我國標準化法制的現代轉型
——以《標準化法》的修訂為對象

柳經緯 聶愛軒

(中國政法大學 比較法學研究院， 北京 102249)

我國標準化體制形成于計劃經濟時代，帶有較為濃厚的計劃經濟色彩。這種標準化體制的基本特點是政府主導標準化資源的配置，政府不僅是標準化工作的管理者，也是標準的主要制定者。改革開放以來，隨著市場化改革的不斷深入和市場經濟體制的確立，標準化體制也在逐漸發生變化，市場主體作為標準供應者的地位逐漸得到確認并擔負著越來越重要的角色，市場在標準資源配置方面發揮著越來越大的作用。與這一過程相適應，我國標準化法制也逐漸發生了歷史性的變革。這一變革的標志是2017年《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)的修訂。

一、 標準的屬性： 從技術法規向技術規范的回歸

標準是標準化的產物，而不是立法的產物。標準是以科學技術和經驗為基礎制定的供有關各方共同采用的技術規范文件，而不是法律文件。因此，標準就其本身而言，并不具有法的強制性。標準的非強制性是國際標準化界的固有認知，世界貿易組織《技術性貿易壁壘協定》(WTO/TBT)規定：“標準是被公認機構批準的、非強制性的、為了通用或反復使用的目的，為產品或其加工或生產方法提供規則、指南或特性的文件。”《中華人民共和國國家標準標準化工作指南 第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》(GB/T20000.1—2014)中，關于標準的定義等同轉化自國際標準化組織ISO/IEC第2號指南的定義，將標準定義為“通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供準則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件”，非強制性是標準不同于法律的基本特征。

但是，在計劃經濟體制下，計劃(指令性計劃)具有強制性(1)計劃的強制性表現為計劃對企業經營活動的剛性約束。1961年《國營工業企業工作條例(草案)》(即“工業七十條”)規定，國營工業企業的生產活動應“服從國家的統一計劃”。1983年《國營工業企業工作條例》第二條規定企業的根本任務是“全面完成國家計劃”。直至1988年，《全民所有制工業企業法》第三條仍規定：“企業的根本任務是：根據國家計劃和市場需求，發展商品生產……”第三十五條進而規定：“企業必須完成指令性計劃。”。標準化作為一種科學管理的手段，被賦予了實現國民經濟計劃的重要工具的意義，從而使得標準與國民經濟計劃一樣具有法的強制性。在蘇聯標準化理論界，人們認為，標準“在其有效范圍內具有國家法制基礎(強制性)”，“對制品質量所規定的要求，對于該制品的制造部門和用戶部門來說是強制性的”，甚至認為標準化活動“不僅是技術經濟活動，也是一種法律活動”，標準化法制體系是“各種法律和標準法令的有機統一體”[1]15,35,37-38。

我國的標準化事業是在學習和借鑒蘇聯標準化模式的基礎上發展起來的。1954年，中蘇兩國簽訂的《科學技術合作協定》包含著標準化工作的合作內容[2]59-60。在標準化工作之初，我國不僅在標準化體制方面承襲蘇聯由政府主導的標準化工作模式，而且許多標準直接譯自蘇聯標準，標準化工作帶有濃厚的蘇聯色彩[3]4-5。雖然后來我國標準化事業發展磕磕碰碰，并不順暢，但源自蘇聯的服務于計劃經濟的標準化工作模式，因與我國經濟體制相契合，一直是我國標準化工作的基本形式。在這種標準化體制下，強調標準的強制性一直是我國標準化立法的基本特點。1962年，國務院頒發的《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》(以下簡稱《辦法》)是我國制定的第一部標準化法規，《辦法》第二條規定：“一切正式生產的工業產品，各類工程建設的設計，施工，由國家收購作為工業原料的、出口的以及對人民生活有重大關系的重要農產品，都必須制訂或者修訂技術標準，并且按照本辦法的規定進行管理。”第十九條規定：“一切生產企業，對于原料、材料和協作件的驗收，半成品的檢查，以及成品的檢驗，都必須按照技術標準進行。一切工程建設的設計、施工和驗收，都必須按照技術標準進行。”《辦法》強調了企業生產必須制定標準，標準必須執行。雖然未明確標準具有法律屬性，但卻凸顯了標準的強制性。改革開放初期，隨著國家工作重點轉移到經濟建設上來，標準化工作開始步入正軌。此時的標準化體制還談不上改革，標準化工作仍然沿著計劃經濟的思路，政府主導標準化工作，強調標準的強制性仍然是標準化法制的基調。1979年，國務院頒發的《中華人民共和國標準化管理條例》(以下簡稱《標準化管理條例》)取代了1962年的《辦法》，除了重申《辦法》第二條、第十九條規定(2)《標準化管理條例》第二條：“技術標準(簡稱標準，下同)是從事生產、建設工作以及商品流通的一種共同技術依據。凡正式生產的工業產品、重要的農產品、各類工程建設、環境保護、安全和衛生條件，以及其他應當統一的技術要求，都必須制訂標準，并貫徹執行。”第二十條：“一切生產企業對于原料、材料和協作件的驗收，半成品的檢查，以及成品的檢驗，都必須按照標準進行。符合標準的產品由檢驗部門填發合格證；不符合標準的產品，一律不列入計劃完成數，不計產值，不準出廠。”第二十一條：“一切工程建設的設計和施工，都必須按照標準進行，不符合標準的工程設計不得施工，不符合標準的工程不得驗收。”外，第十八條明確規定：“標準一經批準發布，就是技術法規，各級生產、建設、科研、設計管理部門和企業、事業單位，都必須嚴格貫徹執行，任何單位不得擅自更改或降低標準。對因違反標準造成不良后果以至重大事故者，要根據情節輕重，分別予以批評、處分、經濟制裁，直至追究法律責任。”這一規定，不僅將標準定性為“技術法規”，而且還確立了“違反標準即違法”的標準違法行為判定規則。

