湖北省農田水利工程運行維護監管現狀及問題對策研究

潘少斌，吳 瑕，李蘇犁，李 麗，劉正軍，熊 偉，楊小偉，劉路廣

(1.湖北省水利水電科學研究院湖北省節水研究中心，武漢 430070; 2.湖北省水利廳，武漢 430071)

機構改革后，水利部門在農田水利建設和管理方面的職責主要是負責農田水利工程運行維護監管。為貫徹落實“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利改革發展總基調，實現農田水利工程“沒人管的要有人管，有人管的要管得好”的要求，有必要調查湖北省農田水利工程運行維護監管現狀，并剖析目前存在的問題，在此基礎上提出解決的對策和建議[1]。

本文采取書面調研和現場調研相結合的方式，對湖北省農田水利工程運行維護監管工作進行了全面的梳理和摸查。書面調研以調查表格填報為主，調研范圍覆蓋湖北全省；實地調研以現場訪談為主，涉及湖北潛江、宜昌、荊門、荊州等地，調研對象包括水利和湖泊局、灌區管理單位、鄉鎮水利站、村委會和當地群眾等。

1 農田水利工程基本情況

本文對湖北省17個市州、89個縣市區的農田水利工程基本情況進行了初步調查，調查工程類型包括塘壩、小引水堰(流量<1 m3/s)、小型灌排泵站(裝機功率<1 000 kW)、規模以下灌排水閘(流量<5 m3/s)、機井、水窖(水池)、田間灌排溝渠及配套建筑物等。據調查，全省農田水利工程完好率總體在65%左右，各類工程完好情況見表1。

調查的農田水利工程中，約83%的工程已明晰產權，71%的工程已移交產權，各類工程產權明晰及移交情況見表1。產權主體包括國家、村集體、農民用水合作組織、受益戶集體、社會投資者及個人，其中村集體所有的工程占總數的65%以上；國家所有(一般為鄉鎮政府)的工程數量較少，占比僅1.7%，但主要為規模相對較大的閘站工程；農民用水合作組織、受益戶集體及個人所有的工程占比相近，均在10%左右；社會投資者所有的工程最少，占比僅為0.2%。

表1 湖北省農田水利工程基本情況表

工程完好率與管護責任的落實、管護資金的投入密切相關。一般情況下，灌排閘站工程、規模較大的工程管護資金保障程度較高，工程完好率也相對較高；武漢等經濟發展水平較高的地市，地方財政投入工程管護的資金較多，工程完好率也相對較高；工程產權主體的責任履行和管護資金籌措對工程管護也有積極影響，產權明晰比例較高的小型灌排泵站和水窖，工程完好率也最高。

2 農田水利工程運行維護監管情況

2.1 管護機構現狀

農田水利工程管護主體一般與工程產權所有者相對應，其責任主要為工程日常管護，包括工程運行管理、安全巡查、維護檢修等[2,3]。具體承擔日常管護工作的則主要是基層水利站和農民用水合作組織等基層水利服務機構。

各地基層水利站一般以鄉鎮為單元設立，個別地區以流域為單元成立。80%以上的水利站由水利部門管理，其余由鄉鎮政府或農業農村部門管理。95%以上的水利站為全額或差額撥款事業單位。人員經費及公益性業務經費全額納入縣級財政預算的，經費保障率一般能達到80%以上；未全額納入的，經費保障率相對較低，約20%～80%不等。

大部分地區建有農民用水合作組織，其中大多有管理用房或與水利站共用管理用房，其經費來源主要為水費計提收入，經費保障程度不高，普遍在60%以下。

2.2 運行維護情況

湖北省一半以上的縣(市、區)制定了保障管護經費落實的相關政策和財政補助經費獎補機制，但是維護經費落實率普遍不高，全省整體上落實比不足50%。維護經費來源主要有財政預算資金、產權所有者籌集資金、政府性基金和其他水利規費收入，其出資比例大約為9∶2∶1∶1。維護經費中約有4/5用于工程運行維護支出，約有1/6用于人員工資及福利支出。各地普遍建立了維護經費使用管理制度，用于規范維護經費的使用和管理。

