性的立法工程。具體而言，近期先以現行的污染控制法、自然資源法、循環再利用法為基礎，理順和完善相關環境法律規范;中期環境立法規劃是制定環境法總則，最大限度地統合相關環境法律規范;最后以環境法的法典化作為終極環境立法目標，遵從社會的實際需要，循序漸進地完善環境法體系，以解決當前環境立法的重疊、沖突等不協調問題。

關鍵詞：環境法;環境立法;體系化;環境法典;總則立法

中圖分類號：D922.68?文獻標志碼：A?文章編號：1008-5831（2020）06-0153-12

20世紀80年代以來，我國環境立法邁入突飛猛進的發展階段。從1979年《環境保護法（試行）》頒布到2018年生態文明入憲，歷經40年的大量環境立法，促成了我國環境法律制度體系框架的生成[1]。迄今為止，我國已制定頒布了30余部環境資源類法律，在中國特色社會主義法律體系中占比達到十分之一強。然而，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，現有的環境法律遠未達到調整社會關系和維護生態環境保護秩序的預期功能。之所以如此，是因為當前部門利益主導的分散式環境立法，造成環境資源保護立法碎片化。這些環境資源法律之間的割裂與沖突，不僅表現在相關法律之間較為普遍的沖突競合問題上，還存在許多立法空白現象①，其中所產生的制度掣肘了環境問題的有效解決[2]。改變此種困境，應當厘清環境立法的根本目的、法域歸屬及其邊界范圍，結合環境法的形成脈絡和立法現狀，確立我國環境立法的體系化路徑，以確保環境資源法律規范的合理有序配置，并在此基礎上保障和推進我國生態文明法治建設。本文在論述環境立法體系化的邏輯基礎上，研析我國環境法律體系的結構缺陷，借鑒域外環境立法體系化的經驗，提出我國環境立法的體系化方向與應然路徑。

一、環境法的形成及其立法體系

法律是特定情境的產物，其內容總是取決于它所規范的主題。環境法便是在工業社會后期這一特定歷史階段中演化生成的，旨在保護人類賴以生存和發展的生態環境。以下通過梳理環境法的演進歷程及其涵蓋的法領域范圍，重在探究環境問題特性是如何塑造環境法律生成的，以期為環境立法的體系化研究提供邏輯基礎。

（一）環境法的緣起與發展

20世紀60年代，《寂靜的春天》的出版開啟了環境保護運動的新紀元，促成了美國第一波聯邦環境立法的生成

20世紀60年代，美國還發生了其他許多重要環境事件，如1968年出版的《人口爆炸》一書闡述了人口爆炸所面臨的潛在巨大環境危機、1969年威斯康星河發生的DDT事件等。。此后，伴隨著環境公害事件的頻發和民眾環保意識的興起，許多國家開始重視環境立法工作[3]。 “環境法”一詞到20世紀70年代開始普遍使用，是指為了防治污染或約束廢棄物處置活動而制定的法律[4]。歷經半個世紀的發展演變，環境法從以“命令與控制”為核心的第一代環境法到“經濟激勵”為標志的第二代環境法

關于環境法的代際劃分，中西方許多學者都提出了不同的看法，但對于以“命令控制”為核心的第一代環境法和以“經濟激勵”為特征的第二代環境法的斷代已達成共識。，逐步發展為以 “合作與參與”為特色的第三代環境法[5]。

