農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理研究

楊人豪 楊慶媛 馮一泰

摘?要：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是促進(jìn)要素配置市場(chǎng)化和盤活農(nóng)村土地資源的重要舉措，各地的改革實(shí)踐中村兩委和集體資產(chǎn)管理公司分別在治理過(guò)程和交易流程中發(fā)揮核心作用，且兩者通常融為一體，形成以“村兩委—集體資產(chǎn)管理公司”為核心的橫縱交錯(cuò)的“十”字基層治理結(jié)構(gòu)。基于扎根理論對(duì)成都市郫都區(qū)寶華村的調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理以“村兩委—集體資產(chǎn)管理公司”為核心，自治、法治、德治相結(jié)合，形成全域治理體系：以自治為基礎(chǔ)，治理手段科學(xué)性與藝術(shù)性并重;以法治為根本，入市交易從隱形流轉(zhuǎn)到有法可依、有章可循;以德治為引領(lǐng)，地方精英通過(guò)“優(yōu)生帶差生”“黨員帶群眾”等推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。應(yīng)以深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，通過(guò)村民自治進(jìn)一步夯實(shí)和發(fā)揮村兩委與集體資產(chǎn)管理公司的核心作用;以土地管理法和自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門出臺(tái)的規(guī)章制度為準(zhǔn)繩，通過(guò)法治進(jìn)一步規(guī)范各主體行為和各環(huán)節(jié)流程;以培育和引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢為抓手，通過(guò)德治進(jìn)一步發(fā)揮和強(qiáng)化家庭條件較好、威望較高的鄉(xiāng)村精英的示范作用。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;農(nóng)村基層治理;村民自治;法治;德治;集體產(chǎn)權(quán)制度改革

中圖分類號(hào)：F301.3;F320.2??文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??文章編號(hào)：1674-8131（2020）05-0032-11

一、引言

改革開放以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村改革賦予了農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)[1]。黨的十九大報(bào)告提出要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”，明確了“盤活農(nóng)村土地資源，進(jìn)一步激活土地對(duì)于農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的能力”的工作思路。其中，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在積累大量改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2020年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修訂）刪除了關(guān)于“建設(shè)必須使用國(guó)有土地”的相關(guān)條款，破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。2020年4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提出要制定出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市工作。

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不充分，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分布及利用具有顯著的地區(qū)差異，表現(xiàn)為數(shù)量上東多西少、密度上東密西疏、價(jià)格上東高西低的總體格局[2-3]。因此，各地基層政府和農(nóng)村集體對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革探索也不盡相同。比如，在廣東省佛山市南海區(qū)，政經(jīng)分離和股權(quán)量化的管理模式不僅提高了村集體土地利用的效率，而且降低了基層治理成本，探索出一系列有價(jià)值的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法和管理制度[4-5];得益于“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的建立，四川省成都市郫都區(qū)在農(nóng)村土地確權(quán)工作上取得了重大成效[6]，并不斷探索如何盤活存量建設(shè)用地和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[7]。

然而，試點(diǎn)地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革也并非一帆風(fēng)順，仍然存在一些問(wèn)題。比如：在入市土地資源方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分布零散、價(jià)格偏低、利用難度大[7-9];在入市運(yùn)行機(jī)制方面，決策機(jī)制效率不高，價(jià)格形成機(jī)制不完善，收益分配機(jī)制不健全，供地后監(jiān)管機(jī)制缺失[9-10];在配套措施方面，一些村莊規(guī)劃缺失，融資配套缺乏，土地綜合整治與土地入市交易的銜接不暢[10];等等。因而，如何充分發(fā)揮農(nóng)村基層治理的作用，推動(dòng)和深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革顯得尤為重要[11]。

關(guān)于農(nóng)村集體土地制度改革及相關(guān)政策實(shí)施的基層治理，相關(guān)研究主要集中在農(nóng)村土地拋荒[12]、土地流轉(zhuǎn)[13-14]、土地股份合作社[15]、土地征收[16]、土地產(chǎn)權(quán)[17]等方面，關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理的研究還有待深入。有鑒于此，本文在借鑒農(nóng)村土地資源利用基層治理相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，基于2017年2月和2019年7月兩次對(duì)成都市郫都區(qū)寶華村的調(diào)研材料，運(yùn)用扎根理論和方法總結(jié)其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基層治理的經(jīng)驗(yàn)，以期為進(jìn)一步的治理優(yōu)化以及其他地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和策略啟示。

