地方政府預算支付透明度及支付效率對財政風險的影響研究
——基于省級面板數據的實證分析

徐 曌, 何泰屹, 陳小玉

(天津商業大學 經濟學院, 天津 300134)

一、引言

目前，中國的預算體系存在主動公開的意識不強、公開的內容不夠全面、社會公眾獲取財政信息的渠道不夠通暢、相關指標的解釋說明不夠清晰等問題。黨的十九大提出了要“建立全面規范透明的預算制度”的要求。各級政府都在致力于打造陽光財政，讓所有使用財政資金的部門全面公開預算和決算信息，讓群眾找得到、看得懂、能監督。按照相關部門建立全面規范透明預算制度的戰略部署，一是要執行好現有制度，督促各級預算單位貫徹落實好公開責任;二是要繼續完善公開的手段、拓寬公開的渠道，結合網上公開平臺建設，實現全面和全民公開;三是各級政府要加強溝通和經驗交流,學習其他各級預算單位好的經驗和做法，取長補短，完善本級政府的預決算公開管理制度，共同推進公開工作。

戰略部署的完成只是第一步，伴隨中國經濟的高質量發展，如何高效執行戰略成為重點。在執行戰略的過程中，政府預算支付透明度與支付效率的提升是否能夠有效解決財政支出邊界模糊、透明度弱、監督有效性差等財政風險問題，成為社會各界廣泛關注的焦點。

二、文獻回顧

大量學者對政府預算支付透明度這一問題進行了深入地調查研究。何宏[1]從影響政府預算制度透明度與效率的制度障礙角度出發，分析了現行政府預算制度中的缺陷，認為應該結合實際需要對預算權力進行制衡以破解現行預算制度編制、執行、調整、監督、績效的閉環,代以更加科學合理的制度安排,并提出了加快改革進程以促使公開透明、法治高效的目標成為現實, 推動政府預算制度的完善和改進,提升國家治理能力的建議。張婷、余紅艷[2]以建立規范透明的預算制度為切入點，剖析了現行預算制度存在的制度約束及其內在原因，闡明了各級政府部門優化預算制度的實現路徑與政策選擇，提出了在國家治理背景下進一步優化預算制度使之規范透明的具體建議。呂凱波等[3]基于31個省(自治區、直轄市)2014年和2015年的財政透明度調查研究發現：各項預算信息公開詳盡程度的要求不統一、公開范圍的不明確這兩個因素造成了我國財政透明度整體水平偏低、“四本預算”透明度高低不同的現狀，探討了政府信息公開制度建設和公民政府信息公開需求兩個因素對推動政府預算透明度轉型的作用，并以這兩個因素為切入點提出提高地方政府財政透明度、促進國家治理體系和治理能力現代化的政策性建議。陳凱[4]圍繞著“為什么地方政府預算透明度建設舉步維艱？”這一問題展開了深入研究，采取復合分析法對公共預算透明度理論與實踐進行了闡述，并通過實地考察調研分析了地方政府預算現存的問題以及所面臨的挑戰及其原因。同時對國外地方政府預算透明度建設的實踐及其經驗進行了總結，最后提出了促進我國地方政府預算透明度建設的對策建議。呂俠[5]以完善的公共預算制度對推進社會主義民主與法治建設具有重要的影響為立足點，分析了預算經濟與政治的雙重屬性，闡明了預算不僅具有財政收支規劃的經濟功能，而且具有各階層經濟利益劃分和公眾意愿表達的政治功能。由此可見，政府預算支付透明度成為了催生新的政治文化生成的切入點。

同時大量學者對財政風險這一問題進行了深入研究。蔣昀瑤[6]從財政脆弱性視域分析了地方財政風險的影響因素，構建了財政脆弱度指標進行實證分析，研究發現 2004—2012年間出現財政脆弱狀態的地區增多，2013 年作為臨界點，其后財政脆弱狀態的地區逐漸減少。同時通過構建系統 GMM 面板模型，分析得出經濟增長波動對地方政府財政脆弱度有顯著正向影響，人口老齡化和通貨膨脹對地方財政脆弱度有顯著負影響。楊麗麗[7]以防范政府債務的財政風險為研究的出發點，就政府現存債務的特征和成因進行分析，并總結了政府債務管理存在的問題，最后從防范財政風險的角度，針對政府債務管理存在風險，提出了應對政府債務財政風險的策略。史勝安、田寶坤[8]的研究旨在幫助政府及時合理地規避與防范財政風險，為此構建了基于主成分分析的BP神經網絡組合模型，選取了16個相關指標進行效果檢驗，力圖推動此模型在財政風險預警系統中的應用，為政府監測財政風險預警提供更為科學可靠的理論依據。李燕、彭超[9]從財政資金的統籌現狀出發，深入分析了財政統籌資金在使用過程中存在的困境，并針對問題提出相應的解決路徑。對于防范潛在的財政風險，其主張設計和實施多元共治的統籌機制，輔之以全面實施預算績效管理，強化人民代表大會的外部監督職能，提高財政資金的統籌效果，保障積極的財政政策的實施。