環境法的演進歷程既體現了環境公共行政的轉型，也適時回應了環境議題的發展階段。一方面，環境公共行政從傳統的“權力—服從”模式的環境行政管理逐步演變為“協商—合作”模式的環境公共治理[6]。傳統控權模式的環境行政法逐步演變為以實現環境治理目標為導向、規范公權力和私權利模式的環境行政法。當前，實踐中出現的生態環境損害賠償磋商制度創新試點便為此種公私協力環境行政提供了注腳[7]。換句話說，環境法經歷了從“命令與控制”到“命令與契約”的發展過程。另一方面，不同時期的環境議題催生了迥然不同的環境法規制階段與規制模式[8]。有學者通過對污染者付費原則、預防原則與預警原則進行分析，相應地推導出環境法規制的三種模式，即矯治模式、預防模式與預期模式[9]。其中，矯治模式秉持“使用環境資源必須付出代價”的理念，充分反映了污染者付費原則的治理邏輯，主要處理空氣污染、水污染等傳統環境問題[10]。預防模式要求國家承擔重要的管制任務，有義務在環境危害發生前，采取相應的措施盡量避免危害發生，主要處理核事故等環境損害難以恢復的環境問題。預期模式（anticipatory model）是將預警原則作為環境治理理念，要求決策者在信息不充分的情況下，將所有潛在的風險納入決策考量[11]，主要處理科學的高度不確定性、后果難以預料且影響范圍遍及全球的環境議題，如氣候變化。由此可見，環境法規制采用何種模式，均取決于具體的環境問題特性。也可以說，環境問題及其發展促成了環境法的生成與演進，進而形成了環境預防、環境監管、環境救濟等一系列環境法制度體系。

（二）環境立法的體系架構

1.環境法的法領域歸屬

一直以來，學界對環境法是否是獨立的部門法存有爭議。從現有的環境法體系格局來看，環境法體系中的污染控制法被納入行政法，而自然資源法被納入經濟法[12]。盡管《環境保護法》（2014）被全國人大法工委解讀為“環境領域的基礎性、根本性、綜合性法律，規定了環境保護的基本原則和基本制度，解決共性問題”[13]，但《環境保護法》的制定和修改主體均是全國人大常委會，與《立法法》中“基本法律”的制定主體（全國人大）不符。實際上，與憲法、民法、刑法、行政法等著眼于調整對象和調整方法的傳統法律部門不同，環境法與科學技術聯系更為緊密，是一個著眼于問題和目的的現代法律部門。所謂“著眼于問題”，是指以一個或者若干問題為中心，從整個法律制度或者社會科學（如政治學、經濟學、倫理學等）的角度考察其解決的法律方法論[14]。例如對環境保護與資源利用問題，應當同時采取憲法、民法、刑法、行政法、國際法、訴訟法等手段予以解決，從而形成環境憲法、環境民法、環境刑法、環境行政法、環境訴訟法、國際環境法等分支（特別環境法），這些分支均是以環境法的基本概念和原則（一般環境法/環境法總則）為核心，構筑環境法體系?？梢姡h境法所涉及的規范遍布整個法秩序，是一個跨越傳統法律部門的法規范整體。盡管如此，環境法也有其獨立存在的空間。這是因為環境法表現出了有別于其他法規的獨特性，即環境法規制對象（生態環境問題）具有特殊性，如濃厚的科技背景、廣泛的利益沖突、科學上的不確定性、代際正義及復雜性等[15]。就其獨特性而言，環境法可以作為獨立的法領域，并以資源合理利用與生態環境保護作為其規范的核心領域。

2.環境法規范的屬性特征

從歷史的維度看，人類文明形成之初便與環境問題關聯在一起，以往許多人類社會的崩潰，主要原因也是環境惡化、資源枯竭[16]。至于環境問題的生成原因，現代社會的人們想當然地將環境保護問題理解為一個科學技術問題，認為是科技突飛猛進與產業高度發達的結果。事實上，環境問題一直存在，只是科學技術加速了環境問題的惡化速度，并不是科學技術帶來的，也不是靠進一步發展科學技術就能解決的，而是因為一部分人搶先過上了窮奢極欲的生活而帶來的，“歸根到底是資源過度開發、粗放利用、奢侈消費造成的”

2017年5月26日，習近平總書記在中共中央政治局第四十一次集體學習時第一次如此強調。。就這個意義而言，環境問題一般涵蓋生態環境保護與資源節約利用兩個層面，前者涉及高度的科技背景，后者關聯廣泛的利益沖突。