二、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理框架

鄉(xiāng)村基層治理是指治理主體通過(guò)一定治理手段對(duì)村莊事務(wù)進(jìn)行管理和規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有序發(fā)展的過(guò)程[18]。現(xiàn)有研究通常將鄉(xiāng)村基層治理分為三種類型：一是本土精英主導(dǎo)型，指在農(nóng)村威望高、資源豐富的精英階層對(duì)鄉(xiāng)村基層治理起主導(dǎo)作用。比如，鄉(xiāng)賢、專業(yè)大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等對(duì)農(nóng)村社會(huì)的影響力較大，都可能成為鄉(xiāng)村基層治理的精英階層[19-20]。二是村官主導(dǎo)，指村兩委的基層干部在基層治理中起主要作用。村支書、第一書記、大學(xué)生村官等對(duì)基層治理的方向把握起到重要作用，在鄉(xiāng)村治理中基層干部往往有著“政府代理人”“村民當(dāng)家人”“理性經(jīng)紀(jì)人”等多重身份[21]。三是項(xiàng)目主導(dǎo)型，指鄉(xiāng)村事務(wù)管理大都圍繞某個(gè)或某些大型項(xiàng)目展開。在鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)和“項(xiàng)目制”盛行的背景下，有很多建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)村，成為促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要依托，如山東省“非煙生態(tài)村”、四川省“糧食生產(chǎn)基地”等項(xiàng)目通過(guò)地方激勵(lì)等形式對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)進(jìn)行治理[22-23]。

在土地問(wèn)題的鄉(xiāng)村治理中，以下兩個(gè)方面尤為重要：一是治理的主體。由于鄉(xiāng)村社區(qū)事務(wù)和政府行政事務(wù)的交疊混合[24]，一元化治理已經(jīng)不適合土地制度改革實(shí)踐，治理主體之間的利益均衡需要密切關(guān)注。二是治理中的制度創(chuàng)新。在農(nóng)村土地制度改革中，需要有相應(yīng)的基層治理機(jī)制，對(duì)原有的基層治理形式和結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新成為必然。比如，成都市創(chuàng)設(shè)集體建設(shè)用地“持證準(zhǔn)入”交易制度，強(qiáng)化村集體和村民在土地整治中的主導(dǎo)作用，避免其與基層政府的直接沖突，促進(jìn)村民自治向新型農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型[25-26]。因此，在多主體（基層政府、村兩委、村民、企業(yè)等）、多維度（社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)等）鄉(xiāng)村治理體系中，各主體在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基層治理中應(yīng)扮演什么樣的角色需要進(jìn)一步厘清，尤其是對(duì)自上而下的行政結(jié)構(gòu)與村莊非正式治理結(jié)構(gòu)間的交錯(cuò)互動(dòng)還需要深入探析[27]，進(jìn)而明確各治理主體適宜的治理策略和路徑，促進(jìn)制度創(chuàng)新和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐推進(jìn)。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易主體主要涉及土地使用權(quán)的讓渡方、接收方和中介方。讓渡方一般為村民小組或村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織、鎮(zhèn)（道街）集體經(jīng)濟(jì)組織等。大部分讓渡方成立了具有市場(chǎng)法人資格的新型集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)施主體，主要組織形式為由村集體成立可進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或其他具有市場(chǎng)法人資格的公司，具體對(duì)土地交易及財(cái)務(wù)進(jìn)行管理。接收方是指購(gòu)買土地使用權(quán)的土地運(yùn)營(yíng)者。根據(jù)已發(fā)生的入市項(xiàng)目來(lái)看，大部分土地運(yùn)營(yíng)者為利用集體建設(shè)用地開展商業(yè)、服務(wù)業(yè)和工業(yè)的公司。中介方主要為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的平臺(tái)提供者，比如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司等。具體交易過(guò)程一般由村集體或其成立的集體資產(chǎn)管理公司向土地交易中介方提出交易委托申請(qǐng)，然后由中介方向社會(huì)召集土地使用的意向者，再在中介方的鑒證下進(jìn)行土地使用權(quán)交易。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的治理結(jié)構(gòu)主要包括上、中、下三個(gè)層次。中間層為村兩委及村集體成立的集體資產(chǎn)管理公司;上層為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上相關(guān)行政及職能部門，主要包括鎮(zhèn)（街道）城建辦、縣（市、區(qū)）規(guī)劃和自然資源局和縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)局等;下層為各村民小組組長(zhǎng)（原生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)）及村民。村兩委統(tǒng)籌管理整個(gè)村的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生等各項(xiàng)工作，村集體資產(chǎn)管理公司的實(shí)際管理者往往就是村兩委干部成員，所以村兩委干部在基層治理結(jié)構(gòu)中起到“承上啟下”的重要作用。“承上”：村兩委需要收集土地及土地使用信息并及時(shí)上報(bào)給鎮(zhèn)（街道）職能部門 具體而言，村兩委負(fù)責(zé)進(jìn)行集體土地規(guī)模、數(shù)量、四至等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及村民關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易的意愿和購(gòu)買土地使用權(quán)的意向企業(yè)等信息的收集和整理并上報(bào)，再由鎮(zhèn)（街道）城建辦、縣（市、區(qū)）規(guī)劃和自然資源局和縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村和林業(yè)局等部門對(duì)入市項(xiàng)目的可行性和具體交易過(guò)程進(jìn)行把關(guān)。 。“啟下”：村兩委作為信息中樞向下傳遞信息，指導(dǎo)相關(guān)工作。在處理入市交易的相關(guān)事務(wù)時(shí)一般采用“分層管理”，形成“村干部—村民小組組長(zhǎng)—各村民小組村民”的信息傳遞鏈條 具體而言，在需要將上級(jí)政策信息傳達(dá)給村民時(shí)，村兩委成員一般會(huì)先通知村民小組組長(zhǎng)進(jìn)行碰頭，在充分溝通和研究后，再由村民小組組長(zhǎng)對(duì)各小組村民進(jìn)行下一步的宣傳和指導(dǎo)，通過(guò)“壩壩會(huì)”等更加適宜的形式與村民深入溝通，向村民宣傳相關(guān)政策并分析其可能的影響。 。除此之外，村兩委還要召集各村民小組組長(zhǎng)、村民代表等組成村民議事會(huì)，通過(guò)民主投票等形式商議包括集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在內(nèi)的村內(nèi)事務(wù)，并通過(guò)“村規(guī)民約”等將集體土地使用和管理的制度進(jìn)行書面化、格式化和共識(shí)化。

