精準扶貧政策發展研究

楊　瀟

精準扶貧政策發展研究

楊瀟

（四川省社會科學院四川成都610071）

近年來，精準扶貧政策的實施對減少我國貧困人口數量和帶動脫貧致富發揮了重要作用，為2020年實現全面建成小康社會和實現完全脫貧目標決勝年提供了實踐基礎。文章通過分析改革開放以來我國的貧困狀況，以及該政策提出的背景與契機，總結現階段精準扶貧政策執行的內容與效果，提出了在精準識別、精確幫扶和精確管理上出現的問題。同時，通過分析問題提出相應解決措施，為打贏脫貧攻堅決勝戰和助力后小康時代發展提供理論支持。

精準扶貧；貧困識別；脫貧攻堅

我國作為人口大國，貧困問題一直是主要的社會問題。改革開放以來，我國政府高度重視減貧工作，采取了一系列脫貧致富政策和措施。黨的十九大之后，黨中央將脫貧攻堅戰作為全面建設小康社會三大攻堅戰之一，精準扶貧攻堅戰取得了階段性進展。文章使用文獻閱讀研究法，研究相關政策文件與學術文獻，總結分析了精準扶貧的相關政策情況與存在的問題，并提出了完善中國扶貧政策的建議。

1 政策執行情況分析

精準扶貧是現階段我國根據過去扶貧開發實踐和貧困問題的總體特征，以實現全面小康社會為根本目標，逐步形成的精準扶貧政策框架[1]。且精準扶貧要針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精準識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[2]。因此，可以從以下三個方面來了解精準扶貧的執行方式和執行成果。

1.1 精準識別

精準識別是扶貧工作開展的基礎和首要環節。精準識別主要內容包括三方面。其一，要向農戶宣傳和解讀扶貧政策，引導農民積極配合農戶信息調查及貧困識別。即農戶要對國家的扶貧政策，以及對貧困建檔立卡工作有知情權。其二，規范保證精準識別的操作流程，以此來確保所獲識別信息的準確性。在此基礎上鼓勵社會各界進行監督和監測，確保識別過程公開透明。其三，充分利用互聯網信息化平臺途徑提升農戶信息的系統化管理。

1.2 精確幫扶

精準幫扶是創新性的動態實施過程。分析精準識別出來的對象致貧的深層原因是其實施目的，在此基礎上制定科學且合適的幫扶政策，確定幫扶對象的負責人，最后由負責人執行具體的幫扶措施。精確幫扶主要內容包含以下三方面。其一，通過產業項目的實施帶動精準扶貧。地區特色產業的發展可以幫助貧困農民脫貧致富。其二，加大對教育的投入，提升精準扶貧效果。貧困地區的人群素質低，缺乏知識體系化的認識，即人才是經濟增長的主要動力，突出教育投入的重要性。其三，農村基礎設施的建設不能落后于精準扶貧工作的開展。我國農村貧困人口大部分分布在自然條件差的落后地區，生產生活設施設備落后，為保證精準扶貧工作的推進，首先應當完善落后地區的基礎設施[3]。

1.3 精確管理

精確管理扶貧對象的信息檔案，同時加強精準扶貧監測，精確跟蹤貧困幫扶情況和幫扶措施的落實情況，確保扶貧工作持續推進。精確管理主要內容有四方面。其一，建立統一的扶貧信息網絡系統，完善扶貧對象具體信息的錄入，包括幫扶的進程、與負責人的對接等。同時對信息進行動態跟蹤管理。其二，加強管理扶貧幫扶項目。負責人要及時推進幫扶項目的信息更新、監督項目的實施過程、實時了解項目情況。其三，對精準管理的過程實施獎優罰劣，強化考核督查。其四，加強健全社會保障機制。落實農村的公共衛生服務、農村養老保險及農業保險體系、農村醫療服務體系的完善與投入，避免出現因病致貧等不必要的致貧原因問題。