綜上可知，學者們的研究主要集中于對政府預算支付透明度現狀、影響因素、如何提高政府預算支付透明度以及政府預算公開對其他領域的影響的分析[10]-[13]，對財政風險的研究也主要集中于產生原因、構建財政風險預警系統的路徑、防范財政風險措施等方面[14]-[16]。而以預算支付透明度、預算支付效率與財政風險之間的關系作為研究對象的成果較少，存在較大的論證空間，故本文將對預算支付透明度、預算支付效率與財政風險之間的關系展開研究。

三、理論分析與研究假設

政府預算公開能夠在一定程度上影響政府預算支付效率，進而影響財政風險。政府預算支付是指一國(或地區)為了完成其公共職能，對購買的所需商品和勞務支付的各種財政資金的支付活動的預計和測算。財政風險是指財政領域中因各種不確定因素的綜合影響而導致財政資金遭受損失和財政運行遭到破壞的可能性，本文具體規定為因收入與支出比例不均衡而帶來的風險。預算是行政機構的生命之源，預算公開使得政府的收入與支出暴露在公眾之下，政府的預算根據公眾的需求進行調整，政府的資金在人民的監督下能夠更加充分合理地運用到相關民生項目的建設中去。各級政府的收入與支出情況能夠在不斷的價值轉化中相互匹配，就能達到弱化財政風險、提升民生福祉的效果。

Niskanen[17]建立的官員預算最大化模型認為官員并不以公共福利的最大化為目標，而是以最大化預算為目標。追求效用最大化的官員和追求公共福利最大化的政治家之間存在著博弈，官員由于掌握了公共產品的成本信息，可能在博弈中占優。在我國，個別腐敗官員也可能和特殊利益集團勾結，違背中央的政策精神，在預算的編制和公共產品的供給過程中利用職權謀求私利，從而導致政府預算規模超過社會福利最大化的水平限度或財政支出超過政府預算限制。此時如果預算透明度提升，那么社會各階層的經濟主體監督預算編制和執行的成本下降，監督效力可能相應提升，在一定程度上會對特殊利益集團和個別腐敗官員的行為產生制約，從而平抑財政風險。由此提出本文的假設1和假設2。

H1：政府預算支付透明度與財政風險呈現負相關，即政府預算支付透明度的提升會弱化財政風險。

H2：在控制其他條件的前提下，政府預算支付效率與財政風險呈現負相關，政府預算支付效率的增強會降低財政風險。

四、計量模型設置

(一)模型設計與變量定義

為了證明以上假設的正確性，本文在參考吳敏、劉暢、范子英[18]的研究成果的基礎上構建了模型(1)。

FWE=β0+β1GBP+β2CPBME+β3CFBME+β4CMBME+β5SIBME+εi。

(1)

模型(1)的主要目的是測定政府預算支付透明度、預算支付效率對財政風險的相關影響。其中，FWE是被解釋變量，用于衡量財政風險水平，用各省本級財政收入與本級財政支出比例表示(見表1)。解釋變量采用政府預算支付透明度(GBP)。另外，根據相關政府政策文件與政府預算原則的既有規定，政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算4個部分，支付效率可以由4個組成部分集合式衡量。故而本文選取了2015—2018年全國26個省(自治區、直轄市)①一般公共預算支付效率(CPBME)、政府性基金預算支付效率(CFBME)、國有資本經營預算支付效率(CMBME)、社會保險基金預算支付效率(SIBME)作為控制變量。

表1 變量說明表

(二)樣本選擇與數據來源

本文以2005—2018年全國26個省(自治區、直轄市)共計338個面板數據樣本為研究對象。被解釋變量財政風險水平(FWE)數據主要來源于《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》以及EPS數據平臺；解釋變量政府預算支付透明度(GBP)數據來源于《中國財政年鑒》與中經網；控制變量一般公共預算支付效率(CPBME)、政府性基金預算支付效率(CFBME)、國有資本經營預算支付效率(CMBME)、社會保險基金預算支付效率(SIBME)數據來源于《中國統計年鑒》與國家財政部預算公開平臺以及各省市預算與決算報告。本文借助SPSS22.0進行相關數據的處理與分析。

