論政務處分制度對傳統政紀處分制度的揚棄與超越

王軍仁

摘 要：推進國家監察體制改革，改“紀”為“法”，傳統政紀處分制度由此嬗變為新的政務處分制度。新的政務處分制度不但增強了外部化、法律化，還在制度要素上表現得更加清晰，日益擺脫處分依據模糊不清、處分主體到底是誰、處分對象寬窄不一的爭論，走上健康發展之路。隨著黨和國家監督體系的進一步健全完善，政務處分制度在與黨紀處分制度相匹配的同時，越發凸顯出規制職務違法的獨立制度價值。

中圖分類號：D922.11文獻標志碼：A文章編號：1001-2435（2020）06-0098-07

關鍵詞：國家監察體制改革;政務處分;政紀處分;揚棄與超越

Abstract： Pushing forward the reform of national supervision system to change “discipline” into “law”， administrative disciplinary system evolution for administrative sanction system， not only enhances its external nature and legalization， but also defines the system elements more clearly， free from the controversy about basis for punishment， disciplinary subject and disciplinary object progressively， on the road towards the healthy development of system. With the further improvement of the supervision system of the party and the state，administrative sanction system matches the system of party discipline punishment， which meantime highlights the independent system value of regulating the violation of duties.

推進國家監察體制改革，是以習近平同志為核心的黨中央作出的強化黨和國家自我監督的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革，也是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要舉措。國家監察體制改革前，反腐敗職能分別行使、交叉重疊、力量分散、效率不高，在紀法銜接上也存有空白，出現了職務犯罪有人管、職務違法無人過問等問題。改革以來，我們正逐步形成以《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）為核心的規范體系，各級監委處置職務違法的制度建設也在穩妥推進。2018年4月16日，中央紀委國家監委印發《公職人員政務處分暫行規定》，迄今有效運行已兩年余;2020年6月20日，十三屆全國人大常委會第十九次會議在上述暫行規定的基礎上，審議通過了《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）。作為中國特色黨和國家監督體系重要組成部分的政務處分制度正式形成，這一制度脫胎于原來的政紀處分制度，既有繼承也有創新，是對傳統政紀處分制度的揚棄和超越。

一、政務處分制度在制度屬性上的揚棄

在制度屬性上，相較于傳統的政紀處分制度，政務處分制度呈現出以下兩個方面的變化趨勢：一方面，處分本身日趨外部化;另一方面，規范形式日益法律化。

（一）從封閉走向公開，政紀處分日趨外部化

誠然，每一個社會組織（包括政黨和國家機關）都有創設自己內部紀律的制度需求，舍此難以實現其預期的管理目標，甚至不能維系其組織本身的存續。這一制度需求在行政機關那里體現得尤其突出和急迫，行政機關不僅需要有自己的組織紀律，而且要有比一般社會組織更為嚴格的紀律。[1]基于同樣的制度需求，我們黨早在陜甘寧邊區時期就開始使用“政紀處分”這一懲戒措施。一直以來，人們對政紀處分的認識分歧很大，表述也五花八門1，但在政紀處分屬于內部行政行為這一點上認識空前一致，認為政紀處分本質上是一種行政系統內的管理制度，是內部管理的一種“粘合劑”，是一種內部懲戒措施，因為處分主體與處分對象之間具有內部管理與被管理的“身份”關系。

實際上，一直以來學界對政紀處分制度的詬病也主要集中在這一點上。比如，有學者認為政紀處分屬于行政官僚體系的“囊中物”，是行政系統內部的“戒尺”，其處分程序與其說是一種法律程序，毋寧說是一種“家規”。因此，這種處分程序不允許“外人”插手，暗箱操作嚴重，隨意性大。[2]有學者認為，在政紀處分的過程中，幾乎沒有或很少設計行政相對人的有關參與制度，本應是開放性的處分處于關門處理的封閉過程之中，由此導致雙方主體的法律關系處于一種嚴重失衡的狀態。[3]80還有學者認為，政紀處分屬于內部行政行為，由內部行政主體基于行政隸屬關系依法作出，只有內部約束力，不服處分的只能通過行政復議或行政申訴途徑解決，不能提起行政訴訟，無法通過外部司法程序予以救濟。[4]即使在黨的十八大以后，還有人投書報刊，大聲疾呼“行政處分的‘家規，不能凌駕于國法之上，不能成為躲避法律懲處的擋箭牌，這是法治社會的唯一選項。”[5]

