健全早期糾正機制的思路和建議

高懷璧 陳明榮 吳正鹍 樊巾

摘? ?要：早期糾正是一種預防和減輕金融風險的有效方法，本文總結分析了問題投保機構早期糾正的國際經驗和措施，對構建我國問題投保機構早期糾正機制提出政策建議：明確存款保險早期糾正的觸發標準;對投保機構的風險通過量化指標進行分級，并確定相應的早期糾正措施;賦予存款保險機構多樣化得及時糾正工具，實施差異化得早期糾正措施;加大懲處力度，強化存保機構威懾力。

關鍵詞：農信合機構;早期糾正;存款保險

中圖分類號：F240? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-0017-2020（9）-0051-04

一、早期糾正機制概述

（一）定義

存款保險制度的核心機制之一就是早期糾正，但目前并沒有一個統一的標準，明確早期糾正的概念和定義。根據《存款保險制度的早期識別和及時干預的一般指引》，早期糾正通常是指監管機構采取的預防性措施，也就是對于有經營惡化情況的投保機構，采取的一系列嚴厲的糾正措施。為減少投保機構倒閉的可能性和風險處置成本，制定明確的標準，盡快確定銀行的風險點，制定和啟動干預措施和程序，及時采取行動。

（二）發展演變

早期糾正機制起源于美國存款保險制度的運作。20世紀80年代，美國爆發了儲貸危機。1991美國頒布《聯邦存款保險公司改進法》，美國聯邦存款保險公司被賦予早期糾正職責，早期糾正機制正式被引入存款保險制度。兩年后，美國商業銀行的資本充足情況有效提高。之后，早期糾正機制在加拿大、日本、韓國、德國等國陸續建立。

在2008年爆發國際金融危機時，早期糾正機制在美國已較為完善，多樣化的處置措施得以運用，銀行的倒閉風險得到及時化解。而另一些國家，由于未建立健全早期糾正機制，在危機應對中，存款保險機構依賴于政府提供救助，缺乏主動化解風險能力，不能有效增強公眾信心，最終導致存款人利益受損。因此，金融危機后，很多國家修改了存款保險法，賦予或強化存保機構早期糾正職責。

（三）框架分析

早期識別和及時干預是早期糾正機制的兩方面主要內容。

1.早期識別。及時識別問題銀行，識別銀行的風險程度，盡量減少損失是早期識別的目的。對于金融系統安全有效和穩定運行來說，及早識別薄弱或有問題的銀行至關重要。為識別出風險隱患，要對銀行進行有效的風險監測和檢查，獲取銀行的經營信息。然后建立存在風險的銀行清單，要求存保機構提前做好準備工作，一旦銀行面臨倒閉風險，存保機構能夠及時有效應對，避免風險擴大。在實踐中，為識別問題投保機構，定量和定性方法經常被綜合運用。

2.及時干預。將問題銀行及風險點盡早識別出來，讓干預措施和程序盡快制定并啟動，使銀行倒閉的可能性及風險處置成本盡可能降低。所采取的措施分為正式和非正式兩種，一般采用道義勸告、風險提示函等非正式措施來解決輕微問題;對于較嚴重問題，為盡快使投保機構恢復正常經營，也為風險處置做好準備，通常采用叫停業務、限制分紅、調整管理層等正式措施。

二、早期糾正的國際經驗

（一）巴塞爾委員會早期糾正指引

巴塞爾委員會《問題投保機構識別和應對指引》認為，當銀行出現償付困難、流動性問題或無法繼續經營時，監管部門有權采取適當的早期糾正措施或及時對問題投保機構進行處置。早期糾正措施應基于具體情況具體分析的原則，與問題的性質、嚴重程度、所處階段相適應。對于問題輕微的投保機構，監管部門應當采取風險提示、道義勸告、提交整改計劃等非強制性措施，并且密切關注管理層的配合情況及補救行動進展;對于中度問題或者其管理層不配合的投保機構，主要發達國家的監管部門通常采取強制措施，包括下發通知強制實施糾正措施、發出“禁止令”暫停部分業務或實施處罰等。

（二）美國早期糾正具體實踐

美國是世界上最早實行早期糾正的國家，也是早期糾正機制最完備的國家之一。聯邦存款保險公司（FDIC）可以獨立行使早期糾正職能，具有廣泛的早期糾正權力，由FDIC根據問題投保機構的不同資本狀況，決定是否采取正式或非正式的特別監管行動。一是明確了觸發條件，即根據資本狀況，將投保機構劃分為五種類型，分別為資本嚴重不足、資本顯著不足、資本不足、資本充足、資本良好（見表1）。二是明確了對每個資本等級可以采取的早糾措施。對于不同的資本等級，按照問題的嚴重程度，聯邦存款保險公司可以根據實際情況采取相應的強制性或選擇性的干預措施。例如，對于資本不足機構，FDIC可以采取停止分紅、限制資產增長、開設分支機構、開展新業務需審批等強制性措施（見表2）。

（三）韓國早期糾正具體實踐

韓國在1997年建立早期糾正機制，根據資本充足率將銀行劃分等級，監管部門對有經營風險的銀行分別實施勸告、要求、命令等糾正措施。韓國的早期糾正措施分三個階段：分別為早期糾正勸告、早期糾正要求、早期糾正命令。具體措施內容如下：