1.4 執行成效

黨的十八大以來，黨中央從全面建設小康社會全局出發，把扶貧工作擺在治國理政的突出位置，全面打響脫貧攻堅戰。黨的十九大之后，黨中央又把打好脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會的三大攻堅戰之一[4]。脫貧攻堅戰的打響，精準扶貧政策的實施，我國的目標任務已接近完成。目前，貧困人口從2012年底的9 899 萬人減少到2019年底的551 萬人，貧困發生率由10.2%降到0.6%，且每年減貧1 000 萬人以上已連續7年。到2020年的2月底，全國832 個貧困縣中已有601個宣布摘帽，179 個正在進行退出檢查，區域性貧困問題得到解決。截至2019年底，還有52 個貧困縣未退出貧困之列，2 707 個貧困村還未退出，551 個未脫貧人口，貧困發生率為0.6%，近200 萬已脫貧建檔卡貧困人口存在返貧風險，近300 萬貧困邊緣人口存在致貧風險。因此，分析與解決扶貧政策實施存在的問題，對確保2020年底我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧，助力“后小康”社會高質量發展，奪取脫貧攻堅戰的最后勝利，全面實現小康社會具有重要意義。

2 存在問題

2.1 精準識別存在的滲漏現象

在貧困識別中，基于現有對收入狀況判斷是否貧困的標準過于單一。其一，在貧困戶識別中，低保戶、五保戶等絕對貧困戶最容易確定，基本上每個村莊的低保戶都會被鎖定為貧困戶[5]。除絕對貧困外，相對貧困涉及的家庭基數較大，問題較多，且各個農戶之間的情況差異不同，很難按照客觀標準將其列為貧困戶。除了特別困難戶外，其余農戶貧困程度差別不大，增加了精準識別的壓力。其二，目前需要幫扶的貧困戶數量是根據我國現行貧困標準識別出來的數據，因此，一直以來我國的貧困底數不清。有關資料顯示，仍有非貧困村或貧困縣的貧困識別存在滲漏現象。由于貧困識別工作緊、任務重，非重點貧困區域容易被忽視，達不到有效完善的精準識別。其三，部分農戶對貧困識別工作表現出不配合的態度。部分農村群眾文化素質水平較低，致富意識不強，對國家精準扶貧政策的參與度不高，不配合扶貧工作，且指望救濟，導致加大識別貧困戶困難度，出現滲漏現象。

2.2 精確幫扶的功能發揮與實際效果缺乏可持續發展性

精準扶貧是為了完善農村基礎設施建設，讓農戶看得起病、上得起學，同時壯大產業發展，但是實際效果不盡如人意。其一，除了解決教育助力、大病救助等短期性問題，對農村產業開發和農戶的移民搬遷起不到長期持續性效果。貧困地區落后的社會文化和消費觀念在發展壯大產業的同時，會由于家庭積累不足而滯后，形成規模不經濟、產業同質性嚴重、勞動力資源無法合理配置的局面，導致幫扶功能發揮不足，缺乏實踐操作的實際性。其二，在幫扶過程中，會出現追求短期效益，而忽略農戶自我發展能力培養的現象。在精確幫扶具體實施過程中，在項目選擇上會出現偏向1~2年見效的短期項目，可以讓資金的使用在短期內達到明顯效果。這一類幫扶項目缺乏可持續發展性，阻礙項目的持續推進。其三，對貧困的深層根本原因認識不夠，農戶處于被動執行者一方。現階段的致貧現象并不是單一因素造成的，主要是社會、經濟、環境、能力、權力、文化、觀念等綜合因素導致了貧困致貧原因的復雜多變[6]。幫扶者在實施幫扶實踐過程中缺乏針對性，選擇的項目未能綜合貧困戶自身發展狀況。同時，貧困戶處于被動執行方，通常沒有能力做出相對適宜的改變，導致出現越扶越貧的現象。

2.3 精準動態管理與考核機制不健全

精準管理的有效實施能為精準扶貧工作提供保證，但仍然存在問題。其一，貧困動態管理信息量較大，機制還需進一步健全完善。對農戶具體信息的動態管理過程是實現精準扶貧目標至關重要的一步。但貧困人口的退出與再入機制的標準識別缺乏統一性，導致出現少數“被脫貧”“假脫貧”的現象。其二，精準扶貧資金發放程序層級太多、煩瑣復雜，導致實際數量與批復數量存在差異，出現扶貧資金缺乏規范性、考核不健全的現象。其三，會存在因關系而扶貧有差異的現象。在村中發放扶貧資金，村干部和村民之間的關系會影響幫扶政策落實的實際情況，整個動態跟蹤管理體系沒有發揮應有的功能效果，導致一些真正需要扶持的困難群體未得到扶持。