由此可見，環境法的規制領域具有高度的復雜性，主要表現在：因發生不可逆轉的環境損害而催生出管制問題;對所欲保護的自然資源有許多使用利益或權利，因此產生分配問題[17]。因循環境問題的特性，環境法呈現出兩類規范特色：一是環境法因涉及濃厚的科技復雜性而成為一種風險法則[18]。由于科技的不確定性導致環境決策存在風險，許多環境問題經年累月后才得以發現，所作的決定可能在日后被證明是不正確的，但是環境決策不能不做，只得決策于科技的未知之中，例如在核安全法領域，必須克服核能科技法治的不確定性。二是因為環境法涉及資源的使用與配置，容易觸及相當廣泛的利益沖突。因此，環境法又是共同體利益的分配法則與保護法則，而共同體利益則由多數人的利益來決定，在環境決策過程中往往需要將各種利益進行輕重緩急排序，以便進行利益衡量。如在自然資源法領域需要協調開發與保護集體與私人之間的利益關系[19]。環境法將上述兩類規范置于統一的、跨領域的規范架構中，以提供相應的環境保護與資源利用保障，旨在排除環境損害、預防環境危害、避免其他環境風險，并重新恢復生態環境的運作功能。

3.環境法領域的邊界范圍

關于環境法規制范圍的界分，學界并未達成共識，大體有以下幾種認識。有的學者認為，環境法分為污染防治法和資源保護法兩個部分[20]。有的學者認為，環境法包括污染控制、資源利用和生態保護三類規范[21]。有的學者認為，環境法體系首先可分為環境基本法和具體環境法，其中，具體環境法分為環境事務法和環境手段法，環境事務法又可分為污染防治法、資源保護法、環境退化防治法和生態保護法;環境手段法包括環境規劃法、環境管制與許可法、環境監測法等[22]。也有學者認為，環境法涵蓋污染防治、生態保護、資源保護、可再生能源和資源的綜合利用等主要方面[23]。還有學者認為，環境與資源保護法律體系是由環境與資源保護基本法、綜合性環境與資源保護法、污染防治法、資源保護法、生態保護法、應對不確定環境風險的法律組成[24]。實際上，上述分類的不同主要在于環境法領域隨著環境問題的增多而不斷擴張，但其規制的重心始終是環境保護與資源利用兩個層面的基本問題。

盡管污染控制法和自然資源法是從不同歷史發展時期進化而來，價值取向與理論基礎也有所不同，但兩者在多種維度上逐漸趨同，如均限制了自然資源私人權利的行使等。污染控制與自然資源政策正變得越來越相似，在制定能夠最有效實現其環保目標的法律框架方面，兩者都試圖在傳統的侵權行為與財產權概念之間，建立起一種新的平衡。對于自然資源法而言，這意味著更大限度地利用侵權責任原則來限制自然資源上的私人權利;在污染控制方面，不斷嘗試利用財產法優勢，增加對環境保護的額外激勵措施。因此，污染控制法與自然資源法正以各種方式統合在環境法的框架之中。由此可見，現有環境法的調整領域遠遠超出引發其命名的污染控制類法律的范圍[25]。筆者認為，隨著環境議題的推陳出新，環境法領域的范圍將在污染控制法、自然資源法和循環再利用法領域的基礎上不斷擴展。換句話說，大范圍的環境法是由上述三個不同層次的法領域組成。一是以空氣污染防治法、水污染防治法等對公害行為進行管制的污染控制類法律，此類法律強調對自然資源私人權利行使的限制，是調整政府對公共或私人妨害行為進行管制的規范。二是以水資源保護法、礦產資源法等資源利用行為進行規制的自然資源類法律，此類法律主要基于財產權理論和財產法原則，在強調財產所有人特權的同時，重在規制如何集約節約利用資源。三是以清潔生產促進法、循環經濟促進法等對資源利用方式與廢棄物處理進行規制的循環再利用法，此類法律采用了超越傳統公法的私法管制策略，以期能在生產、流通和消費等過程中實現減量化、再利用、資源化，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產生。

二、我國環境立法體系的現狀檢視

在厘清環境法體系化的演進歷程及其涵蓋的法領域范圍之后，反觀我國環境法立法體系的樣態，檢視與評價我國環境立法體系的實然構成，以找尋我國環境立法體系化進程中的難題。

（一）我國環境法的立法體系

根據前述環境法涵蓋的范圍，從污染控制法、自然資源法、循環再利用法等三個方面梳理我國環境立法體系（如圖1所示）。當前，我國環境立法已形成較為完善的法律體系，但所采用的專項立法模式無法有效應對整體環境問題[26]。所謂專項立法模式，是指針對某一領域的環境問題進行專門立法予以規制，如大氣污染防治法、水污染防治法。此種立法模式是歷時性、漸進式、議題式的，但沒有將環境問題當成一項全面立法予以因應的整體性議題。這是因為專項環境立法具有較高的政策彈性，在難以獲得政治共識的情況下，也是一種現實的可行選擇，以尋求漸進式的制度因應。然而，此種制度回應極易陷入雜亂漸增、疊床架屋的困局，導致環境法律的重復、沖突、空白、不銜接等一系列問題[27]。

