區域化黨建項目化運作：現狀、問題與對策

摘 要：區域化黨建是新形勢下基層黨建創新形式，是推進基層治理的有效手段。區域化黨建項目化運作是將經濟管理中的項目化管理運用到區域化黨建工作中的新型工作方法，是創新黨建工作、推進基層治理的現實需要。本文在對上海市M區進行調研的基礎上，論證了區域化黨建項目化運作的發生邏輯，并對區域化黨建項目化運作的實施進行逐步探索。

關鍵詞：區域化黨建;項目化;基層治理

自2014年上海市委出臺《上海市委關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》及6個相關配套文件以來，M區不斷加大區域化黨建的探索力度。但是在新形勢下，如何創新區域化黨建工作方式方法，推進基層治理成為亟待探討的理論和實踐課題。通過深入M區各街鎮調研后發現，實施區域化黨建的項目化運作是促進區域化黨建落實落地落細、深入推進基層治理的重要途徑。區域化黨建的項目化運作目前已經取得了一定的成效，但是在實際的運行過程中仍然存在著一些問題。為了提高區域化黨建項目化運行的效果，對其存在的問題進行深入的分析，并提出相應的解決策略，就成為一項十分緊迫的政治任務。

一、區域化黨建項目化運作的發生邏輯

“項目化”是管理學中的名詞，用以形容將工作任務和目標變成一個個項目，而后通過項目管理的思路來進行運作，即“把各種知識、技能、手段、技術運用到項目中，以達到期望和需要的過程”。[1]區域化黨建本質上是社會整合，是黨組織對行政、居民區以及駐區各類組織實行政治、經濟、文化等資源的統籌和盤活，[2]是對社區黨建的進一步發展。它突破了基層黨建工作條塊分割的局限性，構建起“條塊結合、以塊為主”的基層黨建分布格局。區域化黨建項目化運作是將項目管理模式引進到區域化黨建，將區域化黨建的各項工作分解轉變為若干個具體可操作的項目，通過黨建工作規律與管理規律的有效結合，促進區域化黨建工作落實落地落細?；趨^域化黨建工作的特性，區域化黨建項目化運作的發生邏輯源于內外雙重動力。

（一）黨建工作創新的內在要求

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要主動適應城市社會群體結構和社會組織架構的變化，推進基層黨建工作創新。黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我們黨一定要有新作為新氣象”。[3]新時代的基層黨建工作是否真正有了新氣象，不能妄下結論，只有通過深度調研才能得出理性判斷?；趯ι虾Ｊ蠱區各街鎮調研發現，M區區域化黨建工作總體上取得了顯著成效，并形成了一批具有代表性的區域化黨建品牌，如區級層面“兩新資源進鄰里中心”、H街道“運動虹橋”系列項目、G街道“人才共育”等。[4]但從目前來看，M區區域化黨建工作中仍存在成員單位參與積極性低、工作效率低下、成員參與被動，黨務工作者專業性不足、黨建工作形式化、材料化等問題。而這些問題，只有通過創新基層黨建工作方法，將區域化黨建工作的各項任務分解轉化為一個個可操作、可管理、可評估的具體項目，并對項目進行全過程的監督與管理，才能逐步破解，進而促進區域化黨建工作做實、做優、做強。

（二）促進黨建工作與中心工作相結合的必然選擇

習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“偉大斗爭，偉大工程，偉大事業，偉大夢想，緊密聯系、相互貫通、相互作用，其中起決定性作用的是黨的建設新的偉大工程。推進偉大工程，要結合偉大斗爭、偉大事業、偉大夢想的實踐來進行”。[5]這一重要論述闡述了“四個偉大”之間的聯系，要求在實際工作中要實現黨建工作與中心工作的深度融合、緊密聯系。但是在實踐中卻出現了就黨建論黨建、黨建工作流于形式，即黨建工作與中心工作“兩張皮”的現象。那么，如何克服黨建工作與中心工作“兩張皮”，有效促進兩者的有機融合？這就必須找到黨建工作與中心工作的結合點，以項目化形式將結合點落實為具體項目，既推動中心工作的有效落實，又將黨建工作落實落地，實現中心工作與黨建工作的同頻共振。

