食品安全領域行刑銜接問題研究

劉基銘

(澳門城市大學 法學院，澳門 999078)

食品安全關系國計民生，我國對此歷來高度重視，打擊危害食品安全的違法犯罪行為不遺余力。黨的十九大報告強調要“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心”。然而，近年來食品安全問題頻發，引發了公眾的深切擔憂，促使我們不得不重新審視現有的監管體制。按照目前的“二元”立法體系，我國對食品安全領域的違法犯罪行為有兩種規制手段，一是以《食品安全法》為主要依據的行政處罰，二是以《刑法》為依據的刑事處罰，兩者對事實行為的內容規定頗為相同。層進式的處罰體系必然導致行政執法與刑事司法的銜接問題，銜接機制的運行狀況直接影響到對危害食品安全行為的預防和打擊效果。本文立足于食品安全領域行刑銜接機制的實施現狀，認為銜接機制的現有問題不再是有案不移、以罰代刑，而是如何完善銜接機制，以實現效率和公正，并對此提出建議和對策。

一、行刑銜接的理論基礎與法律依據

作為一項公權力行使的具體機制，行刑銜接必須兼具合理性與合法性。理論基礎和法律依據是該機制運行的基石，也是觀察、評判該機制運行狀況的邏輯起點。

(一)行刑銜接的理論基礎

我國行刑銜接相關理論的探索最早出現在20世紀90年代。為了論證實踐中行政處罰與刑事處罰銜接的必要性，有學者立足于行政犯的視角，指出行政犯的雙重屬性，該不法行為應接受行政責任與刑事責任的雙重處罰[1]。目前，行刑銜接的理論基礎主要有法律責任競合論和權力制衡論。

1.法律責任競合論

法律責任競合是指一個法律事實行為同時違反了多項法律規定，由此產生了多種不同的法律責任。法律責任的競合可能是同一法律部門內的，也可能隸屬于不同的法律部門。行政法與刑法在功能、目的和內容上具有交叉性，當某一行為既具有行政違法性又具有刑事違法性時，就產生了行政責任與刑事責任的競合，行政執法與刑事司法的銜接問題便隨之而來。食品安全領域的犯罪行為以行政違法為前提，即只有違反了行政法律，并進一步符合刑法規定的犯罪成立條件，才可能構成犯罪[2]。因此，危害食品安全的違法案件可能需要食藥監和公安部門的協作配合，而危害食品安全的犯罪案件則必定需要兩部門的協作配合。

2.權力制衡論

權力制衡論與三權分立學說的基本思想是一致的，表現為立法權、司法權、行政權之間的制約與平衡。適用于我國，權力制衡論強調人民代表大會領導下的行政權、審判權、檢察權之間的互相配合和監督。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，有權力防止行政自由裁量權的濫用，有權力督促甚至必要時強制公安機關立案。依托行刑銜接機制，檢察機關既可以監督行政執法過程，又可以監督刑事訴訟過程，從而實現權力間的制約與平衡。因此，行刑銜接機制是不同國家權力機關良性互動的重要環節。

(二)行刑銜接的法律依據

行刑銜接并非一個法定概念，但在官方文件中已出現多年，最早可追溯至2001年。2001年4月，國務院發布了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，提出“加強行政執法與刑事司法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制”。2001年7月，國務院又頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，這是我國第一次正式就行政執法與刑事司法相銜接的工作做出的專門性規定，包括規定了行政機關行政執法過程中對發現的涉嫌犯罪案件的移送程序、方式等；公安機關接受移送后審查、立案的程序、方法；確立了檢察院“兩法銜接”工作中監督主體的地位等[3]。2001年12月，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，包括上述文件在內的一系列規范性文件構成了行刑銜接機制的法律淵源。自此，行政執法與刑事司法的銜接成為我國司法制度改革和全面推進依法治國的重要問題。

由于目前還沒有專門、統一的立法對行刑銜接做出詳盡的規定，行刑銜接機制的直接法定依據散見于各部門法中，而具體的運行機制框架則構建于行政法規、部門規章、地方性規章等規范性文件中。例如，《行政處罰法》第22條規定“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關，依法追究刑事責任”；《刑法》第37條規定“對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰……或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分”。前者明確了行政機關向司法機關移轉刑事案件的法定責任，后者明確了司法機關向行政機關移轉需要予以行政處罰或行政處分的案件責任。此外，其他直接法定依據亦可見于《行政處罰法》第7條第2款、《刑法》第402條、《刑事訴訟法》第52條第2款、第173條第3款等規定中。

