關鍵基礎設施失效的跨邊界治理困境與對策

馬 永 馳

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 青島 266237)

關鍵基礎設施系統是由電力、通信、交通運輸、能源、供水系統、金融及公共衛生和政府應急服務等構成的動態巨型系統[1](P11-25)[2](P87-92)，該系統關聯了社會—技術—管理的三個層面，具有高度的復雜性、廣泛的社會嵌入性、緊密的耦合性和多重的相互依賴性等特征，被稱為“系統的系統”。現代社會中，該巨型系統已成為支撐社會運轉、傳遞公共服務以及提高公共福利水平不可或缺的載體，在公共管理及日常生活中發揮著越來越重要的作用。然而，隨著全球化、互聯網等新型信息技術的發展，關鍵基礎設施系統面臨著越來越不對稱的內外部失效風險。一方面，某單個系統內部或局部故障失效，很容易通過系統間的相互依賴關系形成級聯效應，引發大范圍跨邊界關鍵基礎設施運作失效；另一方面，極端天氣與恐怖襲擊等外部因素也極易導致關鍵基礎設施系統的關聯失效。總之，任何微小的內部或外界的擾動都可能導致系統產生跨越地理邊界和功能邊界的服務中斷，造成嚴重的社會影響，進而形成跨邊界的危機事件[3](P16-41)，如美國的巴爾的摩隧道大火、加州能源危機、中國的松花江污染事件、1998年中國南方雪災中的多重基礎設施跨區域失效、中石化青島東黃輸油管道泄漏爆炸等。

當前，國內外許多學者對關鍵基礎設施失效的危機管理進行了相關研究。[4](P50-59)[5](P107-115)概而言之，多數研究都以單個關鍵基礎設施系統失效為主要研究內容。如突發性危機事件中，單系統關鍵基礎設施內部失效應急管理研究[6](P168-176)；定量化保護關鍵基礎設施系統的建模仿真研究[7](P183-204)；在有限資源條件下對關鍵基礎設施的攻防策略性研究[8](P121-126)；關鍵基礎設施服務缺失與當前應急響應關系研究[2](P87-92)[9](P44-53)。然而，無論是實踐上的經驗總結還是理論上的探討和反思都表明，現代社會危機演化傳播往往伴隨著大規模的關鍵基礎設施系統失效為主要特征[10](P367-377)，傳統的著眼于單個系統的優化管理方式已無力應對跨邊界關鍵基礎設施失效的治理。因此，有必要重點關注關鍵基礎設施失效引發的跨邊界危機與跨邊界治理困境，通過分析治理困境的形成因素，探討突破當前治理困境所需能力構成與治理策略，為關鍵基礎設施的跨邊界治理提供對策建議。

一、關鍵基礎設施失效的跨邊界治理困境

當關鍵基礎設施失效的原因與響應措施并不明朗時，極易沿著關鍵基礎設施系統網間的關聯通道形成大規模連鎖失效。[2](P87-92)此類危機在管理上易沿縱向邊界、橫向邊界及外部邊界擴散，并涉及多層級政府、各類公共或私人組織及決策者，波及產生的持續時間也難以界定，具有跨地理邊界、跨組織功能邊界和跨時間邊界三個方面特征。[11](P195-207)因此，當發生關鍵基礎設施的跨界連鎖失效時，關鍵基礎設施系統的復雜性與跨界特征極易導致系統內和系統間的多重治理困境，使得跨邊界關鍵基礎設施治理效率低下。具體說來，關鍵基礎設施失效的跨界治理中存在以下三種困境。

(一)關鍵基礎設施系統間的相互依賴困境

隨著現代社會的發展，新型技術已經不可避免地應用于各種管理活動，成為各社會系統的主要推動力，但同時也增加了系統的復雜性和脆弱性。換句話說，新型技術會產生科林格里奇困境，即技術應用初期由于人們認知局限性，難以預測新技術帶來的不良后果，即便想控制也不知道該控制什么；而當系統不斷變大，不良后果開始凸顯時，社會已經難以擺脫對新技術系統的依賴，不良后果變得難以被消減和控制。因此，各類關鍵基礎設施系統的發展在改進了社會運行效率的同時，系統間的耦合性也在增加跨邊界連鎖失效的風險，使得系統變得難以管理和控制。關鍵基礎設施系統之間大多存在空間上及功能上直接或間接的聯系。如電力系統為通信、交通、金融等提供動力，交通為能源提供運輸支持，而能源系統為電力系統提供原材料；電力系統又包括電網、電廠等多個有形或無形的組件。當電力系統出現故障時，可能會引發交通中斷，造成政府服務等應急響應無法跟進。在系統的緊密耦合與相互依賴作用下，小故障通過滾雪球效應演化升級，最終形成大規模跨邊界危機事件。如2003年北美發生了歷史上最大規模的全面停電事故，事情誘因是一截樹枝導致輸電線路損壞，進而引發關鍵基礎設施產生多重連鎖失效，最終波及了美國8個州和加拿大的部分地區。