基于上述分析，本文構(gòu)建一個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基層治理的“十”字框架，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易流程和治理過(guò)程兩條主線交匯于“村兩委—集體資產(chǎn)管理公司” 法律規(guī)定各村需成立集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)管理集體土地，但由于部分村未成立集體經(jīng)濟(jì)組織，村委會(huì)代行其經(jīng)濟(jì)職能[28]。在試點(diǎn)改革中，許多試點(diǎn)地區(qū)成立了集體資產(chǎn)管理公司具體對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行管理。實(shí)踐中，集體資產(chǎn)管理公司的日常事務(wù)基本由村兩委干部處理，形成“村兩委—集體資產(chǎn)管理公司”有機(jī)結(jié)合體。 （見圖1），其中，縱向?yàn)榛诠芾韺蛹?jí)的治理過(guò)程，橫向?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易流程。

三、成都市郫都區(qū)寶華村的案例分析

寶華村地處成都市西北郊，2007年原四川省國(guó)土資源廳開始在寶華村開展土地整治項(xiàng)目。2010年以前，寶華村通過(guò)自主土地整治等方式騰退了部分宅基地，實(shí)現(xiàn)部分居民集中居住，獲得一些集體建設(shè)用地指標(biāo);2010年原成都市國(guó)土資源局批準(zhǔn)寶華村土地綜合整治項(xiàng)目，規(guī)模化的整村土地整治步入正軌;2015年，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的實(shí)施為寶華村集體土地整治和入市流轉(zhuǎn)提供了更有力的政策支撐。目前，寶華村已形成“土地綜合整治（農(nóng)民集中居住）—集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市—田園綜合體建設(shè)”的集體建設(shè)用地交易和利用鏈條，村內(nèi)在已完成大部分拆舊工作，逐步騰退集體建設(shè)用地（宅基地）。2016年4月15日寶華村掛牌出讓2社0.525公頃（7.88畝）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，2018年6月4日掛牌出讓3、5社2.66公頃（39.96畝）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，均用于該村“春華錦田”田園綜合體的建設(shè)。如圖2所示，當(dāng)寶華村有意向出讓某一宗土地時(shí)，首先召開第一次村民大會(huì)，宣傳土地整治入市的政策，并收集和梳理村民的整治意愿，拆除愿意參加整治的農(nóng)戶舊宅并復(fù)墾耕地，集中辦理以村民小組為主體的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)證（“小證合大證”）;然后在商定該宗土地入市細(xì)節(jié)時(shí)召開第二次村民大會(huì)，形成入市及利益分配初步方案，向成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司提出委托申請(qǐng)，并簽訂委托合同（“大證交中心”）;最后，由成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司發(fā)布土地出讓信息，征集意向并組織交易，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)人的變更（“大證換名字”）及不動(dòng)產(chǎn)登記。

