“三權分置”視域下耕地閑置治理研究

摘要 L村敢闖敢干，走出了“三權分置”下耕地閑置治理的一條康莊大道。在界定“三權分置”、耕地閑置治理內涵的基礎上，闡明了“三權分置”視域下L村耕地閑置治理中存在著耕地流轉交易市場、制度不健全等主要困境。在此情況下，L村相應的治理路徑有：強化宣傳力度，轉變農民思想觀念;配套相關制度，規范耕地流轉市場;規模經營耕地，助推現代農業發展;加強“三資”監管，優化抵押貸款體系;明晰糾紛根源，建立糾紛調控機制。

關鍵詞 “三權分置”;耕地閑置;耕地閑置治理;L村

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）22-0239-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.22.063

Study on the Governance of Idle Arable Land from the Perspective of “Three Rights Separation”—Taking L Village as an Example

XIE Yi （College of Government，Yunnan University， Kunming， Yunnan 650000）

Abstract L village dare to break through， and walk out of a broad road of governance of idle arable land under the “Three Rights Separation”. On the basis of defining the connotation of “Three Rights Separation” and “governance of idle arable land”， this paper expounds the main dilemmas existing in the governance of idle arable land of L village from the perspective of “Three Rights Separation”： the market and system of arable land circulation and transaction are not perfect. In this case， the corresponding governance paths of L village include： strengthening publicity， changing farmers ideas;supporting relevant systems， standardizing the transfer market of arable land;managing arable land on a large scale， boosting the development of modern agriculture;strengthening the supervision of resources， funds and assets， optimizing the mortgage loan system;clarifying the root causes of disputes， and establishing a dispute control mechanism.

Key words “Three Rights Separation”;Idle arable land;Governance of idle arable land;L village

基金項目 云南大學研究生科研創新基金項目（2019118）。

作者簡介 謝怡（1995—），男，江西贛州人，碩士研究生，研究方向：農村經濟、鄉村治理、農村政治。

收稿日期 2020-04-28

習近平指出“要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”[1]之后，與“三權分置”相關的文件得以涌現，“三權分置”被視為最新一輪土地產權制度改革的方向，“三權分置”制度不斷被完善，利于“三農”。鄉村振興戰略注重長遠，它的落實利國利民，在這個大戰略下，將“三權分置”與鄉村振興戰略緊密結合，將“三權分置”視為推動鄉村振興戰略的關鍵一環。現在正處于“三權分置”改革階段，如何在“三權分置”改革的東風下解決好耕地閑置問題，推進耕地閑置治理呢？筆者以L村為例，對L村借助“三權分置”改革推動耕地閑置治理過程中存在的問題以及應對策略進行探索和總結。

1 “三權分置”與耕地閑置治理的基本內涵

1.1 “三權分置”的基本內涵

1.1.1 “三權分置”的基本內涵。“三權分置”是指將耕地的經營權、承包權、所有權相分離，耕地的承包權依舊歸屬于農民，所有權依舊歸屬于集體，但經營權發生了變化，合作社、企業等主體也可以像農民一樣擁有，經營權權能也有所豐富。

1.1.2 “三權分置”的目的。“其目的是更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農民對土地的承包權，更好用活土地經營權，推進現代農業發展[2]。換句話講，“三權分置”改革為了確保耕地資源不被濫用、農民權益不受損害、現代農業發展不受阻滯，并未動搖耕地的根本性質，并未改變耕地承包權歸屬主體，而是變通經營權，通過豐富經營權權能，引入新的經營主體，探索和踐行新的流轉形式，形成集約化、精細化、人性化、規模化、可持續化、高效化經營模式，提升耕地使用效率，推進農業發展。

1.2 耕地閑置治理的基本內涵

1.2.1 耕地閑置的基本內涵。首先，耕地范圍的界定。筆者所指的耕地僅限于水田、旱地，而不包括林地、果地等。其次，耕地閑置的內涵界定。耕地閑置是指由于受到農村青壯年勞動力常年外出謀生，留守村落的老人零散經營耕地等因素的影響而導致絕大部分耕地常年或季節性處于無人耕作的狀態。

1.2.2

耕地閑置治理的基本內涵。在“三權分置”視域下，耕地閑置治理是在理順“三權”關系、激活經營權的基礎上，借助黨組織、村委會、理事會等基本載體激發農民參與開展耕地確權頒證、發展新型經營主體、“三資”監管、經營權抵押信貸、耕地流轉交易等基本工作，達到耕地常年有人耕作、國家耕地紅線不突破、糧食安全有保障、農民增收致富有門路、農業發展穩步推進、農村可持續發展的一種治理方式。

