深入財政稅收體制改革 化解地方政府債務(wù)風(fēng)險

王玉芳

摘 要 本文主要以深入財政稅收體制改革、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險為重點進(jìn)行闡述，結(jié)合當(dāng)下情況為依據(jù)，首先分析地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生因素，其次從幾個方面說明并探討深入財政稅收體制改革、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險相關(guān)思考，意在為相關(guān)研究提供參考資料。

關(guān)鍵詞 財政稅收體制 地方政府 債務(wù)風(fēng)險 有效化解

最近幾年，我國地方政府債務(wù)情況越來越顯著，潛藏的危機(jī)隱患逐步增加，不管是中央管理，還是地方各級黨委政府，均比較關(guān)注地方政府債務(wù)問題，對應(yīng)的研究成果逐步豐富。相關(guān)人員從多個視角分析地方債務(wù)的發(fā)展趨勢與債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因，盡可能化解地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，如何深入地通過財政稅收體制改革解決地方政府債務(wù)風(fēng)險、提高地方政府發(fā)展水平是值得關(guān)注的問題。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生因素

（一）財權(quán)和事權(quán)分配不夠合理

分稅制改革是國家稅制改革的里程碑，在開展分稅制改革之后，中央財政得以實現(xiàn)稅源穩(wěn)定，財政收入不斷，促使國家的面貌發(fā)生變化?；诘胤椒侄愔频慕ⅲ喾N方式促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對應(yīng)的分稅制帶來的問題逐一呈現(xiàn)，造成地方政府尤其是基層政府財政工作難度增加，引起地方政府債務(wù)危機(jī)。對于財權(quán)的劃分，占據(jù)最高比例的是中央，其次是省級政府，再次是市級政府，最后是縣級政府。基層政府稅收比例最小，但是在事權(quán)的分配上，基層政府的壓力比較大。關(guān)于民生開支，基本上把工作交給地方政府負(fù)責(zé)，尤其是基層政府，包含養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)[1]。公共服務(wù)也通過地方政府開展，包括城市管網(wǎng)、公園綠化、市政交通以及煤電水氣在內(nèi)的公益性服務(wù)內(nèi)容，也是由市級政府以及縣級政府承擔(dān)。但是對于營利性的事項，基層政府單位沒有開發(fā)與投資的權(quán)力，此種財權(quán)和事權(quán)不合理匹配的現(xiàn)象，不僅增加了地方政府的硬性支出，還減少了基層政府的稅收收入，長時間之后，支出和收入的缺口越來越大，地方政府只能通過借債進(jìn)行剛性支出，繼而確保社會與民生。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付體系不科學(xué)

雖然中央對地方政府設(shè)置了轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，但是轉(zhuǎn)移支付體系存在不夠科學(xué)的情況。現(xiàn)階段把專項轉(zhuǎn)移視作中心點，一般轉(zhuǎn)移比例不高。也就是說，中央財政收入絕大部分為中央各部委所得，中央部委通過專項轉(zhuǎn)移的方式返回給地方政府。此種體系下，要保證專項轉(zhuǎn)移?？顚Ｓ?，無形中引出中央轉(zhuǎn)移支付和地方具體需求不一致的問題。然而，地方政府需求項目的資金供給，中央轉(zhuǎn)移支付不夠充分，專項轉(zhuǎn)移支付不可拆卸挪用，造成專項轉(zhuǎn)移和具體需求脫節(jié)的現(xiàn)象[2]，不僅浪費了財政資源，還無法促進(jìn)地方區(qū)域的發(fā)展。

（三）地方政府財政來源單一

各個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所差異，因此各個地方的稅源也是不同的。針對經(jīng)濟(jì)水平比較高的地區(qū)，因為產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)與稅基廣，地方債務(wù)風(fēng)險不高。但是在部分經(jīng)濟(jì)水平不高的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)匱乏導(dǎo)致地方財政基礎(chǔ)薄弱，稅源匱乏。部分地區(qū)要憑借“賣地”實現(xiàn)財政收支平衡，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府基本運營。在房地產(chǎn)市場調(diào)控背景下，房價上漲空間受到約束，地方財政債務(wù)償還能力受到限制，導(dǎo)致地方政府陷入兩難境地，對房價進(jìn)行控制便于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，可是會影響債務(wù)風(fēng)險的化解。提高房價雖然能夠解決政府債務(wù)危機(jī)，但容易形成樓市泡沫，給經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展埋下隱患[3]。除此之外，在融資層面，地方政府融資的途徑并不多，尤其是風(fēng)險化解途徑，之前可利用的融資渠道，基本上都發(fā)展為不科學(xué)的渠道，甚至不可繼續(xù)使用。并且不考慮發(fā)行地方政府債務(wù)，地方政府融資途徑相對狹窄，地方債務(wù)的發(fā)行受到規(guī)定的約束，真正發(fā)行的成功率比較低。這樣不僅會阻礙以往的融資渠道，還會導(dǎo)致全新的融資渠道不能正常運作，引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險。