(二)關鍵基礎設施失效與應急響應間的互鎖困境

有效危機治理的關鍵在于應急響應的順利開展，然而，關鍵基礎設施服務與應急響應之間卻存在互為前提的關系。應急響應的順利實施離不開關鍵基礎設施系統的基本服務(如通訊和交通的暢通)，但跨邊界危機蔓延過程中，很容易造成災區內關鍵基礎設施服務的中斷(如電力通訊中斷、交通中斷阻止了外界救援等)，使得應急響應難以順利實施，而應急響應困頓又使得關鍵基礎設施無法快速得以恢復，從而出現應急響應與關鍵基礎設施系統之間的“互鎖困境”[2](P87-92)[12](P295-301)。這種互鎖困境是跨邊界危機治理低效率的重要原因。如2008年南方雪災中，交通的運輸依賴于電力的恢復，電力的恢復依賴于電煤的運輸,而電煤的運輸又依賴于交通的恢復，電力、交通與能源之間形成了致命互鎖，使得整場救災活動步履維艱。再如“9·11事件”中，應急響應指揮中心由于關鍵基礎設施的連鎖失效被迫三異其址，應急響應與關鍵基礎設施系統服務恢復曾一度陷入到了的互為前提的僵局之中。[9](P44-53)

(三)跨界危機局勢的快速演變與應急響應遲滯間的“刻舟求劍”困境

傳統的應急管理體系在面對危機時，通常以行政區域政府為核心，采取自上而下的行政管理方式，關注于調動系統內的備用資源進行應急響應。上述組織方式在應對跨邊界危機時，往往由于科層制固有的弱點(如行政分割、官僚之間的沖突、層層匯報審批授權、標準流程下的柔性缺失)而顯得力不從心，效率低下。由關鍵基礎設施連鎖失效引發的跨邊界危機，其危機局勢與危機邊界往往具有快速演變性和不確性的特征，使得其應急響應工作，極易陷入“刻舟求劍”的困境(寓意解決方案落后于事態的發展越來越遠)。如2005年松花江水污染事件中，從一個化工廠的爆炸事件快速演變成一個省的水污染事件、一個跨流域的水危機事件，乃至中俄之間的環境污染外交事件。期間由于行政分割的政府體系動作遲緩與“碎片化”的響應，致使整場危機的應對總是落后于危機的蔓延一拍，導致了危機不斷擴大升級。

二、關鍵基礎設施失效跨邊界治理困境的形成因素

高可靠性組織理論(HRT)認為，增強組織自身可靠性可以降低事故風險，并強調對安全威脅早期征兆事件的預警，征兆事件顯露后的專家研判和快速行為，以及安全預警機制與有效管理機制的結合。高可靠性組織將安全視為組織的首要價值，通過培養一種無所不在的安全文化來保證個人和組織持續廣泛地從多個維度提升系統的可靠性[13](P1-26)[14](P19-58)，包括：重視對事故的深入分析；在深入分析的基礎上識別系統災變征兆的集合與條件，并明確災變征兆與其它信號之間的區別；識別規避系統災變的正確操作與程序，形成規范集合并持續更新；強調在緊急條件下，組織能迅速轉換成一種分布式的、以團隊為單位的應急工作模式，并具體明確問題處理流程、角色、職責與匯報關系。[15](P160-176)

然而，Perrow認為高可靠性組織理論具有一定的應用局限性，新技術的運用增加了社會系統的高度復雜和高風險，各系統的交互復雜性和緊密耦合性使得系統間依賴性不斷增加。小故障在耦合因素的作用下也會演變成大災難，因此，大型技術系統的事故是不可避免的。[16](P62-100)同時，高可靠性組織是否貫穿于組織生命周期尚未有定論。正常意外事故理論認為，由于社會—技術系統的復雜性與耦合性并存，社會系統已經被嵌入風險。因此，致力于將安全作為公共管理首要理念并控制組織規模是實現組織安全最重要的兩個方面，此外，還應將管理日常操作規范化作為完善組織管理程序的焦點。