2? “三權分置”視域下L村耕地閑置治理的主要困境

2.1 農民的思想觀念有待轉變 農民的思想觀念根深蒂固且較為保守，對新事務和新的思想觀念的接受需要一個過程，故而其思想觀念的轉變并非一朝一夕之事，再加上一開始L村的思想宣傳工作未做到位，L村在“三權分置”下推進耕地閑置治理的過程就出現了一些問題。

有的農民視耕地為己有，認為“三權”都屬于自己，因為幾代人都一直在此耕地上耕作，這些農民顯然沒有搞清楚當下耕地的根本性質;

有的農民在乎的關鍵是有地可種以及農業補貼等直接利益問題，對土地所有權、承包經營權等概念并不關心[3];

有的農民認為當下的“三權分置”改革和耕地閑置治理只是流于形式，是做給領導看的“面子工程”，過些時日就會恢復現狀，并不能給農民帶來實惠，因此參加與否都無所謂，還不如一如既往外出打工掙更多的錢;還有的農民對耕地確權登記等過程認識不到位，再加上自身缺乏技能、人才外流嚴重，因此認為耕地經營權流轉、引資引智、信貸、“三資”監管、要素激活等舉措也無力回天，對“三權分置”下的耕地閑置治理缺乏信心和信念，故而寧愿觀望也不愿行動，生怕自身利益受損。

2.2 耕地流轉交易市場、制度不健全

由于各種原因，在推動土地流轉過程中，始終存在著流轉市場發育不全、交易主體權利不對等等問題[4]。

耕地流轉關乎耕地規模經營、抵押信貸等事宜，L村在推進之初遇到了以下問題：首先，耕地流轉交易市場受限。L村所在的縣僅僅建立了縣—鄉—村三級耕地流轉交易市場，這意味著L村的耕地流轉交易僅限于縣域內，而沒有打通市、省渠道，更不用說全國了，這使得L村耕地流轉交易市場較為狹隘，亟需拓展市場。其次，L村耕地流轉交易平臺的服務功能有待拓展，當前僅提供交易等基礎性服務是遠遠不夠的，還需要推出更多讓顧客感受到貼心、便捷、智能的服務，讓顧客少跑幾趟、次次順心。再次，經營權能未有效激活，從L村流轉交易平臺發布的信息來看，目前L村耕地流轉形式過于單一，以轉包、租賃為主，其他流轉形式未有效探索和利用，使得其他流轉形式所能發揮的效應未體現出來，在某種程度上阻礙了耕地規模經營的步伐。最后，L村的耕地流轉程序和規范有待改進。有些農民覺得耕地流轉交易程序繁瑣，讓誰經營耕地都一樣，就沒有必要非得按照程序和章程來辦，因此，有些農民就私下將耕地流轉給熟人經營，也未簽訂正式的書面協議，有些農民可能簽訂了流轉協議，但并不是規范的合同[5]，履約與否只靠誠信，這存在著極大安全隱患。除此以外，農戶轉出資金過低、農地轉出土地凈利潤過低[6]等因素也會阻滯耕地流轉交易市場、制度的健全。

2.3 耕地經營零散化，農業生產效益有待提升 L村在“三權分置”背景下推進耕地閑置治理還遇到了如何解決耕地零散化經營的問題。耕地零散化經營導致耕地在一年中出現了“閑置期”，因為有些農民只是一年中的一兩個季節耕作，其他季節外出務工。此外，零散經營的耕地畢竟有限，大多數耕地是常年未被耕作，耕地閑置現象非常嚴重。再者，耕地零散化經營使得耕地難以集中，形成不了規模，其耕作成本（修水渠、田埂、田間小道、除草、施肥、殺病蟲害、收割等）都要自己承擔，地塊間的田埂和溝渠占用了耕地面積，增加了土地面積的無效損失，浪費土地資源[7]，

耕地未得到有效利用、耕地價值未凸顯、農業生產效益更是堪憂。耕地零散化經營成本高、效益低，只會導致更多耕地閑置，帶來惡性循環。根據調查發現，L村有70%的耕地常年閑置，有20%的耕地季節性閑置，僅有10%的耕地常年耕作。此外，考慮到農業生產效益因素，由于從事農業帶來的收益較少、不太穩定等，在家務農者當中有85%的人兼干“小工”賺錢。