（三）推進基層治理的現實需要

黨的十九屆四中全會通過的《決定》指出“順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰勝前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫”。[6]“治理”最先被西方學者提出并加以應用，由于受西方政治經濟制度環境所影響，帶有鮮明的西方特色，帶有“將國家權力還歸于民、淡化權威、強調合作治理”[7]之特點，甚至存在把政黨作為可有可無的變量的傾向。但是，當將治理理論運用于我國的基層治理之中時，就必須把黨重新帶回到治理體系當中，黨是推進國家建設與社會發展的核心主體，是推進社會治理的領導力量。區域化黨建作為社會生態環境變化與社會基礎發生改變背景之下的新型黨建模式與基層治理方式，始終堅持黨組織特別是基層黨組織在國家建設與基層治理中的核心主體地位，堅持以黨內治理帶動社會治理。就當前而言，在區域化黨建中，將社會治理與區域化黨建工作相結合，將社會治理中遇到的新課題轉化為區域化黨建項目，通過以項目建設為載體、以項目實施為途徑、以項目管理為抓手，不僅能夠促使區域化黨建工作虛工做實，更能有效解決社會治理中的棘手難題。

二、區域化黨建項目化運作的具體實施

與經濟管理中的項目化運作一樣，區域化黨建的項目化運作也要經過前期評估、項目確立、項目實施、項目管理與監督、項目評估與考核等一系列步驟才能完成。基于區域化黨建自身組織區域化、主體多元化、空間網格化及方法信息化等特性，M區以“三張清單”制度為基礎推進區域化黨建項目化運作。

（一）以“三張清單”為基礎，確立項目

“三張清單”即“需求清單”“資源清單”“項目清單”，區域化黨建項目化運作以“三張清單”制度為基礎和前提，促進區域資源精準對接。一是以民意為基礎，準確把握需求，建立“需求清單”。區域黨建聯系會議辦公室在項目確立前向區域黨建成員單位下發《區域黨建成員單位需求意向表》，在充分了解成員單位需求的基礎上整合生成“需求清單”。二是以區域化黨建聯席會議為平臺統籌條、塊資源，建立“資源清單”。區域黨建聯席會議辦公室工作人員前期將通過基礎梳理、重點走訪等形式就區域黨建成員單位的共享資源情況進行匯總整理，在此基礎上形成“資源清單”。資源清單使黨建工作由“單兵作戰”向“部門協同”轉變，有力推動各級各類黨組織在更大范圍、更廣領域、更深程度的互融共通。三是以資源為基礎，以需求為導向，形成“項目”清單。以“需求清單”和“資源清單”為基礎，在區級、專委會和街鎮分會分別設立共建項目，使共建項目既能圍繞駐區單位的實際需求，又能對接區委、街鎮有關職能部門的重點工作。2019年M區發布了區域化黨建“三張清單”及“十大核心項目”，其中需求1199個，資源1452個，項目1832個;“十大核心項目”主要聚焦于當年區委區政府的重點工作，體現了黨建引領中心工作。

（二）問題導向與多方聯動相結合，實施項目

M區位于城鄉結合部，區域內駐區單位類型多樣，基于M區區域的復雜性特點，M區區域化黨建在項目化運作中逐漸形成了村居共建、居（村）校聯建、居（村）企聯建、居民共建等獨具特色的項目類型。例如，H鎮在基本完成農村村民小組的建制撤銷工作后，原住農業人口實現農轉非，分布居住在全鎮的多個居民區，原有村的經濟實體、建制依然存在。但是，農民“上樓”后出現了一系列問題：一方面，村民由單一的村民身份轉變為村民和居民雙重身份，但他們的觀念意識并未發生轉變;另一方面，原來的村干部缺少社區管理經驗，難以轉變工作方式方法。針對這一特殊階段的問題，H鎮著眼“兩塊牌子、兩個班子、一村一居”的實際，實施“村居共建”項目，以解決問題為導向，合理利用區域資源，共促區域發展。例如，W鎮區域內有多所高校，W鎮充分利用這一優勢，積極向高校尋求智力支持，與E高校形成了如博士宣講團進社區、共建聯合黨校、暑期愛心學校、共創文化活動等形式，探索出了“居校聯建”的項目形式。例如，G街道不同于M區的其他街鎮，其轄區內無大型企業、廠區、園區、高校等駐區單位，G街道從自身實際出發，根據街鎮特色，充分調動“人”這一重要資源，通過發揮黨員主體作用、整合人才資源、推進民主協商議事等形式，形成了獨具特色的“居民共建”項目。例如，M區“兩新”組織數量眾多，世界500強企業有100多家落戶M區，M區充分利用這一資源優勢，形成“兩新”資源進鄰里中心，開展鄰里歡樂大舞臺公益活動，形成黨建引領一公里治理服務圈格局。

