河北省三北防護林工程建設存在的問題及建議

張昕欣

(河北省林業和草原工程項目中心，河北 石家莊 050081)

自1978年啟動三北防護林體系建設工程以來，河北省始終將其作為推進國土綠化、建設美麗河北的重點工作來抓。尤其是近年來，環衛京津的生態防護體系的建成，為京津冀協同發展、雄安新區建設等國家戰略實施奠定了良好的生態基礎。截至2019年底，河北省三北防護林工程累計完成造林綠化269.1萬hm2，包括人工造林181.6萬hm2，封山育林71.5萬hm2，飛播造林15.6萬hm2，退化林修復0.4萬hm2。

1 工程建設存在的主要問題

1.1 綠化難度越來越大

隨著三北工程建設的持續開展和逐步深入，基礎條件相對較好的宜林地得到綠化，造林空間越來越小，造林綠化進入攻堅階段：平原地區規劃林地面積小，除耕地外的綠化空間大幅縮減，且大面積集中連片的地塊越來越少，多為邊緣隙地；山區多為干旱陽坡、陡坡及裸巖，土層薄，植被少，營養貧瘠，蓄水能力差，開發成本高，造林成活難、保存難，加之降水量少，水利設施嚴重不足，綠化難度越來越大。

1.2 投入規模有待提升

三北工程啟動以來，長期實行國家補助帶動、多渠道籌集的建設機制。據統計，1986—2019年，河北省三北工程規劃中央投資91.2億元，而實際到位率較低，投入的24億元僅占規劃的26.3%。經測算，目前河北省人工造林平均成本已超過37 500元hm-2，國家補助僅為7 500元hm-2，不足實際成本的20%。與之相反的是，相關生產資料價格和勞動力成本的逐年提高直接導致造林成本不斷攀升。加之地方財政籌集力度有限，多元化投入聚集緩慢，工程造林補助標準較低，增加了工程建設難度。

1.3 投資構成不盡合理

作為公益性和補助性項目，國家層面對三北工程沒有按成本全額投入。由于工程補助只能用于直接生產性投入，導致缺乏作業設計、招投標、監理、檢查驗收等管理性費用，給嚴格按照基建程序實施項目管理帶來一定困難。工程投資結構的不合理還表現在沒有將水電設施、病蟲害防治、科技支撐等保障體系納入建設內容，致使必要的撫育管護、技術推廣、資源保護等工作很難開展。

1.4 科技支撐力度不夠

一是由于缺乏專項經費支撐，工程監測評價體系建設滯后，基礎數據、資源本底等不夠翔實，難以對工程本身的資源消長、生態治理、增產增收、檢查驗收等方面進行連續科學監測，工程效益得不到及時量化和充分體現。二是在退化林分修復、困難立地造林、新品種示范推廣等方面，科技攻關弱，推廣體系不夠健全，林業科技成果轉化率較低。三是工程建設一線技術力量薄弱，人才缺乏[1]。這些都導致了三北工程科技貢獻率尚處在較低水平，與現代信息技術和科技發展融合有待進一步加強。

1.5 政策機制缺乏活力

一是受區域經濟發展和國土空間資源利用開發等影響，林農矛盾逐步顯現，工程建設任務重與綠色生態空間不足的矛盾日益突出，大規模開展造林綠化用地保障機制還不夠完善。二是金融資本、社會資本向工程建設聚集相對緩慢，激發社會資本參與工程建設的多元化投資機制有待健全。三是森林生態效益補償低，與森林所發揮的生態效益不相匹配，且補償基金來源渠道單一，主要靠中央和地方財政預算安排，沒有形成多渠道籌集補償基金的機制。

1.6 防護林體系結構功能有待提升

工程區中幼齡林和純林面積大，成熟林和混交林面積比重相對較小，林分結構較為單一，森林生態系統穩定性不強，整體生態功能還比較弱。以京津保平原生態過渡帶為例，區域森林覆蓋率11.84%，城市綠化覆蓋率27.3%，分別比北京市低13個百分點和17.1個百分點，連片森林規模小，生態承載力低，生態供給力不足，難以滿足京津冀協同發展的生態需求和人民群眾對美好生活的需要。另外，受立地條件差、自然災害、生理過熟等因素影響，致使部分防護林林分退化、林帶缺行斷帶。