1988年，第七屆全國人大常委會審議通過了《標準化法》。該法的頒行不僅意味著我國標準化法制從“法規”到“法律”邁上了一個新的臺階，而且這部法律是在1984年中共十二屆三中全會承認商品經濟的地位之后制定的，在一定程度上反映了市場化改革的需求(3)1982年9月，中共十二大提出了“計劃經濟為主、市場調節為輔”的原則；1984年10月，中共十二屆三中全會提出實行“有計劃的商品經濟”；1987年10月，中共十三大提出“社會主義有計劃商品經濟的體制，應該是計劃與市場內在統一的體制”。《標準化法》第一條將“發展社會主義商品經濟”寫進了標準化立法的宗旨。。在標準的屬性問題上，該法不再將標準定性為“技術法規”，依據第二條、第六條等規定，制定標準的目的在于統一一定范圍內的“技術要求”(4)《標準化法》第二條規定，“對下列需要統一的技術要求，應當制定標準……”第六條規定：“對需要在全國范圍內統一的技術要求，應當制定國家標準。國家標準由國務院標準化行政主管部門制定。對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準……對沒有國家標準和行業標準而又需要在省、自治區、直轄市范圍內統一的工業產品的安全、衛生要求，可以制定地方標準……”。同時，《標準化法》第七條規定：“國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。”“省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定的工業產品的安全、衛生要求的地方標準，在本行政區域內是強制性標準。”第十四條規定：“強制性標準，必須執行……推薦性標準，國家鼓勵企業自愿采用。”上述規定將政府主導制定的標準劃分為強制性標準和推薦性標準，從而改變了之前的法律關于標準尤其是政府主導制定的標準均具有強制性的規定，并且將強制性標準限定在“保障人體健康、人身、財產安全”等特定領域(之后國務院頒發的《標準化法實施條例》對強制性標準的范圍做了具體的規定(5)《標準化法實施條例》第十八條第二款規定：“下列標準屬于強制性標準：(一)藥品標準，食品衛生標準，獸藥標準；(二)產品及產品生產、儲運和使用中的安全、衛生標準，勞動安全、衛生標準，運輸安全標準；(三)工程建設的質量、安全、衛生標準及國家需要控制的其他工程建設標準；(四)環境保護的污染物排放標準和環境質量標準；(五)重要的通用技術術語、符號、代號和制圖方法；(六)通用的試驗、檢驗方法標準；(七)互換配合標準；(八)國家需要控制的重要產品質量標準。”)。這是我國標準化體制和標準體系的一次重大變革，推薦性標準作為我國標準體系的一個重要類型，企業可以自愿采用，不僅充分尊重了企業的自主權，而且使得我國標準化體制改革邁出了與國際接軌的重要的一步。