1.資料獲取及研究方法

本文的資料獲取方法主要為非參與式觀察（Non-participatory Observation）和半結(jié)構(gòu)化訪談（Semi-structured Interview）。非參與式觀察指研究者通過(guò)觀察研究對(duì)象的行動(dòng)、語(yǔ)言和現(xiàn)狀、變化等刻畫事物的客觀現(xiàn)實(shí)[29];半結(jié)構(gòu)化訪談指研究者根據(jù)事先擬定好的主要議題與研究對(duì)象進(jìn)行訪談，并根據(jù)交流內(nèi)容靈活調(diào)整訪談問(wèn)題及問(wèn)題順序[30]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)、鄉(xiāng)村治理等眾多問(wèn)題，半結(jié)構(gòu)化訪談既可以保證訪談內(nèi)容聚焦集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度及基層治理策略，又可以廣泛了解各參與主體的認(rèn)知。筆者在2017年2月和2019年7月對(duì)成都市郫都區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革進(jìn)行了深入調(diào)研，調(diào)研對(duì)象包括原郫都區(qū)國(guó)土資源局（現(xiàn)與城鄉(xiāng)規(guī)劃局合并為規(guī)劃和自然資源局）、成都市農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司、紅光鎮(zhèn)政府及城建辦、團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)寶華村、紅光鎮(zhèn)白云村和漢姜村、寇家壩村、唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村等。在寶華村，筆者利用半結(jié)構(gòu)化訪談對(duì)村兩委干部、村民、入市項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)者進(jìn)行了訪談，并走訪安置小區(qū)、入市項(xiàng)目等;訪談和觀察結(jié)束后，整理得到四萬(wàn)字訪談?dòng)涗浐吞镆肮P記。

本文主要基于扎根理論（Grounded Theory）進(jìn)行資料分析和數(shù)據(jù)處理。扎根理論要求研究者摒棄固有思維，對(duì)調(diào)研資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行深度整理、分析和歸納，自下而上地凝練概念，進(jìn)而構(gòu)建對(duì)某一事物的研究框架和理論。扎根理論有完整規(guī)范的操作流程，主要包括開放編碼、主軸編碼和理論性編碼等幾個(gè)步驟，適合深入研究難以量化的社會(huì)科學(xué)問(wèn)題。在編碼過(guò)程中，研究者不斷地在各級(jí)編碼中進(jìn)行比較，修正和淬煉概念，直到達(dá)到理論飽和，可以較好地實(shí)現(xiàn)對(duì)研究對(duì)象的概念化[31]。對(duì)于是否進(jìn)行文獻(xiàn)回顧和拒絕一切假設(shè)，不同學(xué)者持不同意見。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為使用扎根理論就必須拋棄一切先入為主的假設(shè)，直接從觀察和訪談中讓研究問(wèn)題和研究結(jié)果自然涌現(xiàn)（Emergence）;但也有學(xué)者認(rèn)為不做任何背景認(rèn)知和理論鋪墊的研究如盲人摸象，難以切入研究問(wèn)題要害[32]。故本文根據(jù)已有事實(shí)和現(xiàn)有政策背景設(shè)計(jì)初步的基層治理框架，再借助扎根理論的方法對(duì)田野調(diào)查中獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理路徑涉及“人”“地”“錢”等復(fù)雜要素，通過(guò)觀察和訪談收集原始數(shù)據(jù)，借助NVivo 12軟件從大量信息中提取和凝練有效概念，逐步識(shí)別集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理策略和路徑。

2.資料分析

開放編碼是研究者基于原始訪談材料和田野筆記的主動(dòng)抽象，即根據(jù)事物的維度、特征和結(jié)構(gòu)進(jìn)行第一次凝練[33]。本文利用初始數(shù)據(jù)提取意義相對(duì)獨(dú)立的信息進(jìn)行開放式編碼（Coding），形成22個(gè)最小編碼單元（Code），見表1。主軸編碼是基于已有的最小編碼單元進(jìn)一步按照相近的原則進(jìn)行合并，形成12個(gè)范疇化編碼（Category），見表2。理論性編碼是建立理論框架的最后步驟，關(guān)鍵在于對(duì)范疇化編碼再一次精煉和整合，構(gòu)建概念框架（Conceptual framework），見表2。在編碼過(guò)程中，對(duì)開放性編碼和范疇化編碼進(jìn)行不斷比較，再對(duì)范疇化編碼進(jìn)行理論性編碼，力求達(dá)到理論飽和（Theoretical saturation）[31]。