三、政策建議

我國存款保險制度在制度設計上充分借鑒了國際經驗，賦予了存款保險早期糾正和風險處置職能。經過幾年實踐，存款保險的保費收繳、評級、信息平臺建設等基礎工作有序推進，下一步的重點和難點是針對中小銀行問題機構，有效發揮早期糾正和風險處置作用，實現存款保險制度“風險最小化”的目標，保障存款人利益，確保銀行體系健康穩定運行。

（一）明確存款保險早期糾正的觸發標準

國際經驗表明，明確的觸發條件對早期糾正行動的時效性至關重要。早期糾正的觸發標準，應盡早以法律形式明確，保證早糾措施能夠盡快被采用。目前早期糾正機制通常以資本充足水平作為觸發標準，因為在評價投保機構穩健性時，運用資本充足水平最為有效。

實踐中，個別投保機構雖然資本充足率符合標準，但存在不良資產率較高、嚴重違規經營等資本充足率無法反映的重大問題，因此多數國家的觸發條件綜合考慮了資本充足率、監管評級等指標。我國在設定觸發條件時，也應借鑒國際經驗，以資本充足指標為主，同時增加央行評級等能夠全面反映投保機構風險的定性指標。

（二）對投保機構的風險通過量化指標進行分級，并確定相應的早期糾正措施

結合我國銀行體系的具體情況對投保機構的風險通過量化指標進行分級，一方面可以明確存款保險基金管理機構介入早期糾正的量化觸發標準。

另一方面可以根據不同的風險等級確定相應的早期糾正的方式，使存款保險基金管理機構的干預更具有針對性，也可以提高存款保險基金管理機構的運營效率。為及時、有效地糾正投保機構的風險。

建議根據資本充足率將投保機構劃為不同的風險類別，為實施差異化的早期糾正措施奠定基礎。在風險類別的劃分上，可以將投保機構分為四類，分別為資本充足率<2%、2%≤資本充足率<4%、4%<資本充足率<8%、資本充足率≥8%，早期糾正觸發點分別為資本充足率低于8%、4%和2%。

（三）賦予存款保險機構多樣化的及時糾正工具，實施差異化的早期糾正措施

借鑒國際經驗，進一步增加糾正工具的種類，并將適用范圍具體化。例如，對資本略有下降，某項業務存在輕微問題的銀行，存款保險機構可以采取風險提示、道義勸告和提交整改計劃等選擇性措施;對于資本略低于早糾標準的銀行，存款保險機構可以采取要求其制定并提交資本補充計劃、及時補充資本、降低杠桿率、限制開設新機構或開辦新業務、停止分紅等整改措施，要求其在限定期限內達到資本要求。

對于資本嚴重低于早糾標準的銀行，可以采取控制重大交易授信、限制從事高風險業務、控制資產增長等限期整改措施，必要時限期制定并提交處置計劃;對于資本狀況嚴重惡化、瀕于倒閉、早糾和自救措施均無效的銀行，應與監管機構及地方政府協商處置安排。

建議進一步細化早期糾正措施，豐富早期糾正的措施手段，并就相關措施提出明確的實施要求和標準。以“及時補充資本”為例，如果投保機構確實失去了外源性資本補充能力，可以從內源性資本補充或控制支出的角度豐富早期糾正的措施，包括控制經營成本、限制高管薪酬、限制利潤分配等。早期糾正措施應根據投保機構的風險類別確定，漸進式、差異化實施。

（四）加大懲處力度，強化存保機構威懾力

對于投保銀行的違法行為，要加大懲處力度，豐富懲罰手段。引入“禁止令”制度，在發現機構有違法行為時，有權發出禁止令，要求立即糾正并暫停，若銀行不遵，存保機構有權終止其投保資格，并予以公告。另外，投保機構的董事和高管從事違法行為時，存保機構有進行約束、撤職或停職的決定權力。

參考文獻

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The Improvement of the Early Correction Mechanism of Rural Credit Cooperatives：

An Empirical Analysis of Insurance Institutions Based on a Problem

GAO Huaibi， CHEN Mingrong， WU Zhengkun， FAN Jin

（The Baiyin Branch Of the People's Bank of China， Baiyin Gansu 730900）

Abstract：The early correction mechanism is one of the effective methods to prevent and resolve financial risks， but how to apply the early correction mechanism to rural credit cooperatives in China is still in the exploration stage， there are some problems to be solved. In this paper， through combing the framework and experience of some developed countries on the early correction of problem insurance institutions， to provide a reference for the construction of China's deposit insurance early correction mechanism for problem insurance institutions. At the same time， taking the a insurance institution as an example， this paper analyzes its risk situation and causes， expounds in detail the measures taken for the early correction of the insurance institution， points out that the current early correction mechanism fails to achieve the expected goal in preventing and resolving the risks of agricultural credit cooperative institutions， and further discusses the improvement of the early correction mechanism of agricultural credit cooperative institutions.

Keywords： Rural credit cooperatives; early correction; deposit insurance

責任編輯、校對：梁艷彬

收稿日期：2020-05

作者簡介：高懷璧（1965.03-），甘肅天水人，研究生，高級會計師，現供職于中國人民銀行白銀市中心支行。

陳明榮（1963.03-），湖北漢陽人，研究生，高級經濟師，現供職于中國人民銀行白銀市中心支行。

吳正鹍（1975.05-），甘肅白銀人，本科，經濟師，現供職于中國人民銀行白銀市中心支行。

樊? ?巾（1986.04-），湖北黃岡人，本科，經濟師，現供職于中國人民銀行白銀市中心支行。

注：本文為作者觀點，文責自負。