《資產評估法》有關問題探討

宋繼宏

[提要] 《資產評估法》的頒布使我國資產評估行業法律體系建設邁上一個新臺階，具有重要的歷史意義。本文闡述《資產評估法》在降低行業門檻、增強協會作用、轉變政府職能、明確各方責任等方面的重大突破，分析法律出臺后資產評估行業將依舊延續“多頭管理”體制、行業協會面對新職責需快速轉型、評估準則體系有待完善等問題，并提出改進建議。

關鍵詞：資產評估法；行業協會；多頭管理

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

原標題：關于《資產評估法》有關問題的探析

收錄日期：2016年12月7日

一、引言

《中華人民共和國資產評估法》歷經十年醞釀，于2016年7月2日正式出臺，自2016年12月1日起執行。該法的出臺，首次確立了資產評估行業的法律地位，對資產評估行業發展具有里程碑式的重要意義。

20世紀80年代末，國有體制改革催生了資產評估行業，將其作為防止國有資產流失的屏障。隨著經濟發展，資產評估業務范圍不斷擴大，從最初的國有資產評估，到現在的企業價值、無形資產、礦業權、房地產抵押等，資產評估已作為一項重要工具為我國改革開放、經濟轉型、市場交易保駕護航，在保障國有資產、促進公平競爭、防范金融風險等方面發揮著關鍵作用。

然而，系統性行業法律的缺乏使行業發展的這30多年中面對諸多問題。隨著經濟發展及評估范圍的擴大，國務院1991年出臺的《國有資產評估管理辦法》已無法滿足市場經濟對評估立法的需求，《公司法》、《證券法》及《企業國有資產法》等雖有所涉及，但卻缺乏一致性與系統性。長期以來，法律規范的缺乏，致使虛假評估結果影響公平交易，損害資產所有者權益，行業公信力不斷降低，《資產評估法》的出臺為評估行業的健康發展提供了前提與保障。

二、出臺《資產評估法》的重要意義

（一）完善法律體系。《資產評估法》是對黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會中提出的全面深化改革、全面推進依法治國精神的重要體現。該法歷經三屆人大，四次全國人大常委會審議，立法過程中充分體現了科學立法、民主立法的精神，廣泛聽取各方意見與建議，反復協調溝通。《資產評估法》的出臺不僅完善了我國社會主義市場經濟法律體系，而且填補了國家法律在資產評估行業基本法的空白，使評估行業有法可依。

（二）維護國家基本經濟制度。我國的基本經濟制度為公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，隨著國有企業改革的深化和其他所有制經濟的發展，國有企業和非公有制企業之間的資產轉讓、兼并、重組、聯合、股權交易越來越頻繁，《資產評估法》對監督并防止國有資產流失、維護社會公共利益、保護各方合法權益具有重要意義。

（三）促進行業健康發展。資產評估專業性強，涉及領域廣，關系國有資產安全及各方合法利益，對我國社會主義經濟建設具有重要意義。但由于缺乏法律規范，權責不清，惡性競爭、虛假評估等現象時有發生，行業深陷信任危機，《資產評估法》規范了評估程序及評估行為、明確了各方權利義務，有利于遏制評估亂象，提高行業獨立性，增強行業公信力。

三、《資產評估法》的重大突破

《資產評估法》順應行業發展形勢貫徹政府改革精神，對評估主體、評估程序、行業協會、政府職能、法律責任等作出明確規定，實現了以下幾方面重大突破：

（一）降低門檻，激活市場活力。該部法律的出臺為評估行業提供了極大便利，具體體現在：（1）降低評估師報名要求，不再限制考生專業，學歷為高等院校專科以上的公民都有資格考取評估師執業資格證書，同時資產評估專業人員不僅包括評估師，還包括具備執業水平的評估從業人員，資格考試不再是從事評估行業的唯一通道，這將鼓勵廣大公民從事資產評估行業，增加人才儲備，改善人才結構；（2）放寬評估機構的設立條件，改為備案管理制，與之前的后置審批制相比，現在更注重評估機構的后續執業監管。同時，在評估機構組織形式上，法律并沒有傾向于很多學者提出的合伙制，只要評估師數量、股東及其他條件滿足的情況下，評估機構可以自主選擇合伙或公司形式；（3）將評估業務分為法定評估業務和非法定評估業務，法定評估的委托方須依法委托評估機構，且執行該項業務的評估師必須為相應專業，數目至少為兩名以上，評估報告出具時，評估師簽名加蓋評估機構印章，檔案保存期限為30年。而對于非法定評估業務，委托方可以自愿委托評估機構，評估報告中評估專業人員可簽名并加蓋評估機構印章，檔案保存期限為15年。法定與非法定評估業務的劃分適應了行業業務發展需要，既防止了國有資產流失，保護了公共利益，又拓寬了評估專業人員的業務范圍，激發了市場活力。

（二）簡政放權，增強協會作用。《資產評估法》明確了評估行業協會的性質為自律性組織，管理方式為自律管理，各專業協會接受相關行政管理部門及社會監督。此外，行業協會將負責組織實施評估師資格全國統一考試，這有利于政府從瑣事中抽離，集中于評估行業的整體調控。同時，法律賦予了評估行業協會開展繼續教育、建立會員信用檔案、風險防范、受理會員的投訴舉報、定期檢查會員評估報告等職責，為行業協會履行職責提供了法律保障。