《標準化法》頒行之后，隨著改革開放的不斷深入、市場經濟體制改革目標的確立以及社會經濟的快速發展，我國的標準化事業也取得了巨大的成就(6)截至2016年底，我國共制定國家標準32 842項、備案的行業標準54 148項、地方標準29 916項、企業標準超過100萬項，覆蓋一二三產業和社會事業各領域的標準體系基本形成，標準總體水平持續提高。參見馬建堂、田世宏主編《國家標準化政策讀本》，(北京)國家行政學院出版社2017年版，第3頁。。但是，標準化體制也存在一些問題，如標準的范圍過窄、強制性標準范圍過寬、政府主導制定標準過多、市場主體制定標準限制過嚴、標準有效供應不足等，使標準化體制難以適應社會經濟發展的需要[4]。為此，2015年國務院印發了《深化標準化工作改革方案》(國發〔2015〕13號)，在標準體系問題上，提出“整合精簡強制性標準”“優化完善推薦性標準”“培育發展團體標準”“放開搞活企業標準”等改革措施，將政府主導制定的標準由6類整合精簡為4類，分別是強制性國家標準、推薦性國家標準、推薦性行業標準、推薦性地方標準；市場自主制定的標準分為團體標準和企業標準。2017年，十二屆全國人大常委會審議通過了《標準化法》的修訂，修訂后的《標準化法》所構建的標準體系反映了《深化標準化工作改革方案》的上述要求。《標準化法》第二條第二款規定：“國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。”第十條第一款規定：“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性標準。”這就意味著，強制性標準只限于國家標準，且限于人身健康和人身財產安全、國家安全、生態環境安全等領域，行業標準和地方標準不再有強制性和推薦性之分，一律為推薦性標準，標準進一步回歸其技術要求的本色。不僅如此，《標準化法》第二條第一款首次從法律上對標準進行了定義，明確規定“本法所稱標準(含標準樣品)，是指農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求”。

從1962年《辦法》規定標準均具有強制性和1979年《標準化管理條例》規定標準是“技術法規”，到1988年《標準化法》區分強制性標準和推薦性標準，再到2017年《標準化法》的修訂，強制性標準退出了行業標準和地方標準，淡化了標準的強制性，實現了對技術要求的本質回歸。這是我國標準化法制現代轉型的重要標志之一。

二、 標準體系： 從層級關系到地位平等

對標準進行分級是國際標準化的做法。國際知名標準化專家桑德斯在其主編的《標準化的目的與原理》一書中，將標準分為國際標準、地區標準、國家標準、公司標準四個級別[5]10。然而，這種標準分級只在說明“人們使用標準的范圍大小”[6]25，而不表明不同級別的標準之間存在效力強弱的層級關系。我國的標準體系也有層級劃分。在2017年《標準化法》修訂之前，我國標準的層級劃分不僅表明其使用的范圍不同，而且不同層級的標準之間還存在效力強弱的關系。

1962年的《辦法》第十四條規定：“技術標準分為國家標準、部標準和企業標準三級，技術標準的審批，采取分級負責的辦法。”國家標準由主管部門提出草案，視其性質和涉及范圍報請國務院或者科學技術委員會(主管工農業產品技術標準)和國家計劃委員會(主管工程建設技術標準)會同國家經濟委員會、國務院財貿辦公室、國務院農林辦審批；部標準由主管部門制訂發布或者由有關部門聯合發布，并報科學技術委員會或國家計劃委員會備案；未發布國家標準和部標準的產品和工程，制訂企業標準，并報科學技術委員會或國家計劃委員會備案。《辦法》未明確規定三級標準的效力，但依據該《辦法》制定的《航空工業產品技術標準管理辦法》第三條明確規定，“部標準與國家標準有抵觸時，應服從國家標準”；“企業標準與國家標準或部標準有抵觸時，應服從國家標準和部標準”。

1979年的《標準化管理條例》基本延續了上述標準分級的規定，第十一條規定：“標準分為國家標準、部標準(專業標準)、企業標準三級。部標準應當逐步向專業標準過渡。部標準(專業標準)和企業標準，不得與國家標準相抵觸；企業標準不得與部標準(專業標準)相抵觸。”與1962年《辦法》不同的是，《標準化管理條例》增加了企業標準的特別規定，明確“企業可以制訂比國家標準、部標準(專業標準)更先進的產品質量標準”(第十五條)。

1988年的《標準化法》在上述三級標準的基礎上增加了地方標準，將“部標準(專業標準)”修改為“行業標準”，形成了國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四級標準體系。《標準化法》第六條規定，對需要在全國范圍內統一的技術要求，制定國家標準，國家標準由國務院標準化行政主管部門制定；對沒有國家標準而又需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準，行業標準由國務院有關行政主管部門制定，并報國務院標準化行政主管部門備案；對沒有國家標準和行業標準而又需要在省、自治區、直轄市范圍內統一的工業產品的安全、衛生要求，可以制定地方標準，地方標準由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定，并報國務院標準化行政主管部門和國務院有關行政主管部門備案；企業生產的產品沒有國家標準和行業標準的，制定企業標準，企業的產品標準須報當地政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門備案。依據該條規定，在同一標準化領域，存在行業標準的，如果后來制定了國家標準，行業標準即行廢止；存在地方標準的，如果后來制定了國家標準或者行業標準，地方標準即行廢止。國家標準、行業標準、地方標準之間的等級關系“森嚴”。至于企業標準，依據《標準化法》第六條以及《標準化法實施條例》第十七條的規定，處于補充的地位，只在產品沒有國家標準、行業標準和地方標準時，才要求制定企業標準，作為組織生產的依據，并要求企業標準須報當地政府標準化行政主管部門和有關行政主管部門備案。與1979年《標準化管理條例》第十五條規定“企業可制訂比國家標準、部標準(專業標準)更先進的產品質量標準”比較，《標準化法》和《標準化法實施條例》采取了更為積極的態度，即“鼓勵企業制定嚴于國家標準、行業標準或者地方標準要求的企業標準”(《標準化法實施條例》第十七條)。