3.寶華村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理策略分析

寶華村在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易實(shí)踐中探索出一條“以自治為基礎(chǔ)、以法治為根本、以德治為引領(lǐng)”的全域治理道路（參見圖2）。本文從自治、法治和德治這三個(gè)維度總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)主要基于以下兩個(gè)原因：一是三者各自有其內(nèi)核，又相互支撐、相互影響。自治是在村兩委干部的帶領(lǐng)下，由村民通過(guò)村委會(huì)、村民議事會(huì)等自治組織進(jìn)行自我管理，是農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ);法治是鎮(zhèn)（街道）及以上的管理部門在法律框架下出臺(tái)一系列相關(guān)文件，使村兩委和集體資產(chǎn)管理公司在管理村內(nèi)事務(wù)時(shí)有法可依，有章可循，是農(nóng)村基層治理的根本;德治表現(xiàn)為村中家庭條件較好、威望較高的精英攜手家庭較貧困的農(nóng)戶，用“德、禮、法”的推動(dòng)治理現(xiàn)代化，是農(nóng)村基層治理的重要引領(lǐng)力量。二是三者在治理層級(jí)上各有側(cè)重。德治主要基于村民與村民之間互相的影響，側(cè)重于村民層級(jí)的治理;自治主要是村級(jí)自治組織對(duì)村民自治進(jìn)行引導(dǎo)，側(cè)重于村組層級(jí)的治理;法治則是更高層級(jí)的政府部門制定法律法規(guī)為基層治理保駕護(hù)航，側(cè)重于村集體乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的治理。

（1）以自治為基礎(chǔ)，治理手段科學(xué)性與藝術(shù)性并重（CO1）

專職專干，提升治理能力。鄉(xiāng)村振興的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”二十字方針中，“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居”可以較大程度借助社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)，但“鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”則需要依托村兩委干部制定科學(xué)合理的治理策略（村莊自治重要性CA1），才能最終實(shí)現(xiàn)“生活富裕”。 除了其他村普遍設(shè)立的四職干部，寶華村還設(shè)置了一名黨支部副書記兼社工專干（專職專干CA2），專職負(fù)責(zé)土地整治入市手續(xù)以及與土地運(yùn)營(yíng)者共同經(jīng)營(yíng)、打造村品牌等事務(wù)（參見圖2）。對(duì)于土地事務(wù)的專職干部設(shè)置，有效地提升了寶華村治理手段的科學(xué)性。

恩威并施，提升治理效果。2007年四川省原國(guó)土資源廳在寶華村進(jìn)行試驗(yàn)性土地整治項(xiàng)目后，剩余的幾十畝建設(shè)用地指標(biāo)卻被當(dāng)?shù)匾慌仄Χ⑸狭耍鍍?nèi)集體資源可能成為少數(shù)人賺錢的工具。對(duì)此，村兩委先找到縣黨委政府，取得領(lǐng)導(dǎo)的同意和支持;再去與搗亂的地痞進(jìn)行交涉，單沒(méi)有直接回絕對(duì)方的要求;又尋求政府有影響力領(lǐng)導(dǎo)的幫助，多渠道放話該地只用于產(chǎn)業(yè)招商，通過(guò)“敲山震虎”等方式讓別有用心之人知難而退（管理藝術(shù)性CA3，恩威并施CA4）;最終，采用因人而異、因事而異的“胡蘿卜加大棒”的治理藝術(shù)成功地將土地的控制權(quán)掌握在了村集體的手中（管理藝術(shù)性CA3）。

不用陰謀，用陽(yáng)謀，鞏固治理成果。寶華村利用集體建設(shè)用地指標(biāo)自主進(jìn)行土地的招商和整治，通過(guò)對(duì)比試驗(yàn)等方法在土地整治和房屋集中修建過(guò)程讓參與的村民獲得了實(shí)利（善用陽(yáng)謀CA5），也讓未參與的村民看到了土地整治和流轉(zhuǎn)的好處。不僅贏得了人心，提高了村民參與土地整治入市的信心和積極性，也鞏固了村兩委帶領(lǐng)村民通過(guò)土地整治盤活資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決心。