五、實證分析

(一)描述性統計分析

表2是各變量的描述性統計。根據表2中所顯示的各省市的平均財政風險水平為0.518 5，財政收入與財政支出呈現出較大的數值差距，反映出當前我國存在部分地區財政資金方面收不抵支的現狀，同時可能衍生出地方財政資金使用效率低下、地方資金儲備量與資金運作籌劃對接不順暢等較嚴重的潛在問題，因此，需要對資金的使用與流動進行規范。地方政府預算支付透明度(GBP)平均值為35.29，這說明地方預算支付公開程度需要提升，也反映出公開意識淡薄的傾向性。透明度水平目前處于“低洼”狀態，需要根據區域發展水平與社會治理情況進行預算公開范圍的延展與預算公開效果的鞏固。方差為71.223 4，最大值為84.16，最小值為15.23，這說明透明度水平存在十分明顯的區域差異，而透明度水平數值波動性強間接反映了區域經濟發展水平的差異性，即預算公開透明度的不同表現為政府對于預算支付公開的重視程度不同，進一步表現為經濟發展水平的差異，較完整的信息公開相對應的是經濟發達的地區。目前經濟優勢的傾斜是否能夠倒逼政府預算支付的披露朝著透明化、規范化、系統化前進；經濟原生性劣勢、發展性劣勢是否抑制了區域預算公開的水平，這兩個雙向影響問題值得進一步探討。

表2 變量描述性統計分析結果

(二)單位根檢驗

借助Eviews8.0進行ADF單位根檢驗,結果見表3。各變量通過平穩性檢驗，可以進行回歸分析。

表3 單位根檢驗結果

(三)多元回歸分析

在實驗預處理階段，我們對面板數據進行包括顯著值在內的多種檢驗方法，同時對變量之間可能存在的多重共線性問題與過程突變進行了定向檢驗，結果顯示與固定效應和隨機效應的模型結果相比，混合模型分析結果處在最優狀態。因此，本文采用混合回歸模型進行分析(見表4)。

表4 實證分析結果

1.地方政府預算支付透明度對地方財政風險的影響。從模型(3)的回歸結果來看，解釋變量社會保險基金預算支付效率(SIBME)通過10%顯著性水平的檢驗，模型擬合優度R2大于0.72，F值遠大于3，整體的P值檢驗值滿足最優顯著要求。這說明表4模型(3)的回歸結果證明了假設1，表明我國政府預算支付透明度與財政風險呈負相關，政府預算支付透明度的提升能夠在一定程度上弱化財政風險，對區域經濟的平穩發揮正向激勵作用。

2.地方政府預算支付效率對地方財政風險的影響。政府性基金預算支付效率(CFBME)在5%水平上呈現顯著相關性，政府預算支付透明度(GBP)與一般公共預算支付效率(CPBME)以及國有資本經營預算支付效率(CMBME)通過了1%水平顯著相關性的檢驗。這說明表4模型(3)的回歸結果證明了假設2，表明地方政府預算支付效率與地方財政風險之間存在負相關關系，地方政府預算支付效率的提升能夠在一定程度上降低財政風險，對區域經濟的發展產生正向促進作用。

(四)穩定性和滯后性分析

1.數據穩定性。為了確保數據量化結果的穩定性，第一步，正式檢驗之初，為了避免變量之間的擾動影響結果的實際偏離，本文進行多重共線性檢驗，發現VIF均小于4這一臨界值，這證明變量間不存在相互干擾，不需要對應調整。第二步，本文對模型中各項變量進行了專項處理，借助標準方差化的修正，盡可能消除異方差所帶來的方向偏離與數據失真，使得混合分析具有穩定性。最后，本文選取各省市“財政專項基金”公開金額，并進行對數處理得到一個全新指標(FCF)作為政府預算支付透明度(GBP)的替換變量,對本文提出的假設開展二次檢驗。檢驗結果與一期回歸結果基本吻合，這表明本文的數據分析結論具有平穩可靠性。(檢驗結果見表4模型(4))

2.數據滯后性。為避免不均勻問題的出現，尤其是考慮到政府預算支付效率對財政風險水平的影響可能有一定的滯后性，本文選用預先一輪的政府預算支付透明度公開變量(GBPN-1)替換既有的政府預算支付透明度(GBP)解釋變量，以檢測同效擬合的影響效果。該數據處理結果與本文的研究結果呈現出高耦合狀態，表明模型中基本不存在滯后性問題。(結果見表4模型(5))