（三）以黨建服務中心為平臺，管理項目

項目管理即在項目立項后，對項目實施過程進行跟蹤檢查、全程監督，動態關注項目實施的進度和質量，及時發現和解決問題。[8]黨建服務中心是M區區域化黨建的主陣地，M區堅持將政治功能建設與服務功能建設相結合，推進“區-街鎮-居村”三級黨建服務中心建設。在基層、新興領域統籌推進黨建服務站建設，在居村實現站點全覆蓋;在商圈、樓宇、園區、互聯網等領域建立29個站點。區域化黨建項目化推進中的項目管理工作也主要由各級黨建服務中心負責開展。但是，因眾多駐區單位與區域化黨建牽頭單位之間無直接行政隸屬關系，在項目實施過程中難免會出現對項目重視程度不夠、項目執行效率低等問題。為此，各級黨建服務中心通過吸納駐區單位參與聯席會議、吸納駐區單位負責人擔任社區黨委委員，增強駐區單位、單位負責人的責任意識，加強駐區單位和社區共建共融，推動共建項目的落地生根。各級黨建服務中心既是區域化項目推進過程中的管理者，又是促進項目落實的協調者和潤滑劑。

三、區域化黨建項目化運作中存在的問題及其分析

將項目化管理模式引入到區域化黨建工作中，對區域化黨建工作的落實落地起到了較好的促進作用，使區域化黨建工作取得了顯著成效。但是，筆者在調研過程中發現，區域化黨建項目化運作中也存在一些問題，具體如下：

（一）申報項目積極性較低

區域化黨建健康發展的一個關鍵因素，就是駐區單位的積極參與和支持。作為區域化黨建牽頭單位的街鎮黨委和黨建服務中心，其擁有的人力、物力、財力畢竟有限，唯有依靠駐區單位，將不同類型駐區單位的多元化資源整合起來，才能更好地服務社區群眾。實踐中，部分駐區單位參與區域化黨建的積極性主動性較強，積極申報區域化黨建項目，也有不少駐區單位區域化黨建參與意愿相對較低，難以參與到區域化黨建的項目申報當中。究其原因，在于區域化黨建與駐區單位中心工作相沖突，或難以促進中心工作的發展。以非公經濟組織為例，其主要訴求是盈利，從短期來看，“參與區域化黨建，需要非公經濟組織投入人力、物力、財力，收益卻并不明顯，這就使得非公經濟組織出資人對參與區域化黨建的支持力度不夠，興趣不足，覺得這與企業的業務發展相沖突”。[9]

（二）項目缺乏長效性

“項目是為完成某一特定的產品或服務而作出的一次性努力。”[10]這是美國項目管理協會對項目的定義。從“項目”的定義中，可以看出項目時間上的短暫性及目標上的指定性。但是，黨建項目不同于企業項目，黨的建設是自中國共產黨成立以來就不斷完善與深化的工作，不同歷史時期的黨建任務各不相同，黨建項目是否具有長效性關乎區域化黨建能否持續開展。從目前發展來看，M區級層面并未形成長效性的項目，“街鎮級的大多項目也都以活動的形式進行，尤其重視在重要時間節點策劃活動，多以聯辦節日晚會、聯合進行節日慰問等傳統方式展開”。[11]正如大家所知，此類活動結束后對老百姓的影響并不大，無法維持項目的持久影響。究其原因，受傳統黨建工作行政化的影響，大多數區域化黨建工作的組織者只注重行政上下級之間的條形運轉，認為只要完成上級單位布置的任務就可以，忽視了區域化黨建形勢下的駐區單位之間的橫向合作，導致了對區域化黨建工作中的項目缺乏重視，把項目運轉等同于簡單的開展活動。因此，難以形成具有長效性的項目。

