論貴州省設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐的特點(diǎn)

摘 要：自設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，全國(guó)的立法工作得到了積極的展開，成效頗豐。本文以貴州省為例，從新?lián)碛辛⒎?quán)的市在立法實(shí)踐過程中立法種類多樣、地域特色明顯的特點(diǎn)以及原有地方立法權(quán)的貴陽市在立法實(shí)踐中城市建設(shè)與管理與制定程序規(guī)則類立法居多、立法多以修改和廢止為主的特點(diǎn)出發(fā)，分析得出貴州省設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐存在越權(quán)立法、缺少對(duì)地方立法的監(jiān)督、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章存在立法矛盾的問題，提出要依法立法，科學(xué)厘清權(quán)限、加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督、提高立法參與者的專業(yè)知識(shí)水平等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：貴州省;設(shè)區(qū)的市;立法實(shí)踐;對(duì)策

2015年全國(guó)人大對(duì)《立法法》修改，賦予設(shè)區(qū)的市可以在本行政區(qū)域內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。2018年3月《中華人民共和國(guó)憲法》修改，設(shè)區(qū)的市擁有的地方立法權(quán)得到了憲法確認(rèn)。自此設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐活動(dòng)不斷推進(jìn)。

一、貴州省設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐的現(xiàn)狀

目前，貴州省九個(gè)市州都擁有地方立法權(quán)，1982年《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人大代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）修改，貴陽市獲得立法權(quán);2015年10月，遵義、六盤水、銅仁、安順、畢節(jié)、黔南六個(gè)市州，通過立法能力評(píng)估，成為《立法法》修訂后第一批具有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。2016年，黔東南苗族侗族自治州和黔南布依族苗族自治州先后通過立法評(píng)估，成為貴州省第二批擁有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。自此，貴州新增21個(gè)立法主體——5個(gè)市人民代表大會(huì)、8個(gè)市州人大常委會(huì)、8個(gè)市州政府，貴州地方立法新格局形成。截止2020年4月貴州省現(xiàn)行有效法規(guī)436件，其中包括貴州省地方法規(guī)247件、市州地方法規(guī)84件、自治條例單行條例105件，由此可見，在《立法法》修改后的近5年的時(shí)間里，貴州省各設(shè)區(qū)的市積極開展立法工作，并且取得了一些成果。

（一）貴州省新設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐特點(diǎn)

1.立法種類多樣。貴州省除貴陽市外，其余八個(gè)市州是在《立法法》修改后圍繞著《立法法》正面列舉三方面制定相應(yīng)的條例，在2015年《立法法》修訂后共制定42部地方性法規(guī)，在圍繞立法權(quán)限結(jié)合其實(shí)際情況制定了相應(yīng)的實(shí)體性條例。畢節(jié)市在環(huán)境保護(hù)方面公布了兩部條例，分別是《畢節(jié)市飲用水水源保護(hù)條例》和《畢節(jié)市百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)條例》，其他市州也公布了相應(yīng)環(huán)境保護(hù)類的地方性條例，如《黔南布依族苗族自治州古樹名木保護(hù)條例》等;從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面來看，除黔南布依族苗族自治州未對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面進(jìn)行規(guī)定，其他市州都公布了相關(guān)的條例，如黔西南州公布《黔西南布依族苗族自治州城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》;歷史文化保護(hù)方面公布了《黔南布依族苗族自治州水書文化保護(hù)條例》等，從公布的立法條例來看，限于《立法法》正面列舉三大類立法權(quán)限，或是限于針對(duì)地方性法規(guī)制定程序的本身的規(guī)范，但總體來看立法種類呈現(xiàn)出多樣性。

2.立法彰顯地域特色。從8個(gè)市州已公布的五年立法計(jì)劃和立法規(guī)劃來看，各市州立法結(jié)合了地域特色的特點(diǎn)，以畢節(jié)市為例，畢節(jié)市已生效的地方性法規(guī)《畢節(jié)市百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)條例》，通過立法加強(qiáng)風(fēng)景資源保護(hù)擦亮花海畢節(jié)名片，就充分的體現(xiàn)了地域特色。從公布的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃來看，提起審議的項(xiàng)目《貴州百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》等7個(gè)項(xiàng)目也是彰顯地域特色的一個(gè)很好的說明。再以《六盤水市城市地下綜合管廊管理?xiàng)l例》為例，貴州省僅有六盤水市對(duì)城市地下綜合管廊的管理進(jìn)行立法，這不僅結(jié)合了六盤水市發(fā)展需要也考慮了地形地貌，也是全國(guó)首個(gè)落地山地城市綜合管廊項(xiàng)目，依據(jù)有力的國(guó)家政策，充分利用地下空間，有效的實(shí)現(xiàn)城市信息化管理。