（二）我國環境立法的結構性難題

環境資源問題的解決需要從生態系統的整體性出發，統籌山水林田湖草進行綜合治理。因此，在環境資源法律立、改、廢過程中，理應強調環境立法體系的完整性。然而，由于當前大量的環境立法實踐多將污染控制與資源利用的社會關系人為分割，劃歸不同部門法分別加以調整，導致環境資源管理體制的監管者和所有者幾乎合為一體，既是運動員又是裁判員。這在立法中表現為：由于機構及其部門的分工（如生態環保部、自然資源部，生態環保部中又下設水生態環境司、土壤生態環境司等）往往作為各種法律制定修改職責分配的基礎，立法過程中常常顧及各自的部門利益，造成各種法律之間產生不一致甚至相互沖突的情形[28]。以污染控制法為例，環境污染問題多是由水體、空氣、土壤等各種自然介質表現出來的[29]，當前污染控制法根據不同介質污染物的分布形態與危害特征，以專項立法的模式予以回應，進而形成了《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行法律分立的現象。一套完整的環境立法往往包含多個法律，形成復雜的環境法律體系，如圖1所呈現的那樣?，F有環境資源法律的制定缺乏對不同環境資源問題規制的整體規劃，對已有環境領域的突出問題制定了相應的法律規范，忽視了某類亟待規制的環境資源問題，造成了相關法律沖突和立法缺位，導致環境資源管理的體制安排、執法行動和法律適用等方面存在諸多難題。

一是環境執法機關因專項法律分立而各司其職，但以環境介質保護為重心的環境法律規范缺乏對各類介質之間關聯性考量，導致面對某些復雜的環境問題時，既會過分關注某一環境問題的治理而導致法律資源的不合理配置，又會出現部門之間相互推諉而造成管制漏洞。如廢水處理廠因污水中可揮發物質污染空氣進而成為大氣污染源。許多水體污染來自空氣的落塵或其他空氣污染物的沉降，如果水污染防治法未預先考量到空氣中污染物可能造成的影響，必然導致水污染管制方面的漏洞。

二是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的問題導向式環境立法具有滯后性。因為只有環境問題暴露出來才能發現立法的必要性，加之立法的周期限制和程序制約，當前環境立法的有效規范供給不足，無法應對層出不窮的環境問題[30]。新型環境問題往往因法律分立與機構職責分工局限而無從管制。直至環境危害出現或發生時，才會臨時安排與之相關的主管機關進行規制，這不僅缺乏事前預防的管治預案，而且只能等到后果發生才亦步亦趨地事后補救，無法有效開展環境治理。

三是隨著環境法領域調整范圍的擴大，環境政策措施制度化更加普遍，進而上升為專門立法。由于缺乏體系化考量，這一趨勢加劇了環境立法的碎片化，數量龐大的立法規范過于關注環境細分領域的規制要求。因缺乏統一的價值衡量標準，各個相關分立的專項環境資源法律難以對各種環境資源管制做出理性的排序。唯有根據具體的危害發生，來主導因應措施的先后次序。如對水污染與毒性化學物質而言，哪種污染應當優先處理，往往根據哪一種污染類型發生大規模的環境問題或造成嚴重的環境損害而定。

四是在各種環境資源管制法律和規制機關的要求下，資源開發利用與環境設施規劃選址均需要多種相關行政許可，而且各種環境資源行政許可之間所要求的申請材料有相當部分重疊，造成行政許可資源浪費的現象。此外，同一環境資源行政許可事項涉及多個行政部門，既包括同級政府的相關主管部門許可，也包括地方政府與中央主管部門之間的許可。前者如礦產資源開發既需要土地使用權證，也需要礦業權證;后者如大型建設項目興建既需要地方的土地使用審批，也需要中央環保部門的環評審批。這種多階程序的環境行政許可日益增多，導致民眾無法獲知相關許可的申請信息，也就不可能申請許可，以至于因無知而違法的情形屢屢發生。