2 對策及建議

2.1 積極爭取擴大生態用地空間

三北工程作為河北省實現京津冀協同發展生態突破的主要載體，大力拓展綠色生態空間，為京津冀協同發展提供有力綠色保障，已成為工程建設的重大使命和基本目標。落實國土空間開發保護要求，積極爭取擴大生態用地空間，保障三北工程生態用地規模已成當務之急。特別是雄安新區、京津保平原生態過渡地帶以及白洋淀上游規模化林場建設區域、城鎮近郊、主要河流及交通干線兩側生態廊道等重要生態區域，在劃定生態紅線的基礎上擴大生態用地規模和比例，成片建設森林、城郊綠地，積極發展旅游業、特色農業和林牧業，不斷擴大生態環境空間，提高生態承載力。

2.2 完善工程投入保障體系

從公共財政、林業金融、生態補償等方面深入挖掘投資潛力，逐步完善多元化工程投入保障體系。一是建議國家層面按照實際造林成本進一步加大工程建設投入，提高重點項目補助標準。同時調整投入資金結構，按工程規劃安排一定比例資金用于后期管護、科技支撐、效益監測、工程管理等工作。二是加強部門財政資金整合。建議有關部門在實施農業綜合開發、農田水利基本建設、小流域綜合治理和國土資源整治等項目時，統籌考慮三北防護林工程建設。三是積極發展綠色金融。引導金融機構開發貸款期、寬限期長，利率優惠、手續簡便等適應林業工程建設特點的金融產品，加大政策性金融對造林、營林、林下產業等經營性活動的中長期信貸支持。四是積極探索推進適應河北省情的市場化生態補償機制。例如，根據國家碳排放交易部署，構建河北省林業碳匯交易體系[2]；建議將三北防護林工程建設的集體林納入森林生態效益補償范圍，以提高農民林業收入比重，從而促進農民參與防護林建設的積極性[3]。

2.3 強化科技創新示范

三北工程必須依靠科技進步推動工程可持續發展[4]。一是強化關鍵技術攻關。抓緊開展困難立地造林、優良新品種選育、退化林分修復等技術攻關，突破工程建設技術瓶頸。二是加大科技推廣力度。完善省、市、縣三級林業科技推廣體系，加大優良品種推廣力度，加強容器育苗造林技術、抗旱節水配套技術、林下經濟等模式推廣。三是建立一批范圍廣、效益高、典型性強的科技造林示范區，充分發揮以點帶面的作用，推動工程建設高質量發展。四是建設高素質的工程科技隊伍。廣泛開展多形式、多層次的技術培訓，完善培訓手段和培訓內容，重點加強對縣、鄉兩級林業管理、技術人員和林農的培訓，真正把工程建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。

2.4 完善工程質量管理體系

實施營造林質量精準提升工程，對造林設計、整地、栽植、撫育等各環節全程監控和技術指導，做到全過程、精細化質量管理。繼續推行招投標制、合同制、監理制、報賬制等市場化項目運作機制。創新工程造林成效考核評價制度，逐步探索推進以考核成活、成林為主，向考核林分結構優化、生物多樣性豐富、生態系統穩定等方向轉變。加強工程督導檢查、資金審計和目標考核，促進工程建設的制度化、規范化、科學化。加強造林成果管護，把工程區納入到全省森林防火、有害生物防治體系，實行聯防聯治。

2.5 深化京津冀區域生態合作

近年來，河北省三北工程建設緊緊圍繞京津冀協同發展戰略取得了顯著成效，但是與建設京津冀生態環境支撐區的要求相比還有很大差距。建議三地不斷完善京津冀生態建設協調協商機制，統一規劃，統籌政策，拓展區域合作領域的廣度和深度。建立跨區域生態合作機制和生態補償機制，在重要節點和關鍵部位上共同治理，標準一致，共建共享。