二、食品安全領域行刑銜接機制的實施現狀

談及銜接機制的運行狀況，行政機關向公安機關移送率低、以罰代刑等問題為人詬病，被總稱為“三多三少”。馬克思主義唯物史觀告訴我們，歷史是處于不斷運動的狀態。銜接機制自建立以來，經過了20年左右的發展，已有了很大變化。評判現階段食品安全領域的行刑銜接機制運行狀況，應當從實際出發，以近幾年的實際狀況為依據。

(一)食品安全領域行刑銜接的責任主體

食品安全行刑銜接的責任主體目前有三類：第一類是公安機關中的專門機關，即食品藥品犯罪偵查大隊(總隊、支隊)。這支專業、專職的隊伍負責食品安全違法犯罪的打擊工作，并代表本級公安機關負責銜接工作。目前，全國各地基本成立了省、市、縣三級的食品安全偵查隊，“食品安全警察”的警種概念由此產生。第二類是行政監管部門，包括工商、食品藥品、農業、林業、漁業等監督管理部門，負責對食品、食用農產品是否符合安全標準進行監督，并依法作出行政處罰。其中，食藥監部門的行刑銜接工作是由其內設的稽查部門負責，其他部門一般由內設的質量安全監管部門負責行刑銜接工作。上述行政機關中，最主要的食品安全執法和銜接機關是工商部門和食藥監部門。第三類是監督部門，即檢察機關。檢察機關在銜接機制中的重點職責是對移送和立案實施法律監督。

(二)食品安全領域行政機關向公安機關移送案件的現狀

有關數據顯示，2012年全國共查處食品安全違法案件約11.1萬件，移送司法機關的食品安全犯罪案件僅406件[4]，有案不移、有案難移的現象突出。2013年5月，最高人民法院、最高人民檢察院頒布了《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)。2015年10月1日，新修訂的“史上最嚴”《食品安全法》正式施行。2015年底，五部委聯合印發《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡稱《工作辦法》)。此外，各地方制定了相應配套的地方性法規。一系列規范性文件的出臺，推動了食品安全領域行刑銜接的實踐，案件移送效率得以提升。

以山東省為例，2014年山東省公安機關偵辦食品安全案件1 911件，其中行政機關移送案件220件，占比11.5%；2015年山東省公安機關偵辦案件2 230件，行政機關移送案件406件，占比18.2%；2016年山東省公安機關偵辦案件1 620件，行政機關移送案件426件，占比26.3%；2017年山東省公安機關偵辦案件2 625件，行政機關移送案件813件，占比31%[5]。行政機關依法查處并移送公安機關的食品安全違法案件數量和比例都顯著提升，有案不移、以罰代刑現象得以緩解。

以河南省為例，通過中國裁判文書網檢索，2018年河南省各級人民法院共有生產、銷售有毒、有害食品一審判決書96項，生產、銷售不符合安全標準的食品一審判決書192項①(1)① 數據來源：中國裁判文書網，http://wenshu.court.gov.cn/，最后訪問時間2019年1月5日。。依據該288項判決書的案件事實概述，食品安全監管部門稽查、抽檢發現并移交公安機關的有139項，占比48.3%，公安機關直接發現并立案的有104項，占比36.1%，多部門聯合執法而案發的有35項，占比12.2%，其余為犯罪嫌疑人自首或群眾舉報。可見，行政機關移交案件成為打擊食品安全犯罪的重要案源，食品安全領域銜接機制目前已發揮重要作用。

(三)現階段食品安全領域行刑銜接的問題

隨著行刑銜接概念的深入人心和銜接工作的持續開展，銜接機制的主要問題不再是較低的案件移送率，即便銜接機制沒有理想中的順暢，也不能一如既往地歸因于行政執法人員缺乏涉及刑事案件移送意識、行政機關與公安機關銜接業務能力有待培養、各部門信息溝通不暢通等老生常談的原因。近年來全國各地展開了大量的宣傳和培訓工作，“食品安全警察”、聯合執法、聯席會議、信息共享平臺等嘗試和努力確實推進了銜接工作的開展，使得上述理由已站不住腳。

經過了單純提高案件移送率的基礎階段，現階段食品安全領域行刑銜接機制的主要問題是提高效率和促使公正。效率和公正是一項社會制度(法律制度)應有的價值追求，高效意味著行政機關、司法機關動用更少的資源完成銜接工作，公正意味著個案當事人承擔的法律責任該當于他的違法犯罪行為，同時意味著法律適用統一，即同案同判、類案類判。