（三）放管結合，明確政府監管。《資產評估法》明確了政府在行業中扮演的角色，由直接管理轉向宏觀監管。第一，法律規定國務院評估行政管理部門組織制定評估基本準則和監督管理辦法，行業協會依據評估基本準則制定評估執業準則和職業道德準則，明確了雙方在法律體系建設中的職責；第二，法律賦予了市級以上評估行政主管部門對評估機構及專業人員的監督和懲處權；第三，法律規定評估行政管理部門的人員不能再在行業協會或評估機構中執業，也不能與此有資金關聯，更不能利用職權之便為評估機構招攬業務，這將有利于政府保持獨立，行業內評估機構公平競爭。

（四）明確責任，強化法律約束。《資產評估法》對評估專業人員、評估機構、委托人、報告使用人的權責都進行了明確規定，各方依法依合同履行各方責任。對于評估專業人員及評估機構而言，嚴格的法律條款意味著謹慎的執業態度、明確的法律責任，同時也降低了由委托人及報告使用者干擾評估結果、提供虛假資料、濫用評估報告所帶來的風險。對于委托人及報告使用者來說，既保護了其知曉權、投訴舉報權，又對其行為進行了約束。總體來說，評估活動參與各方的權責明晰對規范評估行為、治理行業亂象具有重要意義。

四、對《資產評估法》的思考

《資產評估法》在眾多方面取得了重大突破，對規范評估行為，治理行業亂象有舉足輕重的作用，但行業發展時間尚短，不夠成熟，很多問題有待解決。

（一）部門分割，多頭管理。資產評估行業部門分割，多頭管理，表現為五大部門主管六大專業，財政部負責資產評估業務，土地評估與礦業權評估歸國土資源部管理，住房和城鄉建設部負責房地產評估，而舊機動車評估和保險公估分別由商務部及保監會負責，行業稱為“五龍治水”。

《資產評估法》維持了“多頭管理”體制，并未設立統一的評估行業協會及行政管理部門。龔繁榮在人大常委會辦公廳就《資產評估法》相關問題的記者招待會上解釋說：“資產評估法有關規定是現有條件下的最大公約數，各專業統一于資產評估法框架下，對于評估行政管理部門統一監管尺度、各行業協會統一制定規則、評估機構統一職業標準、評估從業人員統一落實責任都有重要意義，更有助于評估機構綜合發展”。《資產評估法》為各評估專業提供了統一的尺度，但由于多種歷史因素及現實利益趨勢，評估行業實行統一模式阻力巨大，“多頭管理”體制無法從根本得到解決。

“多頭管理”體制弊端明顯。從國際層面上看，我國正加緊實施“一帶一路”等走出去戰略，評估行業的“多頭管理”現象難以形成行業凝聚力，使我國在國際評估領域處于劣勢地位。從企業層面看，企業整體評估時委托不同評估機構分割評估的行為不僅影響評估結果的準確性，而且降低評估效率，增加委托方成本。對于資產評估機構來說，《資產評估法》賦予了評估從業人員簽署非法定評估業務報告的權利，但由于專業的不同，評估機構將面對不同行業協會及行政部門的監管，各部門標準的統一性將在很大程度上影響評估機構業務的開展。

面對此情況，各部門之間不僅應加強溝通協作，還應明確各評估領域的評估范圍以及各行政部門的監管范圍，尤其是業務交叉領域，這樣有利于減少各行政部門管轄下不同專業評估師和評估機構的業務及利益沖突。明確評估和管理范圍，加強各部門間的溝通協作，一方面有利于形成行業凝聚力，改善我國在國際資產評估中的地位；另一方面提高評估效率，減少企業成本。行業統一管理是未來的發展趨勢，需要在實務中不斷探索。

（二）行業協會管理。《資產評估法》體現了政府簡政放權、放管結合、優化服務的改革精神，突出了行業協會的重要作用，行業協會應盡快轉型，做到以下方面：首先，完善評估師考試培訓、繼續教育、會員管理、監督檢查等制度，通過約束與提高評估機構及評估專業人員評估行為、執業能力、道德水平來保證評估結果的客觀公正。值得一提的是，目前評估師“掛靠”現象較嚴重，由“掛靠”所引發的經濟糾紛、評估失真屢見不鮮，因此評估協會應加強報名及注冊資格審核，推進掛靠評估師的清掃工作，健全事前監管與事后懲處機制；其次，行業協會間應建立溝通協作和信息共享機制，學習發達國家行業協會管理經驗，為資產評估行業健康發展鋪平道路；最后，行業協會應處理好與政府的關系，真正實現脫鉤改制，從服務于政府轉向服務于行業、評估機構、評估專業人員。

（三）評估相關準則。完善的評估準則體系不僅有利于規范行業內部評估行為，提高行業公信力，成為法律訴訟時判別評估師是否存在過失的依據，還可以增強外界對評估行業的認識。我國評估準則體系已初具規模，隨著近年來評估業務的擴大及《資產評估法》的出臺，有些評估準則的條款可能已不再適應，應及時修訂，而有些評估業務卻缺乏標準與約束，應根據需要制定新的準則。考慮到“一帶一路”等走出去戰略的實施，我國在修訂或制定準則時應借鑒發達國家經驗的同時考慮本國國情，建立既與國際評估準則相協調又適合我國行業發展的評估準則，提升我國在國際評估領域的地位。

綜上所述，《資產評估法》的出臺填補了行業基本法的空白，使我國資產評估行業法律體系建設邁上了一個新臺階，該法為長期以來行業發展的眾多問題提出了解決方案，然而受現實條件約束，行業將延續“多頭管理”的體制，行業協會面對新職責需快速轉型，評估準則體系還有待完善。評估行業法律體系建設是一個系統工程，應以《資產評估法》的出臺為契機，推進行業法律體系建設，促進行業健康持續發展。

主要參考文獻：

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