2.3 運行維護監管情況

湖北省絕大部分縣(市、區)水行政主管部門履行了運行維護監管職責，監管重點為規模較大的農田水利工程。所有權人對農田水利工程運行維護的監管力度相對較弱，個別縣(市、區)所有權人未完全履責。履行了監督職責的，一般都建立了運行維護監管制度，并據此開展指導、檢查、監督、考核等工作。

3 存在的困難和問題

為貫徹“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，湖北省農田水利工程運行維護監管面臨著新的挑戰，現有運維監管模式主要存在以下4個方面的困難和問題。

3.1 重建輕管，維護監管資金缺乏

近年來，由于管護資金不足，造成大量農田水利工程建后管理不到位、維護不及時，功能衰退較快，有的甚至無法正常使用。究其原因，一是重建輕管的思想并未得到根本性的扭轉，目前各級農田水利資金主要還是用于工程建設，投入建后運行管護的資金比例很低，加上農田水利工程點多面廣，運維監管資金缺口很大。二是管護經費來源有限，目前湖北省水利工程管護經費主要來自于各級財政補助，其中以中央和省級補助為主，但是補助額度有限且主要用于關鍵工程管護；市、縣各級財力有限，市縣財政補助只能作為補充；而鄉鎮或村集體財政更是捉襟見肘，根本無力籌集足夠的維護經費。

3.2 人才缺乏，基層監管力量薄弱

農田水利工程運行維護監管實施主體主要為各鄉鎮政府和村集體等產權所有者，實際日常工作主要由鄉鎮水利站、農民用水合作組織等基層水利服務機構承擔。由于編制不足、待遇不高、工作環境相對較差，基層水利服務機構普遍存在人員不足、人才缺乏、職工年齡結構老化、技術服務體系不健全、監管力量薄弱等問題。

3.3 職責不清，監管責任難以壓實

因現行管理體制機制不適應、不健全，管護主體思想認識不到位等原因，目前農田水利運行維護監管存在監管職責認識不清、監管責任難以壓實等問題。

機構改革后，水利部門在農田水利建設和管理方面的職責有所調整，部分地區對監管責任認識不到位，導致開展農田水利工程運行維護監管工作的積極性和主動性不高。

部分地區基層水利服務機構管理體制不適應監管需求也為農田水利工程運維監管帶來諸多弊端。以鄉鎮水利站為例，部分地區以鄉鎮政府管理為主，水利部門無法根據工作需要統一調配管理基層水利工作人員，造成人員管理失控，專業人員流失，隊伍發展停滯，水利服務職能難以發揮。

部分地區農田水利工程產權制度改革不徹底，落實不到位。一方面，還有部分農田水利工程產權尚未明晰，管護主體缺失；另一方面，一些通過改革已經明確了管護責任主體的工程，管護責任仍停留在紙上、流于形式。農田水利設施具有很強的公益性，部分村集體、農民用水合作組織以及農戶對管護主體責任認識不到位，認為工程運維監管是水利部門和各級政府的事情，不履行管護主體責任和義務，造成部分末級渠系工程維護監管無人問津。

3.4 手段落后，運維監管效率較低

目前，湖北省農田水利工程的運行維護監管還是以人工巡查監管為主，現代科技手段運用不多，信息化、自動化設施配套建設少，信息化、自動化水平低。傳統的監管手段覆蓋面有限，需要投入大量人力和資金，效率低下。

監管手段落后，信息化、自動化程度低，一方面是由于農田水利還存在不少工程短板，建設投資多以改善灌排條件為主要目的，投入監管能力建設提升的資金有限；另一方面，農田水利工程相比于骨干工程，規模小、基數大、點多面廣，客觀上影響了投資效益比，增加了農田水利工程運維監管現代化改造的難度。

4 建立健全農田水利工程運行維護監管機制的建議

為提高農田水利工程運行維護監管能力，充分發揮農田水利工程的效益，針對農田水利工程運行維護監管中存在的問題及產生相關問題的原因，提出以下幾點建議[4-7]。

4.1 拓寬渠道，加大運維監管投入

強化農田水利工程運行維護監管的基礎是保障經費來源。針對運維監管資金缺乏的問題，一是要爭取各級財政，特別是中央和省級財政加大獎補力度，涉農有關部門加大農田水利工程建設中運維監管資金的投入比例，提高維修管護“以獎代補”標準；二是要探索建立穩定的多元投融資機制，拓寬投資渠道，推行政府購買服務，鼓勵、引導社會資本、用水協會、承包大戶等參與農田水利工程監管，形成多元投入、社會廣泛參與的格局；三是結合農業水價綜合改革，合理利用水價杠桿，依托水權制度改革、獎補機制建設等，提高水費計收率，逐步實現“以水養水”，促進農田水利走上可持續運行和發展的軌道。