關鍵基礎設施的跨邊界治理難度不僅在于無法準確預測失效的來源以及造成的后果，而且在關鍵基礎設施系統保護上也存在技術、管理方法、制度、文化等方面的差異，使得關鍵基礎設施系統的評估與跨界管理的問題更加復雜化。因而，系統分析關鍵基礎設施治理困境模式產生的模式與原因，是制定有效措施以保證系統正常運行的前提。關鍵基礎設施系統失效誘因可分為內因和外因兩大類(如圖1所示)，內因主要指系統自身產生的失效，外因則包括ICT技術、自然災害和人為的恐怖襲擊。一方面，在內外致災因子的作用下，關鍵基礎設施的局部失效極易沿著系統間的關聯關系進行跨界傳播，形成大規模的跨界連鎖失效。另一方面，傳統的應急管理模式中，無論是著眼于調用系統內部自身備用資源的方法[6](P168-176)，還是自上而下的危機應對模式，都極難跟上關鍵基礎設施系統失效傳播的速度，以上不足與行政系統在處理跨界問題上的天然弱點(如行政分割、模糊的責任、信息部對稱等)交織在一起，將導致連鎖失效困境、刻舟求劍困境和互鎖困境的產生(如圖1所示)。具體而言，關鍵基礎設施失效跨界治理困境的形成因素主要有以下三個方面。

圖1 關鍵基礎設施失效的跨邊界治理困境與形成因素

(一)關鍵基礎設施系統失效演化的不確定性

一般而言，關鍵基礎設施系統失效的不確定性主要表現為三類：首先，失效風險來源的不確定。[11](P195-207)危機產生的內外誘因很多，難以預知其產生根源，如忘關冷卻系統閥門而引發的三里島核泄漏事件，以及2008年南方雪災中，由于郴州供電廠的電網沒能預留與國家電網連接的高壓端口，導致郴州全城停電超過10天而無力改變；其次，失效問題演化的不確定。[17](P18-24)危機發生時，決策者個體和組織層次水平上的認知有限，不能準確預知其引發的其他后果，如美國2001年巴爾第摩隧道大火事件中，一輛載有化學危險品的火車在隧道內脫軌起火，一線響應人員期待火熄滅以后再進入隧道中處理事故，不料大火燒爆了隧道上方的自來水主干管線，數十萬加侖的水噴涌而出，又淹沒了地勢低洼處的變電站，導致了進一步的停電事故。第三，應對方案的不確定。當危機跨界蔓延及危機走向不確定的時候，對危機事件的診斷變得復雜化，加之不同地區不同部分的決策者對危機的解讀和診斷不相同，會進一步導致應對方案的不確定性。此外，當跨界危機涉及不同轄區的協同響應時，由于某些應急環節上的次序依賴，一個轄區必須等待另一個轄區減少其不確定性之后才能降低自身應對的不確定性。

(二)分散化的危機管理制度

Boin認為，在各國政府組織應對跨邊界危機治理中面臨的挑戰主要來自于制度方面，傳統的應急響應體系大多針對轄區內的常規應急事件與危機而構建，一旦危機跨越多個行政區域，往往會導致一個涉及多方模糊責任歸屬的局面，加之不同的政策機構分散了管理效率，使得常規制度產生的政治推動力和程序難以滿足系統跨邊界治理的管理需求。[13](P1-26)在我國，關鍵基礎設施的建設、管理、維護等任務都是基于行政區域劃分下放到各級政府，各級決策者大多依據自身資源進行規劃，條塊管理。這種人為的行政管理體制、分散化的權力及碎片化的公共管理方式，使得系統管理者在地域上和層級上分散化，無法形成系統化、整體的管理意識，導致跨邊界關鍵基礎設施失效管理過程中容易出現集體行動困境。[18](P5)在跨邊界失效危機發生時，各方出于不同的目標達成與責任規避，往往形成各自為政、行動遲緩或疲于應付的治理局面。

(三)跨邊界危機中組織間信息共享機制缺失

高可靠性組織理論強調管理者對信息的分析、處理及共享的重要性，任何關乎風險與威脅的信息都應該成為深入分析的線索，任何僥幸或忽視行為都可能產生錯誤的決策。跨邊界危機中，決策者需要了解系統運行狀態以及對周圍系統影響，獲取及時準確的系統信息至關重要。然而，跨界系統通常會涉及不同的組織部門和功能系統，它們具有不同的邏輯系統和操作系統，分化的政治利益、專業化分工、松散的組織間連接及相對獨立的組織功能設置使得組織間信息共享能力不足。同時，由于制度原因產生了碎片化的轄區管理，不同部門的管理權力沖突或自身利益驅動下，容易造成跨邊界治理中的信息傳遞障礙和交易成本的增加，相關部門很容易從個體理性的角度被動地共享有限信息，形成個體理性與集體理性之間的矛盾。此外，在跨界危機的治理中，互惠式的組織協調與協同得益于及時透明地溝通，這對日常并不頻繁交互的組織構建組織間的高度信任提出了考驗。