隨著20世紀80年代末期行政監察機關的恢復，尤其是1990年《中華人民共和國行政監察條例（試行）》的頒行，任免機關或者單位之外的行政監察機關獲得了對行政機關工作人員的處分權，政紀處分制度開始突破內部管理界限，邁出了從封閉走向公開的第一步。不過，這時的政紀處分仍然沒有完全擺脫內部懲戒的定位，主要表現在以下兩個方面：一是所在單位（任免機關或單位）仍然保留政紀處分權，并且在實踐中還是作出懲戒處分的主要主體;二是同樣具有政紀處分權的行政監察機關仍是行政系統內部的專門監督機關，很難擺脫這種處分仍然會被認為是內部“家規”或者“家法”的嫌疑。

在這次國家監察體制改革中，《監察法》首次提出了政務處分概念，并用“政務處分”代替“政紀處分”，從內部“家規”逐漸走向公開，內部紀律呈現出日趨外部化的特征：一是在立法上，由與“一府兩院”平行設置的國家監察機關對違法的公職人員依法作出處置;二是在實踐上，逐漸改變以前主要由任免機關或單位來作出處分的習慣做法，向主要由國家監察機關作出政務處分的方向轉變，近期發生在山東省的三起高考冒名頂替案件的查處就顯示出這種明顯的變化趨勢。

不過，政務處分真正從封閉走向公開還有很長的一段路要走，其中至為關鍵的就是處分程序的相對公開。目前的政務處分案件基本上處于一種封閉狀態，“從辯證的視角看，政務處分程序的封閉性結構是一把雙刃劍，一方面這種封閉性結果為監察機關依法獨立辦理具體案件打造了一個天然的外部屏障，防止外界因素的非法干涉;另一方面，由于缺乏外部監督，在監察機關內部監督機制不能有效運行的情況下，則這一法治反腐敗的專責機關也將可能成為自身的腐敗滋生溫床。”[6]

（二）改“紀”為“法”，內部紀律日益法律化

如上所述，我們黨早在陜甘寧邊區時期就開始使用“政紀”這一概念。1943年4月25日，陜甘寧邊區政府發布戰字七四五號命令，頒布實施《陜甘寧邊區政紀總則草案》，其第27條規定：“各級政府機關和政府人員的行為，有與本總則相違背者，即認為違犯行政紀律，依其輕重的程度議處。”長期以來，政紀處分作為與黨紀處分并用的一種懲戒措施，在規范約束行政機關工作人員公務行為方面發揮了應有的作用。[7]112

原來政紀處分的功能主要就是維護行政機關的內部管理秩序，規范行政機關工作人員的行為，使之遵守業已確立的行為規范。這樣的政紀處分制度除了具有上述封閉的不足外，主要問題就是內部紀律的規范性差，其威懾性無法與國家法律同日而語。公職人員單純的違紀行為只需要對其隸屬的行政機關承擔責任，政紀處分只是行政機關對其所作的否定評價。但是，公職人員違反法紀的行為不僅要對其所在機關或單位負責，更要對國家承擔一定的責任。換言之，還要承擔國家對其所作的否定評價，承擔一定的法律責任。這是政紀上升為法律的實質意義所在，也是法律面前人人平等原則的基本要求。正如德國行政法之父奧托·邁耶早在一百多年前就指出的那樣，“如果這些公職人員應為其違法行為而承擔個人責任的話，那么這同時也意味著相對公權力而對臣民的有效保護。這樣就使得公權力由其不可或缺的機構出于可理解的顧慮而自行保持在法律軌道之中。”[8]183

當然，改“紀”為“法”也是符合制度生成的演進邏輯的。一般認為，行政紀律是介于法律和道德之間的一種行為規范。隨著我國法律體系的完善，有關國家行政機關內的各種紀律大都以法律的形式得到確認，轉化為國家意志，成為國家行政法規的重要組成部分。其法律后果“是一種獨立的法律責任，區別于行政機關承擔的道義責任，而政務處分就是處分對象承擔這一法律責任的主要形式。”[9]