（2）以法治為根本，入市交易從隱形流轉(zhuǎn)到有法可依、有章可循（CO2）

一直以來(lái)，農(nóng)村集體土地隱性流轉(zhuǎn)在郫都區(qū)近郊十分普遍（違法現(xiàn)象CA6）。根據(jù)北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組對(duì)成都市的調(diào)研，當(dāng)?shù)卦谶M(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革前已存在大量形式各異的“隱性流轉(zhuǎn)”。已發(fā)生的集體建設(shè)用地入市，大多處于“于法無(wú)據(jù)而消除成本過(guò)高”的尷尬狀態(tài)，甚至是違規(guī)違法的法外存在[34]。在寶華村等郫都區(qū)近郊，違規(guī)修建廠房出租給小型工廠企業(yè)的現(xiàn)象非常常見，存在諸多法律風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)（潛在法律隱患CA7）。

新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理“有法可依”。國(guó)家在2015年推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)時(shí)，用政策文件的形式授權(quán)試點(diǎn)區(qū)域在可控范圍內(nèi)嘗試突破當(dāng)時(shí)的土地管理法進(jìn)行“先行先試”;2019年8月對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行修訂，刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國(guó)有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。新的土地管理法破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙（法治依據(jù)CA8，法律法規(guī)不斷完善CA9），而且使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押，為真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了法律保障[35]。

與此同時(shí)，團(tuán)結(jié)鎮(zhèn)政府和郫都區(qū)政府部門不斷出臺(tái)政策文件，規(guī)范和調(diào)整集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)事宜，實(shí)現(xiàn)基層治理的“有章可循”（法律法規(guī)不斷完善CA9）。《郫都區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)定》等28個(gè)農(nóng)村土地制度改革配套文件對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的主體認(rèn)定、項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)、增值收益金征收、交易規(guī)則、不動(dòng)產(chǎn)登記等一系列問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。這些政策規(guī)定的出臺(tái)增強(qiáng)了基層治理主體在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法合規(guī)。

（3）以德治為引領(lǐng)，地方精英推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（CO3）

在2002年以前，寶華村經(jīng)歷了一段干群關(guān)系緊張的時(shí)期。當(dāng)時(shí)村兩委干部與部分村民在交農(nóng)業(yè)稅、修建村道路等問(wèn)題上難以達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致村干部在群眾中的威信下降。2004年，寶華村的村兩委干部抓住機(jī)遇，及時(shí)扭轉(zhuǎn)了干群關(guān)系緊張的局面。當(dāng)時(shí)，國(guó)家剛開始進(jìn)行糧食直補(bǔ)，并逐步停止征收農(nóng)業(yè)稅（2006年最終廢除），村兩委干部準(zhǔn)備從欠款農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)資金中扣除之前的農(nóng)業(yè)稅欠款。于是，他們積極爭(zhēng)取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，召開黨員大會(huì)進(jìn)行問(wèn)題梳理，與未交清以前農(nóng)業(yè)稅的農(nóng)戶據(jù)理力爭(zhēng)，引導(dǎo)村民們重視和建立自己的家庭信用，最終基本消除了干群矛盾，同時(shí)也讓群眾明白了信用的重要性，進(jìn)而建立和完善正義、公平的信用機(jī)制。干群關(guān)系的改善，為寶華村后期的自主土地整治以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)（干群關(guān)系變化CA10）。在村兩委干部在村中樹立正氣的同時(shí)，村中熟人社會(huì)的道德力量也得到了強(qiáng)化。在土地整治入市的實(shí)踐中，中央提倡的“德、禮、法”德治在寶華村演繹成兩條具體經(jīng)驗(yàn)：“優(yōu)生帶差生”（新鄉(xiāng)賢CA11）和“黨員帶群眾”（黨員帶頭作用CA12）。

在土地整治拆舊安置過(guò)程中，通過(guò)“優(yōu)生帶差生”使家庭條件好的農(nóng)戶和家庭條件較差的農(nóng)戶在利益分配上實(shí)現(xiàn)了均衡。具體而言，寶華村所有參與土地整治入市的農(nóng)戶全部放棄舊房的拆遷補(bǔ)償，統(tǒng)一按照人口分配安置住房（村委會(huì)負(fù)責(zé)出資統(tǒng)一修建），或者分配定額土地自行修建安置房（自行修建需要自籌資金）。所以，資金充足的農(nóng)戶可以選擇自行修建帶底層商鋪的住房，家庭條件較差的農(nóng)戶則可以選擇入住村委修建的套房。這樣家庭條件較好的農(nóng)戶可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期利益，較差的農(nóng)戶也會(huì)積極參與到土地整治項(xiàng)目中，也緩解了村兩委和企業(yè)實(shí)施土地整治項(xiàng)目的資金壓力和談判壓力，進(jìn)而極大地提高了整治后土地的入市速度和效率。