上述標準層級劃分及其效力的規定與我國原有的標準化體制有關，與標準的制定主體有關。政府制定的標準效力之所以高于企業制定的標準，是因為政府與企業的關系是管理者與被管理者的關系。國家標準、行業標準和地方標準的效力之不同，則是因為它們的制定主體在社會經濟事務管理上存在著行政上的層級關系。國務院標準化行政主管部門作為國家主管標準化工作的專職部門，制定和實施國家標準是其職責所在，賦予國家標準的效力高于行業標準和地方標準，當屬自然；省、自治區、直轄市標準化行政主管部門雖然隸屬于地方政府，但在業務上需接受國家標準化行政主管部門的指導，其制定的地方標準效力低于國家標準和行業標準，也屬正常。在計劃經濟體制或者計劃經濟占主導的體制下，標準作為政府管理社會經濟事務活動的手段，依據其制定主體的不同而賦予其不同的效力，具有合理性。

但是，這種標準分級以及賦予不同層級標準以不同效力的規定，背離了標準的本質屬性。標準以科學技術和經驗的綜合成果為基礎而制定，本質上屬于技術規范，而不屬于政府基于其行政權力而制定的行政命令，標準的質量取決于其內容的科學性和技術的合理性，不取決于其制定主體是否是行政機關以及行政機關的行政級別。即便是強制性標準，法律賦予其強制性，并不是因為它的制定主體是國家機關，而是因為它的對象是人民的生命健康和財產安全，法律規定國家統一標準的制定，并賦予其強制性，旨在在這些安全領域構建起一道統一的“底線”(7)2015年，國務院辦公廳印發的《國家標準化體系建設發展規劃(2016—2020年)》(國辦發〔2015〕89號)提出了“強制性標準守底線”的定位。，使得人民的生命健康和財產安全有基本的保障。

從1979年《標準化管理條例》規定企業“可以”制定比國家標準、部標準(專業標準)更先進的產品質量標準，到1988年的《標準化法》規定“鼓勵”企業制定嚴于國家標準、行業標準或者地方標準的企業標準，雖然對突破以制定主體劃分標準層級并賦予其不同效力的體制有一定的意義，但在《標準化法》修訂之前，這種層級關系的標準體系總體上并無變化。

2017年《標準化法》的修訂雖然延續了四級標準劃分的做法，但沒有延續不同層級標準效力的規定，在標準體系的構建上實現了重大的突破。修訂后的《標準化法》第二條第二款規定：“標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。”其中，團體標準和企業標準應屬于同一層級的標準，不構成不同層級的標準。因此，標準體系仍由四個層級構成，即國家標準、行業標準、地方標準和企業標準、團體標準。與修訂前不同的是，在第四個層級上增加了團體標準。《標準化法》對國家標準、行業標準和地方標準的領域做了適當的劃分，規定“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”(第十條第一款)；“對滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業起引領作用等需要的技術要求，可以制定推薦性國家標準”(第十一條第一款)；“對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業范圍內統一的技術要求，可以制定行業標準”(第十二條第一款)；“為滿足地方自然條件、風俗習慣等特殊技術要求，可以制定地方標準”(第十三條第一款)；對團體標準和企業標準則不限定領域(8)《標準化法》第十八條第一款：“國家鼓勵學會、協會、商會、聯合會、產業技術聯盟等社會團體協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的團體標準，由本團體成員約定采用或者按照本團體的規定供社會自愿采用。”第十九條：“企業可以根據需要自行制定企業標準，或者與其他企業聯合制定企業標準。”第二十條：“國家支持在重要行業、戰略性新興產業、關鍵共性技術等領域利用自主創新技術制定團體標準、企業標準。”。關于標準的效力，《標準化法》除第二十一條第一款規定“推薦性國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準的技術要求不得低于強制性國家標準的相關技術要求”外，并無不同級別標準效力的特別規定。雖然第二十一條第二款只是規定“國家鼓勵社會團體、企業制定高于推薦性標準相關技術要求的團體標準、企業標準”，但從第二十一條第一款的規定來看，團體標準、企業標準的技術要求高于強制性國家標準，也應屬鼓勵范圍，至少不為法律所禁止。因此，根據修訂后的《標準化法》的規定，除了強制性國家標準的“底線”不可突破外，各類標準在法律上的地位是平等的，并不存在效力強弱之分。