（三）共建聯建項目缺乏精準性

區域化黨建運行的一個重要方式，就是以區域化平臺為依托，以共建聯建項目為抓手，服務社區服務群眾。但是就調研所得，在實際運轉過程中存在聯建項目不精準等缺陷，駐區單位所能提供的資源與社區或群眾的需求，存在不匹配的問題，有的時候甚至是強行“拉郎配”。這種項目共建聯建精準性的缺乏，既弱化駐區單位參與區域化黨建的動力和意愿，也降低區域化黨建本身的治理成效，甚至有可能使區域化黨建變成一種“搞活動、拍照片、做臺帳”的新形勢下的形式主義。之所以出現項目缺乏精準性的問題，實際上是由于區域化黨建牽頭單位未能真正摸清駐區單位、社區、群眾的實際需求點，而是單方面為了聯建而聯建，使共建聯建項目的效果大打折扣。

（四）項目評估標準難確立

如前文所述，M區轄區內駐區單位類型多樣、性質復雜，難以對復雜多樣的項目類型形成統一的評估標準。原因在于，大多數情況下，駐區單位和區域化黨建牽頭單位之間沒有直接的隸屬關系。其參與的動力、成效等，沒有明確的考核評價體系。駐區單位對區域化黨建的參與更多的是靠牽頭單位的“感情聯絡”，有時候甚至是私人關系。即使對一些參與動力明顯不足，成效明顯缺乏的駐區單位，也缺乏行之有效的約束機制。

四、進一步推進區域化黨建項目化運作的對策建議

在區域化黨建項目化運作總體順暢，但仍存在部分駐區單位參與項目積極性較低、部分項目缺乏長效性、共建項目缺乏精準性、項目評估標準難確立等問題。為切實解決這些問題，本文將針對性地提出進一步推進區域化黨建項目化運作的對策建議。

（一）提高對區域化黨建工作的重視，營造積極參與項目申報的良好氛圍

習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上指出：思想是行動的先導，指引著行動的方向，思想上“差很多”，行動上就會“差更多”。[12]部分駐區單位參與項目申報積極性低的一個重要原因在于對區域化黨建工作的重視程度不夠。M區轄區內駐區單位類型豐富，如高校、醫院、科研院所等體制內單位因有良好的“單位黨建”傳統，黨建基礎較好，加之有上級工作要求，他們參與區域化黨建的熱情較高。但是，如“兩新”組織等駐區單位的參與積極性就相對較低，雖然目前在組織形式上已經基本做到了黨組織對“兩新”組織的全覆蓋，但實際上“兩新”組織的黨建工作依然是各系統黨建工作中最難啃的“硬骨頭”。因此，必須通過理論學習及實踐教育等方式轉變“兩新”組織對黨建工作的認識，讓他們充分認識到新形勢下黨建工作的重要性和緊迫性，引導他們融入到區域化黨建大格局，積極參與項目申報。

（二）項目確立與中心工作相結合，促進黨建工作與中心工作的同步提升

黨建工作和中心工作之間是密切相連的，黨建工作是一切黨政工作的基礎性工作，決定著中心工作的政治方向，為中心工作提供思想和組織保證;中心工作是檢驗黨建工作效果的重要方式，也是開展黨建工作的最終目的。[13]“圍繞中心抓黨建，抓好黨建促發展”是對黨建工作與中心工作關系的理想表述，也是各單位力求達到的黨建工作與中心工作有效融合的理想狀態。但是，“理想豐滿、現實骨感”，在實際工作中依然存在“黨建工作與中心工作兩張皮”的現象，有些領導認為黨建工作華而不實、空洞無物，做黨建工作耽誤業務工作，這些問題都影響了黨建工作與中心工作的同向互動。通過與工作人員進行訪談發現，在區域化黨建項目化運作中也出現了黨建項目與中心工作融合不緊密的問題。因此，必須要找到區域化黨建項目與駐區單位中心工作的結合點，通過黨建引領促進中心工作的發展，實現黨建工作與中心工作的同頻共振。