寶華村另一條德治的秘訣就是“黨員帶群眾”，其中最突出的就是黨員帶頭放棄違建。雖然按照法理，放棄違建本身是每個(gè)村民應(yīng)該做的，但是面對(duì)沒(méi)有懲戒而又巨大的“灰色收入”誘惑，是德性和黨性促使黨員們甘愿放棄每年高達(dá)幾十萬(wàn)元的收入。所以，為了早日實(shí)現(xiàn)寶華村整體發(fā)展、共同富裕，不少黨員以身作則，率先自行拆除違建，為其他村民做榜樣，最終實(shí)現(xiàn)全村村民放棄亂修亂建的不可持續(xù)發(fā)展道路，得到政府的認(rèn)可，并順利獲得上級(jí)部門關(guān)于土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)許可，為后期集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和建設(shè)田園綜合體奠定了基礎(chǔ)。

四、結(jié)論與啟示

當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易流程和治理結(jié)構(gòu)形成了以“村兩委—集體資產(chǎn)管理公司”為核心的橫縱交錯(cuò)的“十”字結(jié)構(gòu)，其中村兩委和集體資產(chǎn)管理公司分別在治理過(guò)程和交易流程中發(fā)揮核心作用，并在基層治理工作中融為一體。有研究認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期處于脫嵌與嵌入的雙重運(yùn)動(dòng)中，與真正意義上的市場(chǎng)保持距離[36]，基層治理不僅需要依靠自治手段，還需要在合法的情況下依靠鄉(xiāng)村精英進(jìn)行德治。也有研究認(rèn)為，當(dāng)前村級(jí)組織公司化的傾向會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村公共性的弱化，村民容易被邊緣化[37]，需要強(qiáng)化村民自治。本文認(rèn)為，將自治、法治和德治有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全域治理，可以更好地保護(hù)農(nóng)村公共性和農(nóng)民利益。具體到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的基層治理：第一，自治是基礎(chǔ)。要發(fā)揮村兩委干部統(tǒng)籌管理農(nóng)村事務(wù)的核心作用，利用基層民主統(tǒng)籌基層治理，在土地整治、土地交易、利益分配等各環(huán)節(jié)貫徹民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。以深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為契機(jī)，通過(guò)村民自治進(jìn)一步夯實(shí)和發(fā)揮村兩委和集體資產(chǎn)管理公司在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易中的核心作用。第二，法治是根本。要利用國(guó)家法律和地方政策法規(guī)保障基層治理的合法合規(guī)性，依法依規(guī)推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程。以土地管理法和自然資源、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門出臺(tái)的規(guī)章制度為準(zhǔn)繩，通過(guò)法治進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易各主體行為和各環(huán)節(jié)流程，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治化。第三，德治是引領(lǐng)。要弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，用“德、禮、法”等道德力量滋潤(rùn)基層治理，增強(qiáng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的軟實(shí)力。以培育和引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢為抓手，通過(guò)德治進(jìn)一步發(fā)揮和強(qiáng)化家庭條件較好、威望較高的鄉(xiāng)村精英在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易基層治理中的示范作用。

