淺談?wù)憬∽匀毁Y源廳在全國首創(chuàng)發(fā)布行業(yè)規(guī)范性文件合法性審查指引的相關(guān)思考

□ 浙江省自然資源廳政策法規(guī)處

一、背景情況

自然資源部門承擔(dān)著“兩統(tǒng)一”核心職責(zé)，與履行職責(zé)相關(guān)的依據(jù)涉及土地、地礦、海洋、測繪、規(guī)劃等法律法規(guī)規(guī)章100余部，在實(shí)踐中需要配套制定大量行政規(guī)范性文件加以細(xì)化落實(shí)。政策文件涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)。近年來，隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，各地區(qū)、各部門不斷加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理，取得了一定成效。但同時(shí)，不規(guī)范文件現(xiàn)象仍有不同程度存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，浙江省自然資源廳積極探索規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，結(jié)合自然資源管理實(shí)際，創(chuàng)新制定《浙江省自然資源系統(tǒng)行政規(guī)范性文件合法性審核工作指引》，加強(qiáng)行業(yè)系統(tǒng)工作指導(dǎo)，在促進(jìn)系統(tǒng)干部強(qiáng)化法治意識(shí)、提升法治能力，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等方面，取得了積極成效。

二、主要做法和成效

針對行政規(guī)范性文件的重要性和制定的必須性，以及部門制定文件以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，盡量在“保障和保護(hù)”間尋求平衡的實(shí)際，浙江省自然資源廳啟動(dòng)行政規(guī)范性文件合法性審查指引編制，目的在制作一份可以為全系統(tǒng)行政規(guī)范性文件合法性保駕護(hù)航的指導(dǎo)手冊。

（一）主要做法

1.深入調(diào)研，瞄準(zhǔn)需求

機(jī)構(gòu)改革以來，廳本級(jí)層面出臺(tái)規(guī)范性文件64件，設(shè)區(qū)市自然資源主管部門出臺(tái)規(guī)范性文件127件，基于自然資源系統(tǒng)發(fā)文量大、合法性審查負(fù)擔(dān)重的現(xiàn)實(shí)，為提高自然資源系統(tǒng)法審人員的審查水平，浙江省自然資源廳在原有的行政規(guī)范性文件管理制度的基礎(chǔ)上，深入調(diào)研，總結(jié)法審人員在合法性審核工作全流程中遇到的困難、需求，論證制定法審指引的可行性和必要性，力求出臺(tái)一部兼具實(shí)用性和科學(xué)性的指導(dǎo)性材料。

2.反復(fù)打磨，明確重點(diǎn)

在反復(fù)打磨修改后，浙江省自然資源廳印發(fā)《浙江省自然資源系統(tǒng)行政規(guī)范性文件合法性審核工作指引》（以下簡稱《指引》），明確了審核部門、期限、送審材料、檔案管理等11個(gè)重點(diǎn)審核環(huán)節(jié)；規(guī)定了行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、公平競爭、信用管理、行政收費(fèi)、行政委托等13個(gè)事項(xiàng)審核要點(diǎn)；對自然資源領(lǐng)域涉及重大公共利益、社會(huì)公平和群眾切身利益的事項(xiàng)，特別是在土地征收、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定等方面，規(guī)定要加大審核力度，全面審查提交的政策依據(jù)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等資料；制定了合法性審核意見書范本，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一法審文書格式，確保審核要點(diǎn)無遺漏。

3.系統(tǒng)宣貫，推動(dòng)落實(shí)

《指引》印發(fā)后，浙江省自然資源廳多次組織交流會(huì)、宣講會(huì)、專題培訓(xùn)等宣貫活動(dòng)，向各級(jí)自然資源法制工作人員做內(nèi)容解讀，配合國家、省、廳三級(jí)行政規(guī)范性文件管理制度，從管理方法到審查重點(diǎn)，層層剝開合法性審查的外延和內(nèi)核，統(tǒng)一合法性審查尺度，準(zhǔn)確把握合法性和合理性之間的關(guān)系，推動(dòng)《指引》在自然資源行政規(guī)范性文件合法性審查工作中落地。此外，浙江省自然資源廳通過全省自然資源法治成果發(fā)布、全省自然資源法治事件盤點(diǎn)等形式加強(qiáng)《指引》宣傳，不斷強(qiáng)化法治建設(shè)重要性認(rèn)識(shí)。

（二）成效

1.規(guī)范性文件糾錯(cuò)率明顯下降

《指引》中分類列明各類自然資源管理工作的法律法規(guī)依據(jù)，讓可能違背的禁止性規(guī)定“一目了然”，對法審人員的審查工作起到了輔助作用?！吨敢酚“l(fā)后，省本級(jí)未發(fā)生被糾錯(cuò)的行政規(guī)范性文件，設(shè)區(qū)市行政規(guī)范性文件質(zhì)量也有了顯著提升，較為明顯的表現(xiàn)在自然資源部門為市委市政府代擬的文件在備案審查環(huán)節(jié)，未被浙江省自然資源廳或浙江省司法廳指出明顯瑕疵。