三、食品安全領域行刑銜接問題剖析

除了執法人員、司法人員的主觀積極性和業務能力，影響行刑銜接機制效率和公正的重要因素是可操作性，或者說是法律有無詳盡的規定。盡管目前我國有關保障食品安全執法、司法的法律依據較多，包括二十多部法律、三十多部行政法規和一百五十多部行政規章[6]，但仍然存在一些模糊地帶，限制了行刑銜接機制的運行效率和公正。

(一)食品安全領域行為認定標準概括籠統

在我國現行刑法規范中，包括危害食品安全犯罪在內的諸多刑法條文都存在“情節嚴重”“影響惡劣”“造成特別嚴重后果”等抽象規范。因為抽象，所以模糊，只能通過司法解釋來確定其內涵，以達到罪刑法定原則的明確性要求。如果解釋本身又存在抽象規范、含糊不清時，刑法條文的明確性便無從保證。

最高人民法院、最高人民檢察院《解釋》對食品安全犯罪條款明確化的同時，其規制范圍也得以清晰化，起到了嚴密法網的作用[7]。但是，《解釋》中仍然存在行為認定標準概括籠統、可操作性差的規定。例如，《解釋》第1條對《刑法》第143條規定的“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”做出解釋。其中，第一項為“含有嚴重超出標準限量的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質的”，超出標準限量多少屬于“嚴重超出”，《解釋》并沒有規定。用沒有具體規定的“嚴重超出標準限量”推定“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”，其明確性有待商榷。再如，《解釋》第3條對《刑法》第143條規定的“其他嚴重情節”做出解釋。其中，第二項為“生產、銷售金額十萬元以上不滿二十萬元，不符合食品安全標準的食品數量較大或者生產、銷售持續時間較長的”，至于多少數量為“較大”，多長時間為“較長”，司法解釋并沒有做出規定。認定標準過于籠統會造成實踐中行為性質認定的困難，既降低了銜接機制的運行效率，又不利于執法權和審判權的公正行使。

(二)食品安全領域行刑銜接程序規定不明確

由于行政認定與刑事認定的認定主體、依據、程序和要求不同，就同一法律事實性質的認定會發生沖突。具體表現有兩種：行政機關認為某一行為屬于一般違法行為，不構成犯罪，但司法機關認為構成犯罪；行政機關認為某一行為構成犯罪，應當定罪處罰，但司法機關認為該行為屬于一般違法行為。對于發生認定矛盾時，以哪個機關的認定為準，行政機關是否需要移送，銜接程序如何運作，現行法律并沒有明確規定。

另外，行政違法與刑事犯罪存在責任競合，在責任追究上存在擇適用、合并適用及免除代替三種主要觀點[8]，在程序適用上存在刑事優先與行政優先的分歧[9]。由于法律法規沒有對責任競合的情況進行規定，執法部門、司法部門在銜接中的責任追究環節程序并不明朗，不僅導致各主體間為難的局面，又影響當事人的切身利益。

(三)食品安全領域行刑銜接中檢察機關地位相對弱勢

在有關行刑銜接程序的大量規范性文件中，原則性規定多，實務性規定少，移送、銜接的主動權掌握在行政部機關手中，任意性強，強制性弱，由此而來的恣意勢必影響銜接機制的運行。法律監督促使嚴格執法、公正司法，檢察機關是憲法予以定位的法律監督機關，也是提起刑事審判的公訴機關，應當在具有積極性、自由裁量權大的行政機關和具有被動性、終局性的審判機關之間獨立發揮作用。由于檢察機關在行刑銜接機制中權限范圍不足，缺少強制性監督手段，其“以權力制約權力”的獨立作用便難以發揮出來。因而有學者提出，銜接機制中問題的癥結在于行政執法權處于強勢，而法律監督權處于弱勢，兩種權力系統的強弱反差致使對行政執法權乃至整個行政權系統缺乏應有的監督[10]。

四、食品安全領域行刑銜接機制的完善路徑

行刑銜接機制的構建，最初目的是預防和糾正“以罰代刑、有罪不究、有案不移”的現象，搭建執法與司法的合作平臺，促進行政執法機關及時主動地向公安機關和檢察機關移送涉嫌犯罪案件。在食品安全領域，隨著最初目的的逐漸達成，銜接機制的完善目標應當轉變為行政執法與刑事司法的高效結合和公正打擊，以保障國民生命健康和社會經濟秩序，從而實現法律之正義。因此，完善食品安全行刑銜接機制需要從立法層面解決行為認定標準概括籠統、銜接程序規定不明確、檢察機關地位相對弱勢的問題，而不僅僅是強調執法人員和司法人員的主觀能動性、業務能力、信息共享，這樣才能從根本上提高銜接機制的效率和公正。