三、域外環境立法模式的經驗鏡鑒

為了維持良好的生態環境，生態環境保護并不限于局部性、短期性的污染防治，而是進行全面性、廣泛性、長期性的環境維護與生態保育。當前，環境保護工作已從針對特定的環境介質（如水、空氣的保護）的規制措施，轉變為整體性的環境保護?；诖?，環境法的體系化和法典化，逐漸成為世界各國環境立法的主要趨勢。大體而言，美國的《國家環境政策法》（1969年）

雖然美國國家環境政策法名為《環境政策法》，但其立法目的與立法內容則是在建構一套環境影響評價制度。、瑞士的《環境保護法》（1983年）、荷蘭的《環境保護法》（1992年）、日本的《環境基本法》（1993年）

日本環境基本法的制定，主要整合污染控制法和自然資源法兩大基本法律領域。，以及其他諸如法國、瑞典、波蘭及德國均有環境法典草案的提出與通過[31]。結合我國環境立法的結構性難題，考察域外環境立法的立法模式與體系化趨勢，為我國環境立法體系化的方向提供指引，以解決當前環境立法中的重疊、沖突等不協調問題。

（一）環境立法體系化模式梳理

縱觀域外環境立法體系化模式，大體存在政策立法、總則立法、統一立法等三種環境立法的體系化模式。

1.政策立法

所謂政策立法，是指作為宣示環境政策的法律，將環保目標、環保措施等環境政策內容予以規范化、法律化，這一立法模式或立法過程也稱為環境政策的法律化。環境政策的法律化是對環境政策系統中的環保理念、環保目標、環保制度予以立法化處理，以作為指導經濟發展和環境保護的基礎。換句話說，環境政策的法律化是對此類抽象性環境政策進行立法確認，使得環境保護政策的基本價值理念和環保任務目標借助法律形式得以重申。當然，政策立法僅僅是對抽象環境政策予以法律化，通常并無直接的規范效力，需要立法制定相關的具體法律規范予以落實。法國的《綜合環境政策與協商法》便是政策立法模式的一個典范，該法呈現出高度綜合化、政策化的特色，也被稱為環境政策的首次立法示范[32]。

2.總則立法

總則立法是將環境資源法律中共通的部分予以統一規定，制定一部基本法或總則性法律，為環境保護與資源利用問題的因應提供法律框架，對環境資源法律的基本原則、核心制度、國家的環保責任、人民的環保權利義務等事項予以原則性規定，將具體的管制措施授權或留待其他專項法律命令逐步補充[33]。具體來說，總則立法主要涵蓋環境預防與資源合理利用、環境資源監管、環境資源救濟等內容，大體相當于刑法總則或民法總則的規定。這與前述政策立法相類似，但不同之處在于此種立法模式的“委托專項立法”特色。環境法總則提供環境資源保護的整體法律架構，設定基本原則、組織程序與立法規劃等實體與程序規范?？倓t立法的密度與難度較低，雖能因應整合性與急迫性的環境立法需求，但由于相關領域的細節內容欠缺具體規范，因此總則立法本身的管制效果較為薄弱。可見，總則立法一定程度上實現了環境法的體系化，但與環境法典仍有一段距離。

3.統一立法

統一立法，也即環境法的法典化，是在對環境法律進行總則性規定的基礎上，依循一定的立法邏輯將各個領域的環保法律集中在一部法律中予以統一規定。有學者將法典化歸納為法律匯編型的形式法典化模式、基本法型的適度法典化模式和總分二元型的實質法典化模式[34]。統一立法屬于實質法典化模式，結合環境資源問題的共性特征，有效整合相關術語、概念和原則，將相關環境法律規范按照一定的體例集約為一個立法文本。具體而言，環境法的統一立法，是對環境資源法律規范進行抽繹，將共性的原則規范放入總則，將污染控制法、自然資源法和循環再利用法等特別規范納入分則。這種立法模式是將現有環境法規整合在一部法律中，以實現環境法律的法典化，這是環境法體系化的終極目標。