六、結論與政策建議

(一)結論

上述模型建立在2005—2018年省級338個面板數據的基礎上，分析研究政府預算支付透明度、預算支付效率與財政風險之間的內在關系，即政府預算透明度、預算支付效率與財政風險存在著負相關的關系。政府預算支付透明度越低，財政風險相對越高；政府預算支付效率越低，財政風險相對越高。究其原因，一是政府預算支付透明度不高，導致社會公眾無法獲得足夠的信息對財政收支進行有效地監督，而且專業的學者和研究機構也無法得到足夠的資料對財政收支狀況進行研究，因此難以知曉財政風險的真實狀況，財政風險的隱患也難以盡早被察覺。而當這些潛在的財政風險累積到一定程度，就有導致財政風險的可能。二是政府預算支付透明度越低，社會公眾無法獲得稅收分配的具體信息，無法了解各項開支用度。人民群眾只從表面看見政府辦了不少實事，而自己繳納的稅收似乎也足以承擔政府開支。因此納稅人往往會低估稅收的價格，即低估政府提供的公共產品和公共服務的價格，導致社會對公共產品和公共服務的需求增加，從而導致較高的財政支出水平的出現，為財政風險埋下了隱患。三是政府預算支付效率越低，說明支付能力存在一定問題，同時也反映出支付的準確性較低與支出過程的損耗較多，為財政風險的積累埋下隱患。

(二)政策建議

當前的政府預算支付公開的制度和體系還不健全。表現在兩個方面：一是現在全國各級政府預算支付公開的積極性、主動性不高，自覺性還不夠，而且不同地方的政府預算支付公開涉及的內容范圍不一致，說明各級政府在預算支付公開上還未達成一致；二是當前政府預算支付公開文件中列示的項目普遍是給出一個總額，支出一筆帶過，沒有詳細信息的呈現，所公開的部分內容表述也不夠規范，而且預算支付公開的信息不夠通俗易懂，專業術語過多導致了溝通障礙，對預算體制機制缺乏了解的人難以理解，因此政府預算支付透明度較低。為了提高政府預算支付透明度，防范財政風險，筆者提出以下政策建議。

1.繼續健全《預算法》以及相關法律體系、法律程序，并加大執法力度。[19]通過對新《預算法》實施情況的調研，對新《預算法》中不符合實際情況和未來發展趨勢的部分進行修訂完善。尤其是要制定統一的預算支付公開的標準和規范程序，將其列入法律層面，并公布于眾，便于接受社會各界的監督。此外，單純立法必然是不夠的，更重要的是執法。設置完備的執法體系，加強對各級政府預算支付公開行為的監管，并提高違法的成本，減少知法犯法的概率。

2.擴大政府預算支付公開涉及的內容和范圍，細化財政收支明目，同時從各方面激發各級政府預算支付公開的積極性和主動性。首先，建立財政信息發布平臺，強制各級政府按照《預算法》的相關規定，最大程度地向公眾公開政府預算支付信息，并且所公布的信息一定要詳細具體，讓公眾可以真正了解財政收入的來源和財政支出的條目。其次，設置政府預算支付透明度考核指標，并將該指標與官員行政績效考核掛鉤，切實提升各級政府預算支付公開的積極性和主動性。

3.繼續推動民主法治的進程，加強政府內部管理，確保法治政府與民主政府的建設齊頭并進，實現規范公共支出行為、矯正政府失靈的基本目標。首先是建設法治政府，這要求政府建立和完善權力清單、責任清單，政府嚴格遵守法定授權，并圍繞履行政府職能進行支出活動，實現“法無授權不可為”“法定職責必須為”，確保公共支出權力在憲法框架下活動，接受法律的監督，守住政府支出活動的底線要求。其次是建設民主政府，實行代議制民主，讓公民通過直接投票選出代表，再由代表代表公民參與公共決策，提高政府公共決策的透明度，充分反映人民意愿，并通過多數同意規則，調整和控制公共支出的最終規模，實現大多數人的利益最大化。

4.提高預算支付信息的通俗性和提升人民群眾經濟素養并舉。一方面，在公開的政府預算支付信息文件中，附帶詳細的文字說明和規范的名詞解釋，化難為易，解決專業術語難懂的問題，還可以利用圖形和表格讓政府預算支付項目一目了然，用動畫視頻等生動有趣的形式讓預算支付信息通俗易懂。另一方面，可以通過邀請專家定期召開政府預算知識講座的形式來宣傳關于政府預算體制機制的知識，也可以建設一個關于政府預算體系、結構的知識網站，供人民自由瀏覽學習，地方電視臺也可以制作專題節目，如“政府預算講壇”，向人們普及預算知識，以此促進人民群眾經濟素養的提升。

注 釋：

①由于新疆維吾爾自治區、西藏自治區、青海省、甘肅省及黑龍江省的數據未完全公開，故選擇26個省(自治區、直轄市)作為研究樣本。