（二）較大的市立法實(shí)踐的特點(diǎn)

貴陽市作為擁有地方立法權(quán)的較大的市。如上所述，1982《地方組織法》修改后規(guī)定，因此，貴州市成為貴州省擁有地方立法權(quán)的較大的市。從北大法寶中檢索得到，從2015年《立法法》修改后貴陽市總共公布16部地方條例，其中涉及城市建設(shè)與管理類9部、歷史文化保護(hù)1部、環(huán)境保護(hù)類5部，通過這些數(shù)據(jù)得出下面幾個(gè)特點(diǎn)。

1.城市建設(shè)與管理與制定程序規(guī)則類立法居多。貴陽市在《立法法》修改后共公布16部地方條例，其中涉及城市建設(shè)與管理類就有7部，占比43.7%、環(huán)境保護(hù)類1部，占比6.3%、地方性法規(guī)制定程序規(guī)則類8部，占50%、歷史文化保護(hù)0部，占比0%（如圖1-1所示）。與其他擁有立法權(quán)的八個(gè)市州相比，其立法范圍更加偏好城市建設(shè)與管理類居多，其次為地方性法規(guī)制定程序規(guī)則。

2.立法多以修改和廢止為主。《立法法》修訂之前較大的市擁有的立法權(quán)限范圍比修改后擁有的權(quán)限范圍縮小了很多，限于《立法法》正面列舉的三個(gè)方面，而新修訂的《立法法》中又同時(shí)規(guī)定允許較大的市保留舊有法規(guī)，但而隨著時(shí)代發(fā)展，先前公布的條例不適應(yīng)發(fā)展也在不斷的修改，如《貴陽市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》中，對(duì)《貴陽市預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)定》等二十個(gè)地方條例進(jìn)行了內(nèi)容上的修改，現(xiàn)行的條例多為近兩年修訂，如《貴陽市綠化條例》經(jīng)過4次修訂，2019年12月人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這些修改未對(duì)條例名稱進(jìn)行變更，但雖為修改其實(shí)是在行立法之實(shí)。同時(shí)，廢止了一些超越立法權(quán)限和不適宜的條例規(guī)定，如《貴陽市蔬菜基地建設(shè)保護(hù)辦法》等16部地方性法規(guī)。

二、貴州省設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐存在的問題

（一）越權(quán)立法現(xiàn)象依舊存在

所謂越權(quán)立法就是指有立法權(quán)的主體，沒有理清自己的立法權(quán)限，超越立法權(quán)限或滯后于上位法而被廢止。如《貴陽市環(huán)境噪聲污染防止條例》，該條例因制定較早，規(guī)定比較單薄，上位法《環(huán)境噪聲污染防治法》和《貴州省環(huán)境噪聲污染防治條例》規(guī)定則嚴(yán)整和具體得多，存在整體滯后于上位法的情形，已無存在的必要，貴陽市人大常委會(huì)做出廢止決定，并報(bào)貴州省人大常委批準(zhǔn)廢止。同時(shí)，部分地方性法規(guī)也存在照搬上位法的現(xiàn)象，條文不具有針對(duì)性，如銅仁市《沿河土家族自治縣非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《沿河土家族非遺保護(hù)條例》）第七條規(guī)定人民政府支持和鼓勵(lì)單位和個(gè)人捐贈(zèng)資金保護(hù)非遺，該條款完全照搬《貴州省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《貴州省非遺保護(hù)條例》）第八條之規(guī)定，《沿河土家族非遺保護(hù)條例》作為下位法，應(yīng)該是對(duì)《貴州省非遺保護(hù)條例》的細(xì)化明確，但該條例并沒有就如何鼓勵(lì)和支持的方式以及捐贈(zèng)途徑進(jìn)行細(xì)化明確，進(jìn)而導(dǎo)致條例落實(shí)難等問題。

（二）缺少對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督

從現(xiàn)行《立法法》可以看出，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限其立法精神是為了使地方具有更多管理本市的自主權(quán)，從而督促其治理本市的行為，設(shè)區(qū)的市根據(jù)其自身的實(shí)際情況，制定與本市的居民生活息息相關(guān)地方性法規(guī)。現(xiàn)行的《立法法》并沒有針對(duì)立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定，在實(shí)踐中監(jiān)督主體為上級(jí)立法機(jī)關(guān)，即各地方人大。但從現(xiàn)行的行政管理體制來看，地方人大因其財(cái)力、物力都和人民政府有著密切的關(guān)系，因而不可避免的會(huì)導(dǎo)致地方立法偏向地方政府利益，這是一直以來不斷困擾這我國(guó)中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的問題。在地方立法實(shí)踐中，政府應(yīng)當(dāng)保持中立地位，不能即是仲裁者又是參賽者的角色，地方人大雖然承擔(dān)著立法、監(jiān)督等職能，但實(shí)踐中地方人大很難對(duì)地方政府立法決策產(chǎn)生實(shí)際的影響，沒能發(fā)揮地方人大應(yīng)有功能。同時(shí)，因立法機(jī)關(guān)在法律上的具有的優(yōu)越性和行政機(jī)關(guān)實(shí)踐中的優(yōu)越性存在，最終導(dǎo)致立法缺少有效的監(jiān)督。