（四）政策目標(biāo)設(shè)置不夠貼合實際

地方政府債務(wù)發(fā)展時間比較長，影響因素繁多，造成地方政府還款能力與債務(wù)風(fēng)險均存在差異性。不可以僅僅對債務(wù)進(jìn)行單一的政策目標(biāo)設(shè)置，針對存在盈利能力的生產(chǎn)類型投資項目，運作接近盈利期時，償還債務(wù)基本上不存在壓力。可是針對養(yǎng)老金發(fā)放的債務(wù)形式，沒有還本利息的傾向，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方政府自身的財政能力，因此政策目標(biāo)不可簡單地明確是債務(wù)償還。并且地方政府債務(wù)不是短時間形成的，處理政府債務(wù)也需要長時間完成。債務(wù)償還需要有相對合理的時間結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)有的還款計劃，按照一定時間與一定比例進(jìn)行還款，不會生成債務(wù)風(fēng)險。如果長期借款計劃被壓縮在短時間內(nèi)，會打破以往結(jié)構(gòu)的完整性，增加政府還款壓力，不利于政府債務(wù)風(fēng)險的化解。

二、深入財政稅收體制改革、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險相關(guān)思考

（一）注重財稅機(jī)制改革，做好債務(wù)風(fēng)險化解準(zhǔn)備

其一，對中央、省級、市級和縣級的財政內(nèi)容進(jìn)行劃分，結(jié)合事權(quán)和財權(quán)相互匹配的原則進(jìn)行資金調(diào)整。中央可以把財權(quán)發(fā)放給地方，尤其是基層政府，基于一定比例進(jìn)行稅收劃分，提高基層政府的財政能力。還可以把事權(quán)合理上收，把義務(wù)教育和環(huán)境治理以及養(yǎng)老金發(fā)放等項目上收到政府級別[4]。其二，注重債務(wù)危機(jī)的化解。如果財政體制改革成功，不僅可在短時間內(nèi)實現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險的化解，還可以在較長時間內(nèi)，調(diào)動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主動性，全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。

（二）擴(kuò)大養(yǎng)老金發(fā)放范圍，提供資金保障

處理地方政府債務(wù)風(fēng)險也可以通過養(yǎng)老金發(fā)放的方式進(jìn)行，一些地方因為產(chǎn)業(yè)衰落與人員流出，發(fā)展為養(yǎng)老金缺口地區(qū)，這些缺口僅僅通過基層政府進(jìn)行借債加以解決[5]。然而借債自身沒有投資生產(chǎn)的特點，只能以借新債還舊債的方式維持。出現(xiàn)這個問題的原因是勞動人口存在流動性，因此要結(jié)合人員流動的特點統(tǒng)籌發(fā)放養(yǎng)老金。可以在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌或者在全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，若無法實現(xiàn)養(yǎng)老金統(tǒng)籌目標(biāo)，勢必會影響地方政府債務(wù)風(fēng)險化解的效率。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，控制專項轉(zhuǎn)移

中央政府在實際的轉(zhuǎn)移支付過程中，要給地方政府更多的自主權(quán)，保證地方政府可結(jié)合具體情況配置轉(zhuǎn)移支付資金。稅收分配層面控制各個部委能夠支配的比例，稅收分配轉(zhuǎn)移支付通過財政單位直接轉(zhuǎn)交給地方政府，而不是通過各個部委和地方政府進(jìn)行交接[6]。針對專項轉(zhuǎn)移支付的方案要進(jìn)一步加以完善，以控制整體配套比例為前提，貫徹差別化的轉(zhuǎn)移支付政策，對特殊區(qū)域進(jìn)行特殊控制。

（四）引進(jìn)中央地方兩級統(tǒng)籌，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險管理

針對在改革過程中形成的歷史問題，中央要出臺對應(yīng)政策解決相關(guān)問題，引進(jìn)中央地方兩級統(tǒng)籌的思想，在限定時間通過地方政府解決實際問題?，F(xiàn)階段部分政府無法從本質(zhì)上對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警和防范，諸多政府官員意識到財政體系不能規(guī)避地方政府債務(wù)風(fēng)險，缺少化解債務(wù)風(fēng)險的能力，因此國家要采取中央地方兩級統(tǒng)籌的方案，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行強(qiáng)化管理，盡可能從根源降低債務(wù)風(fēng)險發(fā)生概率。

三、結(jié)語

地方債務(wù)風(fēng)險和分稅制存在一定關(guān)聯(lián)，因此要站在長遠(yuǎn)發(fā)展的角度化解地方債務(wù)風(fēng)險，全面了解導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的因素，深層次完善地方政府債務(wù)處理流程，減少地方政府債務(wù)風(fēng)險，為地方政府長久的運行提供更多條件支撐。

（作者單位為濟(jì)寧市梁山縣小路口鎮(zhèn)人民政府）

參考文獻(xiàn)

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