（三）深入調研，準確了解資源供需情況，增強聯建項目的精準性

如上文所述，通過調研了解到，部分聯建項目缺乏精準性，那么增強聯建項目精準性的關鍵則在于做實“三張清單”。作為閔行區區域化黨建的一個重要創新，“三張清單”是推進區域化黨建聯建的重要抓手?！叭龔埱鍐巍钡闹饕πг谟趯^域范圍內多元化的資源與需求進行梳理，在明確“資源清單”和“需求清單”的基礎上，形成“項目清單”，使資源有去處，需求有回應。毛澤東同志說：“沒有調查就沒有發言權”。因此，一方面，必須通過深入調研，充分了解各駐區單位、居民區、群眾的資源供給與需求情況;另一方面，要做到促進資源擁有者與資源需求者的自愿對接，在自愿的基礎上形成聯建項目。街鎮黨委和黨建服務中心要真正作為中介者、協調者和潤滑劑，促進項目的落實。

（四）優化制度設計，建立區域化黨建項目化運行的長效機制

一方面，新形勢下，區域化黨建的牽頭單位應當建立項目運行制度，增強區域化黨建項目化運行的規范性與長效性;另一方面，探索建立區域化黨建項目品牌的長效機制，由于出現了部分項目缺乏長效性的問題，因此可通過“基層探索-總結提煉-街鎮推廣-上級推薦”的方式，各街鎮相互交流經驗，樹立典型品牌項目并在全區推廣，擴大成果的適用范圍，建立符合各街鎮特色、符合區域特色的區域化黨建項目品牌。

（五）建立考核評估體系，加強對項目的全過程監督與管理

一般意義上的項目化管理分為前期立項階段、中期實施階段、后期評估與考核階段及全程管理。由于區域化黨建參與單位類型多樣、性質復雜，至今難以對項目評估形成統一的標準，雖然有的街鎮每年會評選轄區內區域化黨建特色項目，但其評估標準難以運用到M區區級層面。因此，需要根據駐區單位特色，分類制定考核評估標準，建立起全方位、全過程的項目管理體系。

結 語

項目化運作作為區域化黨建的新途徑和新方法，是在新形勢下對黨建工作創新、推進基層治理的積極回應。將項目化管理應用到區域化黨建工作中，使區域化黨建工作有了有力抓手，推進了各項任務的落地落實，進一步提升了區域化黨建工作的水平，有效地推進了基層治理。M區對區域化黨建項目化運作也在進一步地探索與完善，它的意義、地位和作用也將在實踐中過程中更加清晰和彰顯。

參考文獻

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[4] 資料來源：《M區區域化化黨建區級共建項目清單》（內部資料），2017年10月.

[5] 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利-在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》[M].北京：人民出版社，2017：17.

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[9] 見2017年10月10日編號QV7-WJB訪談記錄.受訪者基本情況：M區W鎮兩新黨建負責人.

[10] 范志海，閆更法：《社會工作行政》[M].上海：華東理工大學出版社，2004：51.

[11] 見2017年10月21日編號QVA-ZJ訪談記錄.受訪者基本情況：M區M鎮黨建服務中心科員.

[12] 習近平出席全國宣傳思想工作會議并發表重要講話[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2018-08/22/content_5315723.htm.中華人民共和國中央人民政府網.2018-8-22

[13] 黃瑋.黨建工作與中心工作“兩張皮”現象的對策與思考[J].人民論壇，2019（30）：92-93.

作者簡介：趙禎（1992.4-），女，漢族，籍貫山東淄博，法學碩士，上海政法學院專職組織員，主要研究方向為基層黨建、高校黨建。