自治、法治和德治三者各有其主導(dǎo)的力量。自治主要依靠村兩委、集體資產(chǎn)管理公司和合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織、村民議事會(huì)等自治形式和組織，并且，守望相助的生活邏輯、均衡穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)以及內(nèi)生自治的村莊公共性等決定了村民自治在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)地位[38];法治主要依靠國(guó)家和地方政府制定的法律和法規(guī)及其執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，具有上位性和嚴(yán)肅性，是基層治理的底線;德治主要依靠地方精英通過(guò)自身的影響力來(lái)引導(dǎo)基層事務(wù)的走向，其特點(diǎn)是自發(fā)性強(qiáng)，可以發(fā)揮熟人社會(huì)、宗族關(guān)系等軟力量的作用。同時(shí)，三者并非獨(dú)立和互斥的，而是相互影響、相互支撐的，成為農(nóng)村基層全域治理的三個(gè)抓手。法治必須貫穿整個(gè)基層治理過(guò)程，只有在法制的前提下，自治才能發(fā)揮其應(yīng)有的效果，德治才能具有其應(yīng)有的功效;村民自治是農(nóng)村基層治理的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，自治不僅要依靠村干部的政治權(quán)力，還要依靠地方精英的道德力量;相比法律這樣的剛性準(zhǔn)則，道德是更有彈性的治理工具，但德治也應(yīng)建立在法律的底線之上，并且需要依靠村兩委、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民議事會(huì)等自治形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村基層全域治理體系的形成與各地具體的發(fā)展現(xiàn)狀與背景密不可分。2004年寶華村通過(guò)結(jié)算農(nóng)業(yè)稅密切了干群關(guān)系，改善了村風(fēng)民風(fēng)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等基層治理工作的順利展開奠定了重要基礎(chǔ);同時(shí)，在近20年的發(fā)展歷程中，寶華村歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子始終堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展理念，并在土地整治和品牌打造等社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐得到較好貫徹，這種堅(jiān)持也成為其基層治理的方向標(biāo)。其他地區(qū)不一定具備與寶華村類似的條件，但是，“強(qiáng)化專職干部”“打造鄉(xiāng)村品牌”這些治理理念是其他地區(qū)可以借鑒的，尤其是在城郊地區(qū)生態(tài)環(huán)境較好、干部群眾關(guān)系較好的鄉(xiāng)村可以借鑒寶華村的治理路徑和策略。

本文對(duì)寶華村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市基層治理經(jīng)驗(yàn)的考察，側(cè)重于各治理主體關(guān)系以及治理策略的協(xié)調(diào)，未來(lái)可以從利益分配視角進(jìn)一步深入研究農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基層治理問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及地方政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體等主體的利益分配，在基層治理中如何協(xié)調(diào)各主體的利益，其利益分配又會(huì)怎樣作用于治理實(shí)踐？比如，政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中要收取土地增值調(diào)節(jié)金，但農(nóng)民是否愿意繳以及愿意繳多少在現(xiàn)實(shí)中仍有爭(zhēng)議，村兩委干部也難以抉擇：一方面作為政府間接授予政治權(quán)力的代表，需要遵循政府的政策收取調(diào)節(jié)金;另一方面作為農(nóng)村集體利益的協(xié)調(diào)者，也需要維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。而在此過(guò)程中，治理主體和利益主體的交疊和博弈，還需要更深入和細(xì)致的研究。

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Grassroots Governance in Rural Collective-owned Commercial Construction

Land Transaction： A Case Study on Baohua Village， Pidu District，

Chengdu City Based on Grounding Theory

YANG Ren-hao1， YANG Qing-yuan2， FENG Yi-tai3

（1.School of the Earth and Environment Science， Catholic University of Leuven， Leuven 3000， Belgium;

2. School of Geographic Science， Southwest University， Chongqing 400715， China; 3. Bureau of New Economy and Science and Technology of Pidu District of Chengdu City， Chengdu 611730， Sichuan， China）

Abstract： ?Rural collective-owned commercial construction land transaction is an important method to boost the factor allocation marketization and to activate rural land resources， in the practice and reform of all places， two village committees and collective assets management company （VC-CAMC） play a core role in governance process and transaction process respectively， and VC and CAMC are usually integrated to form a cross structure with VC-CAMC as the link and horizontal and vertical structure. Based on grounding theory， the survey and analysis of Baohua Village， Pidu District， Chengdu City find that the grassroots governance for its collective-owned commercial construction land transaction takes its VC-CAMC as the core， combines “autonomy-based”， “l(fā)aw-based” and “virtue-based” ways to form holistic governance system， takes autonomy-based governance as the basis to form scientific and artistic governance method， takes law-based governance as the essence to make the transaction from implicit transfer to legal transaction， and takes virtue-based governance as the guidance， as a result， the local elites use “advanced villagers to lead backward villagers” and “the Party members to lead the masses” and so on to promote the land transaction. We should take the advantage of deepening rural collective property right system reform to further tamp VC-CAMC and let VC-CAMC play a core role， take land management laws and the regulations issued by the departments of natural resources and agricultures as well as villages as the standard to further standardize each main bodys behaviours and each step process， take the cultivation and guidance of new solons as the grapple to further bring into fully play the modelling of the rural elites with good family condition and higher prestige by using virtue-based governance.

Key words： ?rural collective-owned commercial construction land; rural grassroots governance; villager autonomy-based governance; law-based governance; virtue-based governance; collective property rights system reform

CLC number：F301.3;F320.2???Document code： A???Article ID： ?1674-8131（2020）05--0032--11

（編輯：段文娟）