2.國家部委在全國范圍轉(zhuǎn)發(fā)推廣

《指引》是全國范圍率先出臺(tái)的行業(yè)領(lǐng)域行政規(guī)范性文件審核規(guī)定，自然資源部在研閱后，認(rèn)為《指引》作為全國首創(chuàng)，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和實(shí)用性，不僅通過部文件向其他省份自然資源主管部門原文轉(zhuǎn)發(fā)，還在部官網(wǎng)轉(zhuǎn)發(fā)推廣浙江成果，隨后司法部在官網(wǎng)官微轉(zhuǎn)載，《指引》成為首個(gè)被兩部委認(rèn)可的省級(jí)部門文件。中國自然資源報(bào)、澎湃新聞、錢江晚報(bào)等媒體都對相關(guān)新聞信息進(jìn)行了報(bào)道，既彰顯了浙江省自然資源法治建設(shè)的積極成效，也營造了良好的法治氛圍。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）經(jīng)驗(yàn)

1.系統(tǒng)梳理，比零散培訓(xùn)效果好

機(jī)構(gòu)改革以后，行政規(guī)范性管理制度是浙江省自然資源廳第一批出臺(tái)的制度之一，在年度法治人員培訓(xùn)中，合法性審查也一貫作為培訓(xùn)重點(diǎn)，但是礙于管理制度局限在程序規(guī)范，法治培訓(xùn)限于參訓(xùn)人員數(shù)量、培訓(xùn)頻次等實(shí)際制約，在提高合法性審核工作水平上取得的效果并不理想?！吨敢酚“l(fā)后，各級(jí)自然資源主管部門的法審人員都有了隨時(shí)可以翻閱的“字典”，對制定程序、審查要點(diǎn)、工作依據(jù)都有了清晰的理解，合法性審查工作開展也更加順利。

2.專項(xiàng)指引，比面上指導(dǎo)效果好

合法性審查工作是通過對逐個(gè)文件的審查，逐漸積累審查經(jīng)驗(yàn)的過程，同類型的文件短期內(nèi)不會(huì)重復(fù)出現(xiàn)，對法審人員的知識(shí)儲(chǔ)備要求較高。《指引》未覆蓋其他需要合法性審核的文件類型，僅在行政規(guī)范性文件的合法性審核領(lǐng)域做了專項(xiàng)指引，摒棄以往全面指導(dǎo)的文件模式，求深求精，確保法審人員在每一個(gè)行政規(guī)范性文件的制定環(huán)節(jié)都能在《指引》中得到技術(shù)指導(dǎo)，對于法審實(shí)務(wù)來說，具有針對性的指導(dǎo)意義。

（二）反思

1.大而全不如小而美

從政策文件的制定上看，多數(shù)時(shí)候追求的是通過一個(gè)文件對面上工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，但篇幅過長的文件既不符合當(dāng)前的行文要求也對文件的執(zhí)行者造成一些領(lǐng)會(huì)上的障礙，篇幅較短又無法細(xì)述具體的工作規(guī)范?！吨敢窉仐壠渌枰▽彽奈募愋停瑑H對行政規(guī)范性文件的合法性審核工作進(jìn)行指導(dǎo)，能夠讓使用者在各環(huán)節(jié)都找到答案，使合法性審查工作更加細(xì)節(jié)化程序化。

2.“工業(yè)化”才有可復(fù)制性

合法性審核工作的審查內(nèi)容千變?nèi)f化，但審核要點(diǎn)重復(fù)統(tǒng)一?！吨敢吠ㄟ^格式化的合法性審核意見書，固定發(fā)文主體、制定依據(jù)、發(fā)文程序、文件內(nèi)容等審查必要項(xiàng)，通過“工業(yè)化”方式，避免因法審人員個(gè)體差異出現(xiàn)的審查重點(diǎn)偏移，通過長期使用，在自然資源系統(tǒng)內(nèi)形成程序化的審查流程，將國家和省政府合法性審查工作規(guī)范落到實(shí)處。

（三）下一步啟示

1.在其他工作領(lǐng)域推廣復(fù)制經(jīng)驗(yàn)

合法性審查制度是政府為了保障人民合法權(quán)益對內(nèi)設(shè)置的“保險(xiǎn)絲”，除了行政規(guī)范性文件，還有重大行政決策等需要經(jīng)過合法性審核后才能出臺(tái)的其他類型文件。浙江省自然資源廳擬在行政規(guī)范性文件合法性審查工作積累足夠多的經(jīng)驗(yàn)后，將成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到其他領(lǐng)域，分類編制工作指引，通過合法性審查工作助推政策文件的合法合規(guī)。

2.文件合法性應(yīng)主體責(zé)任化

目前合法性審查以法制部門集中審查為統(tǒng)一模式，但法審人員對于專業(yè)工作的理解、政策文件的學(xué)習(xí)都有局限性。應(yīng)探索建立內(nèi)審制度，將文件合法責(zé)任分解為主體責(zé)任制和集中審查與發(fā)文后評(píng)估制度相結(jié)合的模式，切實(shí)做好文件的合法性保障工作。