（二）環境立法體系化模式選擇

之所以出現上述不同的環境立法模式，主要在于各國的環境問題、法制狀態、社會條件等環境法形成的外在因素的差異。不論選擇何種立法模式，均應考量環境規制的現實需要和現有環境法律規范不足之處。當前，環境法律規范缺漏的原因在于，環境立法既缺乏統一規劃，也缺少橫跨不同環境介質的一般原則或措施，還缺乏兼顧環境多樣性的法律規定。面對這種困局，需在探求環境問題的根源、厘清環境法規制重心的基礎上，將環境目標、基本原則、環境措施、組織架構及環境程序進行統一規定，促成環境法的體系化形成，減少環境立法沖突和空白等問題。

通過甄選適合我國實際的環境立法模式，解決環境法上的規范沖突與競合問題。環境立法模式的選擇應當以環境法的體系化為規范重心，但不同的立法模式所要達到的目的不一樣。環境政策的宣示與基本原則的確立，固然有其政策宣示與教育功能，但不具有直接的規范效果，所以政策立法或框架立法不利于解決實際環境問題。環境總則立法是將各個環保專項法規中共通的部分進行集中規定，既可以避免環境立法疊床架屋，也可以防止法規之間產生掣肘現象，還可以減少環境專項法的修法負擔。換句話說，總則立法能夠實現環境法律的體系化，并達到精簡法律規定的目的。此外，我國環境法典制定的法制條件、相關研究理論基礎與實務經驗均有所缺漏，若不顧國內立法時機的成熟與否，盲目移植國外的環境法典化經驗，難免水土不服，環境法典可能會成為一份束之高閣的立法文件?？v觀域外三種環境立法模式，鑒于我國環境立法的規范內涵、規范功能與立法成熟程度，當前環境法的體系化應當優先選擇總則立法模式，而非徑直將環境法各論進行統一立法。

四、我國環境立法體系化的應然路徑

環境法規范的雜亂繁多，勢必產生環境法規范體系化的要求。環境法的體系化是一項浩大的立法工程，絕非一朝一夕之功。從環境法的理念確立、框架形成，到條文內容訂立，均需要法學界及其他相關學科專家學者的參與。近年來，盡管我國環境立法品質有所提升，但在污染防治與生態保育方面仍存在立法認知不清、部分條文規定模糊、空白授權充斥、央地職責分工不明、正當程序缺失等缺憾之處。結合環境立法水平和法制現狀的考量，我國目前尚無制定環境法典的現實條件，不僅統一立法的時機尚未成熟，連環境總則立法也相當困難。因此，環境法的體系化可以作為一項階段性的立法工程。以下主要從近期、中期、長期等三個階段來形塑環境法體系化的路徑。

（一）近期目標：完善環境立法

承前所述，我國環境資源法律規范大多已經制定，但環境立法長期師法美德等發達國家，持著“人有我有”的模仿立法心態，造成環境立法規范越來越多。相關環境資源法律之間缺乏協調性甚至是割裂的狀態，無法有效因應環境治理與資源利用的整體性要求，亟待重塑與完善我國環境立法體系。為充實環境法律規范，提升環境法規范的質量，應當堅持環境資源法律的立、改、廢并舉。具體而言，首先，環境立法應當關注環保政策法規文件，在進行立法評估與合法性論證的基礎上，對相關制度規范予以法律化，同時保持與環保政策法規文件的銜接和協調[35]。其次，將環境執法實踐與理論相對成熟的制度規范予以法律化，如環境責任制度。再次，為提升環境法律的可執行性和可操作性，減少立法中“不確定性法律概念”

環境行政法關涉科技的不確定性，因而存在著大量不確定性的法律概念。不確定法律概念過多會引發環境行政裁量的規制俘獲等問題，因此應盡力從環境立法上減少不確定法律概念的使用。的使用，盡量將環境資源法律中充斥的鼓勵性、建議性條款予以具體化、規范化[36]。最后，對于地方立法實踐中取得積極成效的環境治理做法，可以經由中央立法將有益經驗進行推廣適用，如按日計罰制度就參照重慶、深圳等地的成功經驗在《環境保護法》中予以確定的[37]。