4.2 政策扶持，加強基層監管能力

針對基層監管力量薄弱的問題，要充分用好現有政策，加大扶持力度，強化基層水利服務體系建設。

一是完善基層水利服務機構建設。切實給予政策支持，落實基層水利服務機構人員編制，提高工資待遇，改善工作條件，打通人才晉升通道，穩定基層水利工作隊伍；引進水利人才、吸收新鮮血液，逐步優化人員年齡結構；加大培訓力度，提高基層水利工作人員綜合素質。

二是強化農民用水戶協會建設。加強政策和資金保障力度，完善農民用水戶協會職能，積極扶持和引導農民用水戶協會規范發展、自主發展、自主管理，充分發揮農民群眾在農田水利工程監管中的主體作用，促進工程效益發揮。

三是探索成立村級水利服務站。農田水利工程運行維護監管難點在村級，探索成立村級水利服務站，其成員由村干部兼任，實行專事專人管理，建立完善的農田水利工程運行維護監管規章制度，保障農田水利工程正常運行。

4.3 健全機制，壓實各級監管職責

機制不健全是導致監管不到位的重要原因，因此亟需健全農田水利運行維護監管機制體制，壓實各級部門及所有權人的監管職責。

一是厘清各級水利部門與農業農村部門在農田水利工程建設管理方面的職責劃定，理順工作機制，明確各方職責，為開展農田水利工程運行維護監管工作提供政策依據，避免建管責任主體不一致，以致出現管理空白區或多頭管理。

二是繼續推進農田水利工程產權制度改革，明晰工程產權，明確工程管護主體，落實工程管護責任。切實增強各產權主體和農戶在工程監管中的主體意識和權責意識。

三是建立農田水利工程管護激勵機制和獎懲機制，強化履職問責。制定和出臺具有實效性和可操作性的實施辦法或細則，按照“獎優罰劣”的原則，根據管護實效進行獎懲，將農田水利工程運行維護監管責任壓實到各責任單位和責任人，協調督促各方在農田水利工程運行維護監管中履職盡責。

四是創新宣傳形式，充分利用廣播電視、互聯網等傳播手段，加強水利相關法律、法規和政策的宣貫，明晰水行政主管部門、鄉鎮政府、基層水利服務機構、村集體、農民用水合作組織、農戶及其他產權所有人的職責，提高各級水利部門及各工程管護責任主體，特別是鄉鎮、村級管護主體對農田水利工程運行維護監管工作的認識和積極性。

4.4 創新手段，強化信息技術運用

目前，全面實現農田水利工程運行維護監管信息化、自動化尚有較大的難度，可結合灌區現代化改造、農業水價綜合改革等項目實施，創新農田水利工程運行維護監管手段，強化信息技術運用。

一是依托農業水價綜合改革、高標準農田建設等項目，完善計量設施配套，夯實農田用水管理基礎。

二是結合灌區現代化改造等項目，加快信息化基礎設施建設，推進信息技術與農田水利業務的深度融合，強化農田水利工程運行維護監管信息支撐，提升農田水利工程監管水平。

5 結 論

農田水利工程是農業生產過程中不可或缺的基礎工程，良好的運行維護監管是農田水利工程長效運行的保障。為提升湖北省農田水利工程運行維護監管水平，針對現狀存在的問題，本文提出以下建議：一是健全制度建設、強化政策宣貫、加強政策引導，提升各級水利部門及各工程管護責任主體對農田水利工程運行維護監管工作的認識和積極性；二是爭取政策和資金支持，完善農田水利工程運行維護監管機構建設，落實農田水利工程運行維護監管各項經費；三是充分結合農業水價綜合改革、灌區現代化改造等項目的實施，為農田水利工程長效運行和運維監管能力不斷提升夯實基礎。

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