其實，上述政紀處分的“外部化”過程就是其“法律化”的過程，兩者是一個過程的兩個方面。從1957年的《國務院關于行政機關工作人員的獎懲暫行規定》到1993年的《國家公務員暫行條例》，從2007年的《行政機關公務員處分條例》到2018年新修改的《中華人民共和國公務員法》，“伴隨我國法律體系的完善，所有政紀均已成為國家立法。涉嫌違法犯罪的黨員干部，既要接受黨規黨紀的處理，又要接受國家法律的處置，在黨紀與法律之間沒有了政紀這個中間地帶。”[7]112隨著國家監察體制改革的不斷深入，尤其是《政務處分法》的頒布實施，將憲法確立的堅持黨的領導的基本要求具體化、制度化、法律化，“對于依法從嚴治吏和促進政務處分的法治化、規范化，以及通過依法從嚴治吏和促進政務處分的法治化、規范化全面推進依法治國、全面推進國家治理體系和治理能力現代化是完全必要的”。[10]因為，“《政務處分法》的功能定位是實現政務處分的法治化與規范化。《政務處分法》作為監察體制改革的具體化，也繼續貫徹了法治這一基本原則，屬于對《監察法》有關規定的具體化，并在責任性質方面體現為由紀律責任向法律責任的轉變，進而具有更強的規范性。”[11]

二、政務處分制度在制度要素上的揚棄

在概念上，“政務處分”實現了對“政紀處分”的超越，結束了長期以來聚訟不已的“行政處分（政紀處分）”的廣狹定義之爭，[12]也彌合了長期以來立法與實踐的巨大反差，使得公職人員懲戒制度從立法到實務都統一到“政務處分”這一概念上，做到了真正意義上的名實相副。相較于政紀處分制度，新確立的政務處分制度既繼承了其有益成分，又在處分依據、處分主體、處分對象等方面有所創新，并使政務處分責任的制度要素日趨清晰。

（一）在處分依據上，法律淵源漸趨統一

我國一直重視對公職人員尤其是行政機關工作人員的違紀違法行為進行教育和懲戒，先后制定了眾多涉及政紀處分的行政法律規范。其中，1957年10月頒布施行的《國務院關于行政機關工作人員的獎懲暫行規定》標志著我國政紀處分制度的正式確立;此后經歷了“從建國初至上世紀90年代、從上世紀90年代至2005年《中華人民共和國公務員法》的頒布實施、從《公務員法》到《監察法》的頒布實施”三個發展階段，[13]政紀處分制度進一步健全完善。

雖然這些法律法規對于政紀處分的正確實施作用良多，但作為處分依據的法律規定極不統一且相當混亂，給政紀處分的依法有效適用造成了很大的障礙。這種混亂的立法狀況主要表現在以下幾個方面：一是層次多。上至國家法律下到地方政府規章無所不有，規范公務員行政懲戒的處分依據竟有憲法、法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章六個層次，[14]且多數表現為低位階的規范性文件。二是分布廣。從法律淵源上看，可以說我國主要的法律法規均有關于政紀處分或繁或簡的規定，并且這些規定又因特定的處分對象的不同而形式表現各異。三是缺乏一個法典式統一的規范政紀處分的基本規定。雖然也有諸如《國家公務員暫行條例》《公務員法》等規范公務員行為的基本法律，但這些都不是關于政紀處分的專門規定。2007年施行的《行政機關公務員處分條例》雖是有史以來第一部專門規范政紀處分的法規，但此法一方面還只是個行政法規，法律位階較低;另一方面只適用于行政機關工作人員，不但不能滿足健全黨和國家監督體系的制度需要，甚至連國家公務員管理全覆蓋的基本立法要求都無法滿足。

國家監察體制改革以來，上述窘迫的立法現狀有望得到根本扭轉。首先，根據修訂后的憲法制定的《監察法》為政務處分制度的確立提供了基本遵循。其次，為統一規范公職人員政務處分的依法適用，中央紀委國家監委于《監察法》甫一頒行就在系統內部印發了《公職人員政務處分暫行規定》，為政務處分基本規范的出臺積累了立法經驗和奠定了實踐基礎。最后，《政務處分法》已公布施行，對政務處分的種類和適用、違法行為類型、政務處分程序、處分決定的復審復核、法律責任等都作了規定，適用于所有行使公權力的公職人員，從實體到程序、從適用到救濟、從處分到責任為政務處分的依法科處提供了框架規定，是今后規范政務處分制度的法典式基本規范。

（二）在處分主體上，延續并擴展了雙軌制

所謂雙軌制是相對于單軌制而言的。單軌制是指只有任免機關或單位能夠對公職人員違法違紀行為作出處分的制度;雙軌制則是指任免機關或單位與其他專門機關都有權對公職人員的違法違紀行為作出處分的制度。與單軌制相比，雙軌制能有效緩解過去懲戒權過分集中在任免機關或單位手中的弊端，有利于加強對公職人員的監督和管理。況且，包括我國臺灣地區在內的一些大陸法系國家或者地區也采用雙軌制，根據臺灣法律規定，“公務員如有違法失職情事，除得依前揭懲戒程序制裁外，并可依‘公務人員考績法等相關規定，予以懲處，形成行政責任中懲戒與懲處雙軌并行制度”。[15]449