3 解決方向與措施

3.1 創新建立多維貧困識別方法體系

改革僅以農戶年均收入標準來識別貧困戶，需要建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法。在改善貧困人口識別與評判綜合指標體系時，綜合考慮農戶收入能力、可支配能力、消費能力以及社會經濟文化領域的涉及深度，實現指標體系評判的有機結合，改善識別單一性的問題。其一，可以根據貧困發生的不同原因構建不同類型信息庫，結合精準扶貧對象識別經驗，研究構建適合我國國情的貧困綜合識別方法，為精準扶貧、精準脫貧提供基礎支撐。其二，提升政府購買服務實施效果。如何解決精準扶貧中出現的問題成了當前扶貧機制與政府管理模式創新的巨大挑戰[7]。通過發揮市場機制作用，將政府部分職能交由社會力量執行。其三，做好精準扶貧宣傳工作。通過各項宣傳活動，避免因信息不對稱造成農戶不配合工作的現象，確保精準識別工作有序開展。

3.2 增強精準幫扶項目的可持續性

脫貧致富具有復雜性和長期性，正確選擇致富路徑，可以將輸血變為造血，避免出現邊扶貧邊返貧的現象。其一，專項扶貧牽頭，國家為此給予更多的脫貧資源，有針對性地將應對措施因地制宜落到實處，加大行業扶貧開發力度，引入龍頭企業以帶動農村產業長期發展。其二，幫扶過程中，鼓勵年輕人回鄉創業，并對回鄉創業者提供多重幫扶，給予相應的創業指導，搭建創業平臺，以此促進地區經濟發展，帶動貧困地區脫貧。其三，加強對扶貧負責人和貧困人群的思想扶貧。思想貧困是最大的貧困，扶貧工作者的思想貧困會直接影響扶貧效果。因此，扶貧工作者要客觀公正地按照原則辦事，把扶貧資源落實到需要被幫扶對象身上。在幫扶農戶的同時，要幫助其轉變貧困認識，要讓他們從思想上認識到只有自己才是脫貧致富的關鍵[8]。因此，從根源上解決貧困，思想扶貧不可或缺。

3.3 建立健全監測動態管理機制

切實做好精準扶貧動態監測體系，健全貧困戶“有出有進”的識別退出與再進入機制，明確貧困戶退出機制體系標準，避免出現因災返貧、因病返貧現象。其一，借助互聯網大數據時代，為精準扶貧提供激勵約束機制。借助信息化平臺為精準管理提供數據支撐，有效利用大數據管理平臺提高扶貧效率，對扶貧情況進行實時監督以約束扶貧行為，提高扶貧過程的透明性、公平性。其二，強化法律保障和完善社會保障機制。通過法律明確精準扶貧的工作定位、規范扶貧工作者行為，避免產生腐敗問題。強化農村醫療、養老、農業保險等各項保障，規避返貧現象。其三，完善考核機制，保證扶貧成果的有效性和可信性。通過細化考核指標、健全評估體系以及落實責任，確保各層級工作干部對扶貧工作保持積極態度，嚴懲弄虛作假行為，以保證精準扶貧績效的客觀性和真實性。

[1]劉軍林.我國精準扶貧政策分析——基于公平與效率角度[J].合作經濟與科技,2017(4):163-166.

[2]王思鐵.淺談精準扶貧[EB/OL].(2014-03-24).http://blog.sina.cn/dpool/blog/s/blog_599a3d490101k6od.html?vt=4.

[3]陳萬軍.扶貧開發中的問題及對策[J].江蘇農村經濟,2007(12):62-63.

[4]習近平2019年3月7日參加十三屆全國人大二次會議甘肅代表團審議的講話[Z/OL].(2020-06-02).https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=2233685390088327457&item_id=2233685390088327457.

[5]任超,袁明寶.分類治理:精準扶貧政策的實踐困境與重點方向——以湖北秭歸縣為例[J].北京社會科學,2017(1):100-108.

[6]王春華,王日旭.農村扶貧資金目標瞄準存在的問題及建議[J].農村經濟,2006(3):60-62.

[7]托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[8]徐國均,欒峰,陶森林,等.聚焦精準扶貧創新幫扶機制[J].江蘇農村經濟,2014(12):40-42.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.11.70

F323.8

A

2095-1205(2020)11-144-03