（二）中期目標：環境總則立法

環境總則立法作為未來一個時期環境立法體系化的最優選項，其目的在于建立一套完整的環境法體系。當然，環境總則立法在對相關環保法律法規進行整理和體系化的同時，應當維持當前的環境法律質量水準，不能單純為了環境法的體系化，反而使環境法制的品質倒退。此外，環境總則立法時必須隨時關切現行相關環境法律與政策的立、改、廢，同時對于新興的環境問題予以適當回應。

1.環境總則立法的規范對象

環境總則立法不是一項終局性的立法工程，而是環境法律體系化的起點。換句話說，環境總則立法并不是推翻現有法律體系進行全盤革新，而是根據現有的立法現狀和社會需求，確立統籌整個環境資源法律規范體系的基礎性法律。由于環境法本身具有跨領域性質，與環境法有關的法律規定均可納入環境立法范疇，如污染控制法、自然資源法和循環再利用法均屬于環境總則立法所要調整的對象[38]。在環境總則的立法過程中，規范對象的選擇應當兼顧對其他環境專項法律領域的影響，以免造成環境法律體系錯亂的現象。因此，環境總則立法應當就現有相關法律法規中的“共通部分”進行凝練總結，并予以集中規定。同時，檢視環境資源類的法律法規之間是否存在相互矛盾與沖突，以避免環境法體系化過程中的規范沖突問題。

一般而言，環境總則立法主要包括環境資源法律的基本概念與基本原則、環境標準制定程序、公眾參與機制、環境信息公開、公益訴訟、跨域污染治理等事項。將此類事項整合在一部法律中進行規定，可以實現環境法規統一化與體系化的目標。同時，對各環保單行法律法規中重復規定的部分予以刪減，以精簡環境法律內容，避免立法資源的浪費。值得注意的是，上述規定的內容多是框架性、基礎性與開放性的，實現自身的更新與發展，以適時回應環境保護與資源利用的現實需求。總則立法的具體內容還需要相關環境專項法予以細化，例如盡管環境總則規定了環保標準的制定程序與規范形式，但環保標準的具體內容與限制尺度仍需要根據相關環境要素領域的差異性進行分類規定。

2.環境總則立法的階段步驟

作為中期目標的環境總則立法仍是一項復雜而艱巨的立法工程，其制定過程應當分階段展開，既要以各界對其形成共識為前提，也應設法克服立法的不連續性。就立法階段而言，環境總則的制定至少應遵循下列四個步驟，方可實現環境法體系化的目標。

首先，梳理現有環境法律的規定內容與體系架構。根據環境法領域的范圍和山水林田湖草的系統化治理思路，將污染控制法和自然資源法整合起來，以重構環境法總則的規范對象。在此基礎上，逐漸將循環再利用法的相關規范納入其中，以健全環境法的規范體系。

其次，明確環境法總則的價值目標與功能定位。在環境資源法律分立的情況下，環境資源法律之間多以污染介質或環境要素為界分標準，進而形成不同的環境資源專項法。環境法總則應當修正這一立法分離的局面，打破污染介質與環境要素的界限，著重以環境安全與生態平衡為宗旨進行制度設計。

再次，檢視現有環境政策與法律規范的沖突與缺失。分別梳理環境資源法的基本概念、基本原則、環境規劃、環保標準的制定程序、管制與執法制度、公眾參與制度、信息公開制度、公益訴訟等制度內容，找出其中的共同點，檢視環境政策與法律規范之間的矛盾之處。參酌國外立法經驗或國際條約將上述整理的環境法律政策與法律制度進行匯編，如將污染標準制度和排污許可制度統一化，以取代現行水、空氣以及廢棄物等各種不同類型的污染排放限制，避免現行污染標準和污染許可的繁復重疊現象。

最后，修正或調整現行環境資源法律內容中的缺憾之處，包括法律術語的不一致、法律體系的重疊龐雜，以及環境資源法律的法規范基礎與現實需求之間的差距。吸納環境政策和法律制度的新發展，適度更新現有環境資源法律，尤其需要注重環境政策法規的制度化和法律化。不過，在更新環境資源法律時，必須相當審慎，循序漸進地開展法律的立、改、廢工作。