根據《監察法》的規定，監察機關有權對違法的公職人員依法作出政務處分決定，但并不排斥公職人員的任免機關或單位依法基于行政隸屬關系對其公職人員作出處分。2018年年底新修改的《公務員法》第57條第2款明確規定，任免機關對公務員監督發現問題時“應當區分不同情況予以談話提醒、批評教育、責令檢查、誡勉、組織調整、處分”，這再次重申了任免機關或單位的處分權。也就是說，此次國家監察體制改革沿用了雙軌制的制度安排，這與國家監察體制改革著眼于國家監察的全覆蓋目標是一致的。覆蓋并不意味著壟斷，監察機關和任免機關或單位對公職人員共享監督處置權，實現內部制約與外部監督的有效銜接和整體合力，這也正是國家監察體制改革的目的所在。因此，《公職人員政務處分暫行規定》和《政務處分法》相繼授權監察機關與任免機關或單位共同享有處分權，即實行雙軌制。

至于我國是在這次國家監察體制改革才開始實行雙軌制還是早在改革之前就已確立了雙軌制的問題，學界則有不同看法。有學者認為，“根據《國家公務員暫行條例》第35條的規定，我國行政處分的實施主體為任免機關和監察機關，即行政處分雙軌制。”[16]但也有學者認為，單就行政公務員而言，這次國家監察體制改革之后，我國才對其違法違紀處分實現了由單軌制向雙軌制的嬗變。[17]對此，筆者比較認同前者的說法。單就行政公務員而言，早在這次國家監察體制改革之前，我國就已確立了政紀處分或者行政處分的雙軌制。

但是，這次國家監察體制改革不是簡單延續雙軌制的成功做法，而是在原來成功實踐的基礎上擴展了雙軌制的適用范圍，即從原來的行政公務員擴展到《監察法》規定的全部監察對象。這一擴展意義重大，解決了長期困擾國有企事業、基層群眾自治組織等單位的一些難題，尤其是前文提到的暗箱操作嚴重、隨意性大等問題會因此得到一定程度的緩解，也會加強對國有企事業單位、基層群眾自治組織中非中共黨員的監督。

不過，處分雙軌制下，兩個處分主體之間行使處分權的積極沖突和消極沖突肯定不可避免。我國臺灣地區的懲戒與懲處雙軌并行制度就造成了“懲戒與懲處的積極競合和消極競合”，需要協調公務員懲戒機關的懲戒與公務員服務機關的懲處之間的關系。[15]447-452就我們目前而言，除了嚴格遵守《政務處分法》第16條有關同一違法行為監察機關與任免機關或單位不得重復給予處分的規定外，應通過持續推進國家監察體制改革來化解此類沖突，尤其是要逐漸改變以往主要由任免機關或單位作出處分的習慣做法，徹底根除職務犯罪有人管、職務違法無人過問的不正常現象，形成以監察機關為主科處政務處分的執法局面。此外尤為重要的是，國家監察機關應按照《監察法》的立法意旨在強化對公職人員監督的同時，還要加強對任免機關或單位適用處分的監督。也就是說，根據《政務處分法》第3條第3款的規定，監察機關發現公職人員任免機關或單位應當給予處分而未給予，或者給予的處分違法、不當的，應當及時提出監察建議予以糾正，這樣才能凸顯監察機關專責監督以及監督作為監察機關第一職能的意義和作用。

（三）在處分對象上，實現了對所有行使公權力的公職人員的全覆蓋

眾所周知，這次國家監察體制改革的直接動因和首要目標就是解決原來行政監察范圍過窄的弊端，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。“對公職人員的全面覆蓋首先意味著打破了之前黨的紀律檢查機關、政府的行政監察機關以及檢察院職務犯罪偵查與預防部門‘各管一段的監督格局，實現了不分黨員與非黨員，但凡行使公權力就須接受監督的重大制度創新。”[18]17故此，政務處分制度承續了原來行政監察制度中政紀處分的制度價值，突出問題導向，拓寬監察范圍，把處分對象擴展到全部行使公權力的公職人員的范圍。