三、關鍵基礎設施失效跨邊界治理能力構成與策略

在關鍵基礎設施大規模連鎖失效中(如大面積停水電、交通混亂、通訊失靈、應急響應服務失效等)，各種復雜微妙的局勢對管理者的能力提出了更高的要求，因此構建關鍵基礎設施失效的跨邊界治理能力至關重要。依據關鍵基礎設施失效的跨界治理困境與形成因素，相應的治理能力構成與策略應包括以下幾個方面。

(一)提高關鍵基礎設施系統風險評估與風險管理能力

系統風險評估是預防大規模關鍵基礎設施失效的重要前提，風險預警管理在一定程度上降低了潛在危機的發生概率。[19](P911-915)高可靠性組織理論認為，對系統進行全面的風險評估是降低風險的重要方法，但評估不是對系統安全自身的評估，而是通過系統評估來了解風險，識別不確定性和誤差。通過設置多重評估標準對風險情景進行識別、優先排序和管理，對系統的脆弱性、魯棒性及潛在風險進行檢驗，為管理者提供決策標準和程序。

一般而言，強化單個關鍵基礎設施系統的穩固性、降低系統間的級聯耦合、或是使基礎設施系統在地理空間上更加分散，都可以增強關鍵基礎設施網絡的魯棒性。[20](P42-49)在危機管理的事前階段，需要對關鍵基礎設施系統進行有序地規劃、管理和風險評估，并通過對風險情境的優先排序和針對性準備來改進系統的可靠性。同時，要加強對關鍵基礎設施系統復雜拓撲結構的分析，識別系統的脆弱性，通過改善系統連接的拓撲結構來提升系統可靠性與韌性。針對關鍵基礎設施系統不同層面上的相互耦合關系，采取多種分析方法(如系統動力學、建模仿真等)，模擬關鍵基礎設施系統失效情況下的運作狀態，分析關鍵基礎設施系統的級聯反應路徑并識別其中的脆弱節點，通過仿真對系統的可靠性及結構功能進行優化。

(二)提升一線應急人員與組織的危機響應能力和公眾參與能力

一線應急人員與中層管理者是有效應對關鍵基礎設施失效的關鍵依靠力量。在危機發生時，外界公共組織及人員無法立馬投入救援，只能依靠一線組織與人員對危機的直接參與和決策，以保證現場處置及時有效，同時發布災難信息并與外界保持聯系，協助外界資源的輸入。當危機切斷災區內外聯系時，一線應急響應組織與人員在公眾疏散、保護生命財產、信息溝通等方面決定了關鍵基礎設施失效的修復水平，以及下一步危機的發展趨勢。因此，對應急人員應該提供必要的應急響應培訓及模擬演練，學習國內外政府及相關組織對災難處理的實踐，總結分析演化機制及決策方式，提高一線應急人員對危機響應的認知能力和決策能力。

此外，任何設計嚴密的響應機制和管理程序都無法有效應對所有的危機情形，尤其面對復雜的跨邊界危機時，有效的應急響應措施以及與外界的信息交流還需要依靠公眾參與作為有效補充。[4](P50-59)[18](P5)同時參與各方對關鍵基礎設施系統失效信息的共享水平也至關重要，直接影響著應急響應決策水平的高低。在危機應對后期，災區的重建與社會秩序恢復都需要基層組織與公眾參與其中。因此，提升公眾參與能力，是提高關鍵基礎設施失效跨界治理績效的重要途徑。

(三) 構建關鍵基礎設施完善的管理監督體系

傳統觀念認為政府組織是應對關鍵基礎設施失效的主體，但事實證明，公共組織作為單一管理主體,無論是資源調配還是管理方面都難以有效應對關鍵基礎設施失效帶來的跨邊界危機。尤其是近年來隨著各國政府對“新公共管理”理念的推行，私有化產生的高效率使得關鍵基礎設施的供給及管理逐漸的由公共部門轉向私人部門。這種改革趨勢使得公私部門合作管理關鍵基礎設施系統成為可能，該模式不僅可以利用私人部門的資源，也在一定程度上為關鍵基礎設施系統失效的合作治理提供了條件。