(一)健全食品安全領域法律法規和標準體系

純正的犯罪行為與純正的違法行為之間存在質的差別，通過對其行為構成的描述即可將二者界分清楚。但食品安全領域大量的不法行為，從行為構成看既可能構成行政違法，又可能構成犯罪行為，二者的界限在于量上的差異[3]。對于具體的不法行為，可以通過立法對“量”的標準進行規定，以明確違法與犯罪的界限。若有明確規定，超出國家標準百分之多少屬于“含有嚴重超出標準限量的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質的”，執法機關與司法機關便可以更公正、高效地完成銜接工作，對當事人是否入罪的爭議也會小很多。因此，改善食品安全領域行刑銜接制度，需要對現行法律、司法解釋中的抽象性規范進行明確。這項工作需要國家層面的推動，可以先從案件高發的農獸藥殘留或重點的嬰幼兒配方食品開展，繼而推廣至危害食品安全的各個方面，從而形成一個科學的、完整的標準體系。

(二)立法細化行刑銜接程序

行刑銜接的程序規定并不明確，在立法方面顯然滯后，主要表現在法律層面無規定和層級較低的規范濫觴的矛盾[11]。目前對行刑銜接程序規定的文件不具有《立法法》上的意義，位階較低，法律效力不高。對此，可整合、細化散見于各規范性文件中對行刑銜接程序的規定，篩除提倡性、建議性的內容，對行政責任與刑事責任的競合原則、主體間產生矛盾的解決途徑、證據轉化體系予以明確，將之納入訴訟法的內容中，使各部門行刑在銜接程序中有法可依。

(三)強化檢察機關的監督作用

檢察機關在行刑銜接機制中具有雙重角色，既是銜接主體，承擔批捕、公訴等職能，又是行刑銜接機制的監督者，承擔著對案件移送和立案的審查監督職能。若檢察機關的法律監督權涵蓋不夠，剛性不足，則法律監督的效果難以實現，這一現象在檢察機關的備案審查制度中得以體現。依據五部委《工作辦法》之規定①(2)① 《工作辦法》第5條規定：行政執法部門發現涉嫌犯罪、依法需要追究刑事責任的，應當及時將案件移送公安機關，并抄送同級人民檢察院。，檢察機關享有備案審查權，但檢察機關沒有調閱行政執法機關相關執法活動材料的權力，只能被動審查行政機關愿意提供的材料。行政機關移送的案件往往是其認為入罪的案件，對處于罪與非罪邊緣的案件，為規避繁瑣便可一罰了之。因此，檢察機關的備案審查權應更具有強制力，一方面可以要求行政機關將拿捏不準的案件移送并備案，另一方面應當賦予檢察機關主動抽檢的權力。這樣，備案機制才能真實有效地發揮作用。此外，提前介入亦是檢察機關發揮法律監督作用的有效手段。提前介入制度是司法機關辦案人員指導和協助行政執法機關工作人員先期辦理涉嫌犯罪案件的重要制度，也是建立行刑銜接長效機制的重要手段。早在 2006 年出臺的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》中，就已規定了“提前介入”制度。但是，現有的規范性文件只規定了公安機關的提前介入權，而沒有規定檢察機關的提前介入權。在行刑銜接機制的工作過程中，為了使檢察機關對案件的定性和證據把握的優勢作用充分發揮，對于行政執法機關查處的可能涉嫌犯罪的案件，檢察機關認為有必要時可以主動派員提前介入，從而引導其根據案件定性，及時地收集、固定和保全證據。賦予檢察機關更強有力的手段，譬如備案審查、提前介入和失職追責等，扭轉檢察機關在銜接機制中相對弱勢的地位，其他銜接主體察覺“頭上懸著一把刀”，只得兢兢業業。

五、結 語

從河南、山東兩個人口大省的實際狀況來看，在食品安全的違法犯罪案件中，行政機關向公安機關移送案件的比例和數量已顯著提高，相當一部分涉及食品安全的刑事案件來自于行政機關的查處。況且，行政違法只是食品安全犯罪的前提，是必要不充分條件，機械地追求更高的移送率是不科學的。因此，現階段的主要問題不再是提高移送率，而是對效率和公正的更高追求。這就需要相關法律法規的完善和制度設計的改革，如文中所述建立具體的、明確的食品安全標準以區分行政違法與犯罪的界限、對銜接程序法律規定進行整合、強化法律監督權的作用。歸根到底，還是要對食品安全和銜接程序的相關規范性法律文件進行細化。