如此改革，首先根植于深厚的中華文化血脈之中，因為中華文化本質上就是責任文化：一方面，在國家層面，無論人大、政協還是“一府兩院”都要執行黨中央的決策部署，對人民負責并受人民監督。在黨統一領導下的所有行使國家公權力的機關都屬于廣義政府范疇。創設從國家到縣一級的監察委員會，代表黨和政府行使監察權，就是要實現從監督“狹義政府”到監督“廣義政府”的轉變，管住所有行使公權力的公職人員，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。[19]343另一方面，根據中國國情，作為執政黨的中國共產黨更應該接受監督，既是黨和國家監督體系中最重要的監督主體，又是首要監督對象。在當下中國，“國家不再等值于公權力，而只是公權力的一個組成部分，只有與政黨一起才構成一個完整的公權力概念”，[20]作為公權力分享者的執政黨當然屬于監督之列，所以《監察法》第15條在列舉監察對象時首先列入的就是“中國共產黨機關”。

如此改革，也符合公權力演變的歷史邏輯。人類的社會生活由私人領域和公共領域構成。權力可以相應地劃分為存在并作用于私人領域的權力和存在并作用于公共領域的權力，即私權力和公權力。公權力是人類共同體組織以共同體的名義代表共同體作出某種行為的能力或力量。[21]268在人類社會之初，一切公權力都屬于普羅大眾，公權力就是社會公權力。國家出現以后，人類社會進入到由國家壟斷公權力的長期階段。但歷史發展到現代，隨著公權力的日益龐大，國家和政府已不堪重負，不得不將部分國家公權力下放給民間組織或社會團體行使，這也就出現了國家公權力的社會化進程，來自群眾的權力又復歸于群眾。[22]所以，行使公權力的公職人員不僅包括上述行使國家公權力的公職人員，還應包括諸如國有企業管理人員、公辦事業單位管理人員以及基層群眾性自治組織中的管理人員等行使社會公權力的公職人員。

三、政務處分制度在制度關系上的揚棄

具有中國共產黨黨員身份的公職人員一旦犯錯，無非表現為違犯黨紀、職務違法乃至職務犯罪，分別會面臨黨紀處分、政紀處分（政務處分）乃至追究刑事責任的后果。因此，正確適用政務處分制度就必須處理好其與黨紀處分、刑事追究之間的關系。經過這次國家監察體制改革，政紀處分與黨紀處分、刑罰處罰之間的制度外部關系均有所突破。

（一）政務處分與黨紀處分相互匹配

如前所述，我們早在陜甘寧邊區時期就開始適用政紀處分，對于處分對象中的中共黨員，一般都會在作出政紀處分的同時并用黨紀處分，并在長期執紀實踐中形成了黨紀處分與政紀處分相互匹配協調的習慣做法，我們耳熟能詳的“雙開”（黨紀處分上的“開除黨籍”與政紀處分上的“開除公職”并用）就是這種做法的極端表現。

政紀處分與黨紀處分相互匹配主要是緣于這兩種處分在大多數情況下指向的是同一種錯誤行為，而對同一行為同時適用兩種性質不同的懲戒措施主要是因為處分對象同時具備公職人員與中共黨員的身份，雙重身份決定其必須承受兩種責任的否定評價。而且，黨紀處分與政紀處分相互匹配也與我黨歷史形成的黨規360度調整視野不無關系。與黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用相適應，黨規的調整范圍也涵蓋黨的自身建設活動與黨的領導執政活動各個領域，形成黨規360度的調整視野，實現黨的意志和主張的影響力對整個社會活動的全覆蓋。這便要求黨規與國法配合默契：對黨組織和黨員，以黨規調整為主、國法調整為輔;對公民，以國法調整為主、黨規調整為輔;對掌握公共權力的國家政權機關等，黨規與國法聯手調整。[23]99-108因此，黨規360度的調整視野決定了黨紀處分與政紀處分必須相互匹配，從而達到聯手調整公職人員行為的目的。我們可以想像一下，如果發生嚴重職務違法情事，具有中共黨員身份的公職人員無論是只被開除公職而保留黨員身份，還是只被開除黨籍而保留公職人員身份，都無法實現紀法效果與社會效果的有機統一。