（三）終極目標：環境法的法典化

環境法作為一個解決環境問題的新興部門法，其規范對象與調整方法仍在不斷發展演進之中?；谏鲜隹紤]，我們的時代無不肩負制定環境法典的使命。當前，環境法理論研究尚不充分，制定環境法典的立法時機與立法條件也不成熟，環境法的體系化可以借助環境總則的立法模式，對現有的環境資源法律進行立、改、廢。今后，當環境法體系定型或環境法典立法時機成熟時，環境法的法典化不失為環境法體系化的可行路徑。

一般來說，環境法的法典化通過對環境資源法律規范進行統合，消除環境資源法律中的沖突、重疊部分，以解決環境立法的不協調問題，從而形塑出一個完備的環境法體系。在進行環境法典編撰時，可以參考法國、瑞典的環境法典化經驗，選擇“總則+分則”的體例安排。環境法典的總則是歸納環境法律中的共通部分，或者將前述環境法總則直接轉為環境法典的總則。環境法典的分則是根據現有環境法領域范圍進行分編撰寫，如污染控制法律編、自然資源法律編和循環再利用法律編。當然，隨著新型環境問題的產生以及環境議題的擴展，環境法領域范圍也可能會隨之演進，那時環境法典分則也可能會根據環境保護與資源利用的實際情況進行不斷修正。

總之，我國環境資源法律的總體結構和功能定位缺乏體系性，難以應對環境整體性治理的要求。這掀起了學界對“是否法典化”“如何法典化”的研究熱潮。從當前法學界“法典化”研究趨勢、環境法的發展方向來看，法典化無疑是環境立法的理想選擇，因為環境法典對于環境執法、環境司法、環境守法均有極大助益。然而，任何立法均需要考量現有的理論基礎和實際情況，“人有我有”的法律移植思路不應大力提倡。實際上，法典化并非環境立法模式的唯一路徑，域外的環境立法模式已為我們提供了經驗參考。環境立法模式的選擇需要結合環境法的形成與演進規律來確定。當前我國環境法與資源法的相關理論準備尚不充分，徑直法典化有可能造成環境法律的不穩定，未必有利于環境問題的解決。為了化解環境資源法律的沖突和空白，首選應是對環境法進行體系化構建。具體來說，環境法體系化路徑可以歸結為：近期先以現行的污染控制法、自然資源法、循環再利用法為基礎，理順和完善相關環境法律規范;在此基礎上制定環境法總則;終極目標是環境法的法典化，遵從社會的實際需要，循序漸進地完善環境法體系。參考文獻：

[1]鄭少華，王慧.中國環境法治四十年：法律文本、法律實施與未來走向[J].法學，2018（11）：17-29.

[2]秦鵬，李奇偉.協調各方利益沖突 規范環境立法途徑[J].環境保護，2013，41（13）：34-36.

[3]理查德·拉扎勒斯，王慧，何穎瑩.十字路口的環境法：回顧過去的25年，展望未來的25年[J].西部法學評論，2015（6）：119-131.

[4]理查德·拉撒路斯.環境法的形成[M].莊漢，譯.北京：中國社會科學出版社，2017：190.

[5]郭武.論中國第二代環境法的形成和發展趨勢[J].法商研究，2017，34（1）：85-95.

[6]杜輝.面向共治格局的法治形態及其展開[J].法學研究，2019，41（4）：21-39.

[7]郭海藍，陳德敏.生態環境損害賠償磋商的法律性質思辨及展開[J].重慶大學學報（社會科學版），2018，24（4）：175-186.

[8]譚冰霖.論第三代環境規制[J].現代法學，2018，40（1）：118-131.

[9]徐峰.誰之責任，何種義務？：“污染者付費原則”的思與辯[J].自然辯證法研究，2014，30（8）：75-80.

[10]柯堅.環境行政管制困局的立法破解：以新修訂的《環境保護法》為中心的解讀[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2015，36（5）：89-95.

[11]烏爾里?！へ惪?風險社會：新的現代新之路[M].張文杰 何博文，譯.南京：譯林出版社，2018：8.