從《標準化法》修訂前不同主體制定的標準具有不同的效力，到修訂后不同主體制定的標準地位平等，無效力強弱之分，這是我國標準體系的重大變化。

三、 標準化資源配置： 從政府主導到市場與政府并重

標準是標準化活動的產物，標準化活動是制定標準和實施標準的活動(9)參見國家標準《標準化工作指南 第1部分：標準化和相關活動的通用術語》(GB/T 20000.1—2014)“標準化”“標準”條。。從世界各國標準化體制來看，主要有兩種方式：一是政府直接管理模式，即政府直接制定發布標準；二是政府或法律授權標準化組織模式，政府不制定發布標準，由被授權的民間組織制定發布標準。市場經濟發達國家主要采取第二種模式，發展中國家大多采取第一種模式。作為后起的經濟發達國家，日本和韓國也采取第一種模式[7]2。

我國在計劃經濟體制下形成的標準化管理體制是第一種模式的典型代表，這一模式的基本特征是政府主導標準化資源的配置，政府既是標準化工作的組織者和管理者，又是標準的主要制定者和供應者，作為生產單位的企業，其制定標準受到嚴格限制，市場在標準化資源的配置上作用極為有限。

1962年的《辦法》將標準分為國家標準、部標準和企業標準，國家標準和部標準由政府制定發布，企業標準被限制在彌補國家標準、部標準缺失的范圍內。1979年國務院頒發的《標準化管理條例》基本上承舊例，國家標準和部標準(專業標準)由政府制定，在企業標準問題上，雖然規定企業“可制訂”比國家標準、部標準(專業標準)更先進的產品質量標準(第十五條)，但企業標準的制定應“由企業上級主管部門審理”(第十六條)，企業標準的制定被納入政府管理范圍。原國家標準總局1981年發布的《工業企業標準化工作管理辦法(試行)》第五條進而規定：“企業標準，原則上由企業自行組織制訂、修訂，企業負責人批準、發布。但作為商品交貨條件的產品標準或超出一個企業范圍使用的標準，地方企業，按省、市、自治區政府規定，由企業的上級主管部門或標準局審批、發布；中央直屬企業(包括雙重領導的企業)，由國務院主管部門的專業局、公司或委托的單位審批、發布，抄送所在省、市、自治區標準局備案。”由于當時經濟體制改革剛剛開始，企業自主權還很小，企業的標準化力量也不強，企業標準實際上“由地方標準化行政主管部門包辦”，所謂企業標準，實際上是地方標準(10)參見中國標準化協會《中華人民共和國標準化法宣貫講義》，1989年4月刊印，第103頁。，真正的企業標準并不存在。

1988年頒布的《標準化法》在政府標準問題上增加了地方標準，擴大了政府標準的制定主體(第六條第一款)；在企業標準的問題上，也將企業標準限制在無政府標準的范圍內，雖然規定“鼓勵企業制定嚴于”政府標準的企業標準，但企業標準限于“企業內部使用”(第六條第二款)。隨著經濟體制改革的深入，企業自主權的落實，企業標準化有了內在的動力。1990年原國家技術監督局發布的《企業標準化管理辦法》第五條規定：“企業標準由企業制定，由企業法人代表或法人代表授權的主管領導批準、發布，由企業法人代表授權的部門統一管理。”依此規定，企業標準的制定不再需要報有關部門審批，從而確立了企業自主制定標準的權利。同時，第六條明確了企業標準的范圍，企業標準的領域得到一定程度的擴大(11)《企業標準化管理辦法》第六條：“企業標準有以下幾種：(一)企業生產的產品，沒有國家標準、行業標準和地方標準的，制定的企業產品標準；(二)為提高產品質量和技術進步，制定的嚴于國家標準、行業標準或地方標準的企業產品標準；(三)對國家標準、行業標準的選擇或補充的標準；(四)工藝、工裝、半成品和方法標準；(五)生產、經營活動中的管理標準和工作標準。”。在此情況下，隨著我國市場化改革的深入，尤其是市場經濟體制的改革目標確立后，企業標準化日趨活躍，企業標準呈現出快速增長的態勢，備案的企業標準多達百萬項[8]3。然而，就標準化體制和標準化法制來看，在《標準化法》修訂之前，政府主導標準化資源配置的基本格局沒有變，市場配置標準化資源的作用仍然有限。

