實施好民法典迫切需要強化農村土地承包及流轉合同管理

民法典已經頒布，并將于2021年1月1日正式實施。實施好民法典，農業農村部門除了應加強研究承包地“三權分置”、第二輪土地承包到期后再延長三十年及土地流轉等方面的配套制度外，一項重要工作就是要強化農村土地承包合同和流轉合同的管理。

加強合同管理，是農村承包地產權清晰、流轉順暢的需要。改革開放以來，我國陸續確立了土地承包經營權和土地經營權的用益物權屬性，確立了土地承包經營權和土地經營權因土地承包合同和土地流轉合同生效而設立的基本規則。明確土地承包經營權和土地經營權的物權屬性，對于穩定承包人和流轉受讓人經營預期、保障長久經營利益及加快流轉形成規模經營優勢具有重要意義。土地承包經營權確定為合同生效時即設立，而不是登記設立，符合農村土地農民集體所有、內部成員承包經營的制度本質，符合農村地域廣闊、居住分散的客觀現實，方便了農民群眾。土地經營權同樣在流轉合同生效時設立，有利于提高流轉效率，便于形成規模經營。但合同生效即設立突顯了承包合同和流轉合同的重要地位，并對合同管理提出了更高要求。由于農村土地承包合同是承包地流轉合同的基礎，因此，承包地合同管理首先應確保土地承包合同的規范化簽訂。其次，土地經營權物權屬性的明確，就意味著其進一步流轉的閘門被打開，這自然有利于達成中央承包地“三權分置”的改革目標，有利于放活經營權，但“流轉順暢”的前提是“歸屬清晰”，而“歸屬清晰”的前提是簽訂規范的書面合同。

加強合同管理，是保障合同各方，尤其是農戶合法權益的需要。將土地承包經營權確定為用益物權，是保障承包農戶利益的需要，也為進一步放活承包經營權奠定了基礎。明確土地經營權的物權屬性，有利于流轉受讓方形成穩定的經營預期、有利于流轉受讓方擔保融資、再流轉經營權，因而對于放活土地經營權，加快承包地流轉、形成規模化效應具有重要意義。但民事權利也基本呈現“此消彼長”的演變規律，流轉受讓方經營權從債權轉變為物權，在做實流轉后的經營權的同時，意味著對流轉方承包經營農戶權利的更多限制。比如，新修正的《農村土地承包法》對土地承包經營權人解除流轉合同的權利進行了嚴格限制，第四十二條在原則規定承包方不得單方解除土地經營權流轉合同的同時，列舉了承包方可以單方解除合同的四種情形，即受讓方擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境，以及其他嚴重違約行為。同時，很多承包經營戶對流轉土地經營權后，同意流轉受讓方利用土地經營權擔保融資，以及再次流轉土地經營權的后果不見得很明白。在這種情況下，農業農村部門強化合同管理，不僅僅是指導、督促承包合同、流轉合同的簽訂、備案、歸檔等基礎性工作，更重要的是要向承包經營戶和流轉受讓方講清楚這種制度變革對雙方利益的重大調整，讓流轉雙方在準確把握利益變化和可能風險的情況下自愿流轉，并承擔相應的后果。

加強合同管理，是公正、高效化解承包地糾紛的需要。隨著農村土地流轉速度的加快、規模的擴大，尤其是承包地“三權分置”的成功入法，可以期待未來承包地流轉和再流轉都將進一步加快。權利轉讓越活躍，越有利于土地的節約集約利用。但權利流動越頻繁，流轉的鏈條越長，越需要產權歸屬清晰、產權流轉過程清晰，否則，不僅容易發生矛盾，且矛盾發生后不易解決。在土地承包經營權和土地經營權依合同生效設立的情況下，各級農業農村部門，尤其是基層承包合同及土地流轉管理部門，一定要從公正、高效化解承包地糾紛的高度，認識加強承包合同和經營權流轉合同管理的重要意義，不僅要認真引導、指導，甚至幫助廣大承包戶訂立規范的承包合同、流轉合同，而且要根據實踐需要，針對普遍性問題及時出臺制度予以規范，要充分認識到農村土地承包合同和流轉合同與企業之間商品交易合同的區別，要從更好發揮政府職能的角度，加強合同管理，為農村承包土地“三權分置”創造更好的條件，積極推動民法典更好實施。

（摘自《農民日報》2020年07月25日第003版，作者為中央黨校政法部教授劉銳）