關鍵基礎設施系統是一個涉及社會—技術—管理的復雜結構體系，地理上分布廣泛，涉及諸多利益相關者，因此應當構建一個以公共部門主導、私人部門協同、社會成員共同參與的關鍵基礎設施管理監督體系，以充分發揮公共部門的政策主導權，私人部門管理的專業化和社會公眾的監督權效用。同時，強化政府部門應對關鍵基礎設施系統失效的響應能力，不僅能降低災難帶來的經濟損失，提升公共服務的可靠性，而也可以提高公眾對公共組織的信任與支持，降低行政成本。

(四)提升關鍵基礎設施的網絡化管理機制

由于當前社會—技術系統的相互關聯性，單個關鍵基礎設施系統的穩定性與可靠性管理并不能保證局部層次及整體層次上的系統安全。某一系統或某地區中不重要的設施節點可能會引發其他系統的失效或崩潰。由于制度分割往往會導致跨邊界危機的治理低效，因此管理者需要對關鍵基礎設施系統進行局部甚至整體層次上統籌安排，強化網絡化管理意識，并建立有效的跨部門跨區域響應機制。可通過模擬仿真優化關鍵基礎設施的網絡管理，制定有效的應急預案，做好危機出現時快速應急響應的準備。

從項目安全和風險管理的視角分析，在規避危機損失方面，跨邊界危機的治理更依賴于良好的組織溝通網絡及完善的預警系統，而非大規模的應急物資儲備與管理。[18](P5)通過建立信息溝通平臺，盡可能降低危機擴散過程中的信息不對稱(如山西苯胺泄漏危機由于當地政府隱瞞不報，導致跨地區大面積停水事故)。同時建立跨界應急響應組織，改進當前制度在響應關鍵基礎設施跨界治理中的不足。例如，可充分利用關鍵基礎設施系統具有多方利益相關者且相互之間具有互動經歷的特點[21](P439-444),調動地理或官僚層級中多方利益代理人與決策者，建立鄰近區域的應急互助組織，制定跨邊界失效應急預案，提升決策者在組織協調合作、信息分享、物質調配及決策優先性等方面的響應效率。

(五)營造組織安全文化環境并提升安全文化意識

高可靠性組織理論認為，高可靠性組織與其他組織的主要區別在于是否將安全文化視為首要價值理念，通過一種無所不在的安全文化，培養組織對于系統潛在脆弱性和風險的共同意識，進而提升組織預防事故的能力，以及快速定位并分割處理發展中事故的能力。因此，可通過培養組織的安全文化，營造組織管理的安全文化環境，來提升關鍵基礎設施安全管理與跨邊界失效治理的能力。[13](P1-26)

正常事故理論從社會—技術系統復雜性視角指出，系統復雜性與耦合性是突發事故的主要原因，二者構成了小錯誤升級為大災難的孵化溫床，而培養并強化組織人員的安全意識能在一定程度上降低小錯誤的發生概率并阻斷小錯誤的升級過程。因此，應注重培養組織的安全文化，將安全理念滲入到組織的管理實踐中，培養組織成員共同認可的安全價值觀及行為規范，通過良好的安全文化環境培養操作人員關于系統潛在脆弱性與安全風險的意識。同時，管理者應該注重構建與安全文化相符合的組織結構，從制度上保證貫徹系統安全管理所需的環境，從源頭上降低跨邊界危機事故的風險。

四、結語

現代社會跨界危機演化傳播通常伴隨著關鍵基礎設施系統的大規模跨界失效，因此現代跨界危機的治理必須著眼于關鍵基礎設施失效跨界治理這一重要議題。由于現代社會關鍵基礎設施的日益龐大與相互關聯，關聯性帶來的復雜性和脆弱性極易導致關鍵基礎設施失效的跨界治理困境。文中所分析探討的三重困境、三方面形成因素和五種能力構建，還屬于對關鍵基礎設施失效跨界治理的一個初步探索和簡單梳理。鑒于關鍵基礎設施失效的跨界治理已成為現代風險社會危機治理無法繞開的議題，下一步的縱深化研究與橫向交叉研究將十分重要而且非常必要，例如探討關鍵基礎設施復雜性、脆弱性與可靠性的基礎理論，關鍵基礎設施失效跨界治理能力的頂層設計、關鍵基礎設施失效跨界治理的精細化案例研究等等。