市場經濟體制與計劃經濟體制在資源配置上的不同在于前者是市場起主要作用，后者是政府起主要作用。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，全面深化改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。《決定》還指出，“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律”。我國計劃經濟體制下形成的政府主導標準化資源配置的體制，顯然不能適應市場在資源配置中起決定性作用的要求，亟須改變。

2015年，國務院印發的《深化標準化工作改革方案》(國發〔2015〕13號)(以下簡稱《方案》)指出，我國標準化發展中存在的諸多問題，“根本原因是現行標準體系和標準化管理體制是20世紀80年代確立的，政府與市場的角色錯位，市場主體活力未能充分發揮……”標準化體制改革，就是要使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用，“著力解決標準體系不完善、管理體制不順暢、與社會主義市場經濟發展不適應問題”。《方案》提出要“建立政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的新型標準體系”，“把政府單一供給的現行標準體系，轉變為由政府主導制定的標準和市場自主制定的標準共同構成的新型標準體系”，其要點是發揮市場在標準化資源配置中的作用。同年，國務院辦公廳印發的《國家標準化體系建設發展規劃(2016—2020年)》進一步提出了“協同推進，共同治理”的標準體系建設原則，更為明確地提出要“發揮市場對標準化資源配置的決定性作用，激發市場主體活力”。

作為改革的具體措施，《方案》提出要“培育發展團體標準”和“放開搞活企業標準”。關于團體標準，《方案》進一步提出：“在標準制定主體上，鼓勵具備相應能力的學會、協會、商會、聯合會等社會組織和產業技術聯盟協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的標準，供市場自愿選用，增加標準的有效供給。在標準管理上，對團體標準不設行政許可，由社會組織和產業技術聯盟自主制定發布，通過市場競爭優勝劣汰。”(12)2016年2月，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會聯合印發了《關于培育和發展團體標準的指導意見》(國質檢標聯〔2016〕109號)，從“釋放市場活力”“創新管理方式”“優化標準服務”等方面，提出了培育和發展團體標準工作的主要措施。關于企業標準，《方案》提出：“企業根據需要自主制定、實施企業標準。鼓勵企業制定高于國家標準、行業標準、地方標準，具有競爭力的企業標準。”

修訂后的《標準化法》反映了標準化資源配置的上述改革要求，形成了市場與政府并重的標準化資源配置的法律制度。首先，修訂后的《標準化法》在規定政府的標準化主體地位的同時，對企業、社會團體等社會組織的標準化主體地位也做了明確的規定，其第七條規定：“國家鼓勵企業、社會團體和教育、科研機構等開展或者參與標準化工作。”第八條第二款規定：“國家鼓勵企業、社會團體和教育、科研機構等參與國際標準化活動。”從而形成了社會與政府并重的標準化機制。這對于發揮市場在標準化資源配置方面的作用具有重要的意義。其次，修訂后的《標準化法》第二條第二款將團體標準列入我國標準體系，第十八條進而規定：“國家鼓勵學會、協會、商會、聯合會、產業技術聯盟等社會團體協調相關市場主體共同制定滿足市場和創新需要的團體標準，由本團體成員約定采用或者按照本團體的規定供社會自愿采用。”團體標準因此成為我國標準體系的法定成員。再次，在企業標準問題上，修訂后的《標準化法》一改以往法律將企業標準作為政府標準缺失的替補等限制性規定，于第十九條規定“企業可以根據需要自行制定企業標準，或者與其他企業聯合制定企業標準”，企業制定標準的自主權得到確認。同時，《標準化法》不再對企業標準加以“在企業內部使用”的限制。最后，修訂后的《標準化法》規定：“國家支持在重要行業、戰略性新興產業、關鍵共性技術等領域利用自主創新技術制定團體標準、企業標準”(第二十條)，“國家鼓勵社會團體、企業制定高于推薦性標準相關技術要求的團體標準、企業標準”(第二十一條第二款)。上述這些規定有利于發揮市場主體參與標準化活動的積極性，為發揮市場在標準化資源配置中的作用提供了法制保障。

四、 標準化領域： 從一二三產業到社會事業

從世界標準化的發展史來看，標準化最初出現在工業生產領域，標準主要是工業品標準，隨著社會經濟的發展，標準化的領域不斷擴大，農業、管理、服務等也逐漸被納入標準化領域。我國標準化事業始于20世紀50年代，到改革開放前，標準化事業的發展磕磕碰碰，并不順暢。改革開放以后，隨著國家工作重心的轉移，標準化事業發展迅速，標準化領域不斷擴大，同樣呈現出從最初的工業領域到農業、服務業再向公共服務等領域擴張的發展趨勢，形成了“覆蓋一二三產業和社會事業各領域的標準體系”[8]3。