當然，針對同一錯誤行為，兩種性質不同的懲戒措施一般應當相差不大。“黨紀處分與政紀處分（政務處分）的輕重程度相當，其目的在于防止兩種紀律處分適用畸輕畸重或者以一種處分代替另一種處分，保障黨內監督與監察監督銜接貫通。”[24]在執紀實踐中，對于在黨紀上應當給予輕處分（即警告、嚴重警告兩種處分）的，一般也同時給予比較輕的政紀處分;對于在黨紀上應當給予重處分（即撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍三種處分）的，一般也會給予比較重的政紀處分。這一相匹配的做法經過長時間的實踐，在1993年黨的紀律檢查機關與國家行政監察機關合署辦公以后得到了進一步的強化。“雙開”這一通俗叫法就主要是在1993年合署辦公之后開始流行起來的，但一直未明文加以規定。

在推進國家監察體制改革中，為實現政務處分的法治化、規范化，亟需將上述不成文的慣例成文化，以保證政務處分權嚴格依法行使并在法治軌道上運行。因此，《公職人員政務處分暫行規定》第8條就明確規定：監察機關對公職人員中的中共黨員給予政務處分，一般應當與黨紀處分的輕重程度相匹配。其中，受到撒銷黨內職務、留黨察看處分的，如果擔任公職，應當依法給予其撤職等政務處分。嚴重違犯黨紀、嚴重觸犯刑律的公職人員必須依法開除公職。《政務處分法》也延續了這一做法，在第17條明確規定，“公職人員有違法行為，有關機關依照規定給予組織處理的，監察機關可以同時給予政務處分”;在第18條明確規定，“擔任領導職務的公職人員有違法行為，被罷免、撤銷、免去或者辭去領導職務的，監察機關可以同時給予政務處分”。

（二）政務處分措施從附屬走向獨立

在國家監察體制改革之前，實踐上，一直存在著職務犯罪有人管、職務違法無人過問的現象;立法上，政紀處分（行政處分）也一直處于附屬于刑罰處罰、甚至是可有可無的窘境。職務違法與職務犯罪關系復雜，需另文深述。筆者在此僅以職務犯罪中的貪污受賄罪為例，簡要考察一下建國以來的立法例：一是1952年《中華人民共和國懲治貪污條例》第三條規定，個人貪污的數額，不滿人民幣一千萬元者，判處一年以下的徒刑、勞役或管制;或免刑予以開除、撤職、降職、降級、記過或警告的行政處分。二是1979年我國第一部刑法第192條規定，國家工作人員犯本章之罪（即第八章瀆職罪），情節輕微的，可以由主管部門酌情予以行政處分。三是1988年《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》第二條規定，個人貪污數額在二千元以上不滿五千元，犯罪后自首、立功或者有悔改表現、積極退贓的，可以減輕處罰，或者免予刑事處罰，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。個人貪污數額不滿二千元，情節較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役;情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。四是1997年新刑法第383條規定，個人貪污數額在五千元以上不滿一萬元，犯罪后有悔改表現、積極退贓的，可以減輕處罰或者免予刑事處罰，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。個人貪污數額不滿五千元，情節較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役;情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。

通過上述簡要回顧，很容易發現，我國一直協調使用刑罰和政紀處分（行政處分）兩種措施來懲治職務犯罪，但政紀處分（行政處分）向來附屬于刑罰手段，一脈相承地起著補充作用，這一特征表現得尤為明顯。

但是，上述情形在黨的十八以后開始慢慢發生改變。首先體現在2015年8月29日的刑法修正案九上，其第四十四條修改了刑法第383條有關貪污受賄罪的處罰規定，不再規定行政處分措施，僅規定對貪污受賄罪適用刑罰措施，已把行政處分排除在貪污受賄罪的處罰措施之外。到了2018年3月，全國人大審議通過了《監察法》，一改過去對于職務違法的無視或者輕視態度，并列規定了職務違法與職務犯罪，賦予各級監委調查處置職務違法與職務犯罪的主要職能。政紀處分（行政處分）也改稱政務處分，作為專門懲治職務違法的制裁措施固定下來。相對于刑罰手段而言，政務處分徹底擺脫了以前的附屬地位，不再作為懲治職務犯罪的補充手段，而是專門分配給了職務違法，從而獲得了前所未有的獨立性。世界上很多國家都日益認識到，“包含公司的懲戒處分和諸如社會的譴責等民間制裁在內的刑罰之外的各種各樣的制裁方式，都在作為抑制違法行為的手段而發揮著重要的機能，有時其抑制效果甚至比刑罰還要好。”[25]40

可以肯定地說，隨著《政務處分法》的頒行，政務處分制度將日益顯現出其制度威力，成為我們健全黨和國家監督體系中重要而又獨立的法律制度。

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責任編輯：張昌輝