（三）地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的矛盾

《立法法》第八十二條規(guī)定設(shè)區(qū)的市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域管理的需要在不予相關(guān)法律法規(guī)沖突的情況下制定相應(yīng)規(guī)章。但在具體實(shí)踐中產(chǎn)生究竟哪些事項(xiàng)需要制定地方性法規(guī)，哪些事項(xiàng)需要制定地方政府規(guī)章模糊不清的問題，其中《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》和《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放考核暫行辦法》就出現(xiàn)地方性法規(guī)的立法實(shí)踐范圍和地方政府規(guī)章的制定范圍的重合的現(xiàn)象，雙方都規(guī)定就信息的采集匯聚和數(shù)據(jù)平臺(tái)的管理內(nèi)容都是依托“云上貴州”這一平臺(tái)為數(shù)據(jù)的共享、傳輸提供載體，其存在大部分重合的內(nèi)容。因此，在判斷應(yīng)該選擇制定地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章時(shí)，設(shè)區(qū)的市很難給出一個(gè)的明確的答案。

三、貴州省設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐的建議

（一）推進(jìn)科學(xué)立法厘清立法權(quán)限

進(jìn)行科學(xué)立法，最關(guān)鍵的問題是厘清立法權(quán)限的問題，立法活動(dòng)必須在結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況下，根據(jù)其立法權(quán)限、立法事項(xiàng)范圍，且無直接上位法依據(jù)的前提下展開立法工作。《立法法》中設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)所涉事項(xiàng)必須作出肯定式的列舉，權(quán)力機(jī)關(guān)作出明確的解釋，最好能細(xì)化到具體的事項(xiàng)，同時(shí)列出不能涉及的范圍，而不是用等字加以概括，從而更好的指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法，防止出現(xiàn)越權(quán)立法的現(xiàn)象。

（二）加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的監(jiān)督

在立法實(shí)踐的過程中，最基本的強(qiáng)化地方人大在地方國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的主導(dǎo)性和獨(dú)立性地位。政府應(yīng)當(dāng)保持中立的地位，既然已經(jīng)以仲裁者的身份出現(xiàn)，就不能再充當(dāng)參賽者的角色。地方人大雖然承擔(dān)了代表、立法、監(jiān)督等職能，因此要發(fā)揮人大代表的功能，發(fā)揮其在立法過程中的主導(dǎo)作用，減少立法所帶來的弊端，探討將立法規(guī)劃所需的財(cái)力、物力等納入財(cái)政預(yù)算，增強(qiáng)人大立法的自主性。同時(shí)，要發(fā)揮人民群眾的作用，讓人民群眾感受立法活動(dòng)離自身并不遠(yuǎn)，地方立法機(jī)關(guān)在制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)將大門始終向人民敞開，通過座談會(huì)、論證會(huì)等多種形式聽取民眾的意見，增強(qiáng)立法的民主性，讓立法真正接地氣，成為民主監(jiān)督的一個(gè)平臺(tái)，人民群眾共同監(jiān)督。

（三）提高立法參與者專業(yè)知識(shí)水平

要保證立法的技術(shù)水平，就需要建設(shè)高素質(zhì)立法專門隊(duì)伍。加強(qiáng)對(duì)立法工作者法學(xué)功底的要求，真正推進(jìn)法治專門隊(duì)伍的專業(yè)化、正規(guī)化，提高立法工作者的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。此外，初步建立從符合條件的法學(xué)專家以及律師中招錄立法工作者，與高校建立培養(yǎng)政法專業(yè)畢業(yè)生中選擇立法人才的計(jì)劃;法律顧問制度和專家咨詢制度;落實(shí)立法工作人員的立法專業(yè)培訓(xùn)制度。

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基金項(xiàng)目：本文系貴州民族大學(xué)民族法治研究生教育創(chuàng)新基地課題研究成果，課題編號(hào)：2019zx021。

作者簡(jiǎn)介：劉享（1993—），女，漢族，貴州民族大學(xué)，2018級(jí)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。