標準化領域不斷擴大的發展趨勢也體現在標準化立法上。1962年國務院頒布的《辦法》所確定的標準化領域主要是工業產品、工程建設和由國家收購作為工業原料的、出口的以及對人民生活有重大關系的重要農產品(第二條)。1979年國務院頒發的《標準化管理條例》將標準化領域擴大到環境保護、安全、衛生等，其第二條規定：“凡正式生產的工業產品、重要的農產品、各類工程建設、環境保護、安全和衛生條件，以及其他應當統一的技術要求，都必須制訂標準，并貫徹執行。”1988年頒布的《標準化法》確定的標準化領域范圍與1979年《標準化管理條例》大體一致，但規定更為具體。依據該法第二條規定，標準化領域包括：(1)工業產品的品種、規格、質量、等級或者安全、衛生要求；(2)工業產品的設計、生產、檢驗、包裝、儲存、運輸、使用的方法或者生產、儲存、運輸過程中的安全、衛生要求；(3)有關環境保護的各項技術要求和檢驗方法；(4)建設工程的設計、施工方法和安全要求；(5)有關工業生產、工程建設和環境保護的技術術語、符號、代號和制圖方法；(6)重要農產品和其他需要制定標準的項目。1990年，國務院頒布的《標準化法實施條例》第二條的規定更加具體，包括了“農業(含林業、牧業、漁業)產品(含種子、種苗、種畜、種禽)的品種、規格、質量、等級、檢驗、包裝、儲存、運輸以及生產技術、管理技術的要求”和“信息、能源、資源、交通運輸的技術要求”。總體來看，《標準化法》修訂之前，法律規定的標準化領域主要是工業、農業和服務業，即“一二三產業”。

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，標準化的作用隨著社會經濟的發展而日益凸顯，不僅工業、農業、服務業需要標準化，公共服務領域也需要標準化以提高公共服務水平。2015年國務院辦公廳印發《國家標準化體系建設發展規劃(2016—2020年)》，所列重點建設的標準化領域不僅包括“經濟建設標準化”(農業、工業和服務業)，還包括“社會治理標準化”“生態文明標準化”“文化建設標準化”和“政府管理標準化”；將“基本公共服務標準化”列入標準化建設10項重大工程(13)10項標準化建設重大工程分別為：1.農產品安全標準化工程；2.消費品安全標準化工程；3.節能減排標準化工程；4.基本公共服務標準化工程；5.新一代信息技術標準化工程；6.智能制造和裝備升級標準化工程；7.新型城鎮化標準化工程；8.現代物流標準化工程；9.中國標準走出去工程；10.標準化基礎能力提升工程。。這不僅是我國標準化事業發展所需，也是國家經濟社會發展所需。

基本公共服務包括國家為了社會公益目的所提供的公共教育、勞動就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等基本公共服務，以及政務服務、社會治理、公共安全等。在公共服務標準化方面，我國已經取得了一定成果。例如，國家標準《社會治安綜合治理基礎數據規范》(GB/T 31000—2015)對社會治安綜合治理的基礎性數據進行了統一和規范；國家標準《社會治安綜合治理綜治中心建設與管理規范》(GB/T 33200—2016)對綜治中心的建設與管理進行了統一規范；國家標準《職工基本養老保險個人賬戶管理規范》(GB/T 34278—2017)對職工基本養老保險個人賬戶的標識、性質、用途、管理主體、權益維護等提出了要求；國家標準《美麗鄉村建設指南》(GB/T 32000—2015)規定了美麗鄉村的村莊規劃和建設、生態環境、經濟發展、公共服務、鄉風文明、基層組織、長效管理等的具體要求。

《標準化法》的修訂反映了標準化事業發展的客觀要求。修訂后的《標準化法》第二條規定：“本法所稱標準(含標準樣品)，是指農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求。”該條不僅是對標準概念的定義，也是對標準化領域的界定，為我國標準化活動尤其是社會事業等領域的標準化活動提供了法律依據。標準化作為科學的管理手段，將對經濟社會建設發揮全局性的作用。

五、 結 語

中共十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標。標準化作為國家治理體系的重要基礎，對實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義(14)俞可平將標準化對國家治理現代化的意義歸納為五個方面：第一，標準化為現代國家治理確立規范，從而關系到國家治理的制度化；第二，標準化為現代國家治理確立標的，從而關系到國家治理現代化的目標；第三，標準化為國家治理的合理化提供依據，從而關系到國家治理的效益；第四，標準化為評估國家治理現代化提供量化指標，從而關系到國家治理的改善；第五，標準化為國家治理提供統一的評估基準，從而使得不同國家和不同地區之間可以就治理狀況和治理水平進行相互比較和學習借鑒。參見俞可平《標準化是治理現代化的基石》，載《人民政壇》2015年第31期，第44頁。。在這個意義上，我國標準化法制的現代轉型應服從國家治理體系和治理能力現代化這一總目標，為發揮標準化對實現國家治理現代化的作用提供法律保障。《標準化法》的修訂標志著我國標準化法制的重大變革。這一變革順應了我國經濟社會發展的要求，必將為國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實的基礎。所謂我國標準化法制的現代轉型，其主要意義就在于此。

需要進一步指出的是，《標準化法》的修訂不只是推動了標準化法制的轉型，而且對其他法律制度的完善也具有重要意義。在我國法律體系中，眾多的法律規定(援引)了標準，標準構成了法律的重要支撐，法律對標準也形成了很強的依賴[9]194。《標準化法》的修訂必將推動其他法律的同步修改，為其他法律正確表述標準、正確援引標準提供依據，促進其他法律制度的進一步完善。例如，在合同法領域，標準已經成為合同法上評判標的質量的主要依據，不僅當事人訂立合同可以援引標準作為合同標的質量的依據，當事人訂立合同未約定標準時，法官也可以依據法律的規定援引標準作為判定合同標的質量的依據[10]135。我國現行法中的相關規定就是《合同法》第六十二條第一款。該款規定：“質量要求不明確的，按照國家標準、行業標準履行；沒有國家標準、行業標準的，按照通常標準或者符合合同目的的特定標準履行。”修訂后的《標準化法》重新劃分了標準的類型，將強制性標準限定在國家標準，行業標準和地方標準不再有強制性和推薦性之分，均為推薦性標準。這一新標準類型的劃分，必將推動《合同法》第六十二條第一款所確立的標準援引規則的修訂。當前《民法典(草案)》尚待十三屆全國人大三次會議審議，《民法典(草案)》合同編對此已經做出回應。草案第五百一十一條第一款：“質量要求不明確的，按照強制性國家標準履行；沒有強制性國家標準的，按照推薦性國家標準履行；沒有推薦性國家標準的，按照行業標準履行；沒有國家標準、行業標準的，按照通常標準或者符合合同目的的特定標準履行。”這一規定仍有可進一步完善之處(15)柳經緯在《合同中的標準問題》(載《法商研究》2018年第1期，第127-136頁)一文中提出的立法建議是：“合同對質量要求不明確時，有強制性國家標準的，應按照強制性國家標準履行；沒有強制性標準而有推薦性國家標準、行業標準，依次按照推薦性國家標準、行業標準履行；地方性產品有地方標準的，按照地方標準履行；沒有國家標準、行業標準、地方標準的，按照通常標準或者符合合同目的的特定標準履行。”。目前，其他法律有關標準的內容的同步修訂工作尚未開始。筆者認為，其他法律的同步修訂工作應當盡快列入立法計劃。

最后，必須指出的是，標準化法制的現代轉型并不以《標準化法》的修訂為終點，《標準化法》的修訂只是標準化法制現代轉型過程中的一個階段。事實上，我國當前的標準化法制也并非盡善盡美，存在的問題有些還比較突出。例如，行業標準與國家標準并存，是計劃經濟體制下標準化工作“條”與“塊”管理體制的反映，無論是國家標準還是行業標準，都屬于“全國范圍內需要統一的技術要求”，盡管法律可以對其領域做出規定，但是二者的界限并不十分清晰，容易造成標準之間的交叉與重復[11]67，從而影響標準體系的科學性，弱化標準適用的效果。又如，在標準體系問題上，《標準化法》雖然規定強制性標準只存在于國家標準，行業標準和地方標準均為推薦性標準，并將強制性標準限制在人身財產安全等特定領域，但第十條第五款規定：“法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定。”這可能為突破強制性標準的領域提供了法律依據。更為突出的是，修訂前的《標準化法》第十五條規定了產品認證制度(16)《標準化法》第十五條：“企業對有國家標準或者行業標準的產品，可以向國務院標準化行政主管部門或者國務院標準化行政主管部門授權的部門申請產品質量認證。認證合格的，由認證部門授予認證證書，準許在產品或者其包裝上使用規定的認證標志。”“已經取得認證證書的產品不符合國家標準或者行業標準的，以及產品未經認證或者認證不合格的，不得使用認證標志出廠銷售。”。認證制度是標準實施最為有效的抓手，認證工作是標準化工作的重要組成部分，修訂后的《標準化法》并無關于認證的規定，這不能不說是標準化法律制度的一項重要缺失，這在一定程度上影響到《標準化法》作為標準化基本法的地位。但隨著改革的不斷深化，標準化法存在的問題將得到改善，標準化法制也將在現代轉型的道路上不斷前進。