2.4 “三資”監管不到位，抵押貸款體系有待優化 L村既未成立專門的“三資”監管小組、也未讓村委會定時公布“三資”的具體情況，農民不清楚“三資”總額、來源、用途等，不方便監督“三資”。L村的抵押貸款體系有待優化。

首先，人群準入機制未建立。對于抵押貸款群體，只要他是承包方或經營方即可，并未綜合考量其他因素，這也給了不良品行者可乘之機。其次，懲戒力度過輕。L村所在的縣農商銀行針對遲還、不還者的對策是讓這些人及時歸還貸款，以及取消其今后在農商銀行辦理業務的資格。有些人干脆不還，也不再去縣農商銀行辦理業務了，銀行因此遭受了損失，不利于其開展后續惠農信貸工作。再次，抵押物價值評估問題。L村一開始為了節約資金，就沒有請專業人員對抵押物進行價值評估，而是以村小組為單位自行召開理事會評定，這就出現了不同組之間的抵押物評估價值相差較大的現象，引起了農民的不滿。

2.5 糾紛源頭多樣化，糾紛調控機制有待建立 “三權分置”下L村推進耕地閑置治理也面臨利益糾紛處理問題，糾紛的避免、調控、預防都影響著農民對工作的理解、支持，進而影響工作進度。

L村遇到的糾紛有：其一，私自改變田埂引起的糾紛。有些農民趁著別人常年外出打工而私自改變田埂，增加自身耕地面積，這種糾紛只有靠人證或物證來調節，要么出示有效證件，要么請知情的年長者出面，即便利益糾紛調節成功，但兩人之間的心結怕是難以打開。其二，股權配置糾紛。股權配置糾紛主要表現在股權占比、股權類型上。例如，L村的一家合作社在股權類型的設置上就產生了糾紛，尤其在農用器械是否能作為一類股權上存在較為嚴重的糾紛，盡管合作社的理事會最終決定諸如拖拉機等重要器械才能作為一種股權，但這場糾紛還是導致了一些農民退出合作社。其三，地租糾紛。農民和經營者在租賃價格上談不攏，農民嫌地租低，經營者嫌地租高而不愿租賃，又得請那些懂市場行情的人來進行調節，從而影響了耕地流轉。但L村卻疲于應對糾紛，未樹立防范意識和改進意識，這使得糾紛調控難以避免，糾紛調控機制、“多層次的糾紛調處體系”[8]的建立迫在眉睫。

3 “三權分置”視域下L村耕地閑置治理的路徑選擇

3.1 強化宣傳力度，轉變農民思想觀念 L村意識到要想扎實推進耕地閑置治理，就必須首先扎實做好宣傳工作，讓大家從內心深處逐步重視耕地閑置治理，從實際行動逐步參與耕地閑置治理。具體來說，L村從以下幾個方面展開：首先，多主體參與宣傳和說服工作，包括村委會、親朋好友、子女、鄉鎮工作人員、理事會、鄉賢等。其次，“線上+線下”相結合的方式。一方面，L村召開村委會、村—組理事會、鄉賢理事會、村民大會等，走入鄉間田野，挨家挨戶發放宣傳單、宣傳手冊，在學校、村委會、廣場、商店等人口聚集地帶掛好橫幅、張貼海報、設立執勤點，設立皮卡車流動廣播和固定廣播等;另一方面，L村通過微信、QQ、微博建立村民群、村—組理事會群、鄉賢理事會群發布消息、在線答疑，發說說、發微博動態、發微信朋友圈以及電話及時聯系外出務工者等。再次，宣傳內容的完整性，內容包括耕地性質、各種舉措、實施的必要性和重要意義、舉措對村莊的影響和對農民切身利益的影響、農民參與的平臺與注意事項等。正如L村的村民所說，最初對“三權分置”下推進耕地閑置治理有所顧慮，但經過多主體、多方式、多頻次的勸說，最終積極參與其中。

3.2 配套相關制度，規范耕地流轉市場 首先，如今的L村耕地流轉交易市場已轉變為“市—縣—鄉—村”4級，而且正朝著貫通省級平臺的方向努力，此外，L村所在的市已經入駐了專業平臺——土流網，這為拓展市場、增加交易額奠定了良好基礎。其次，L村在耕地流轉交易服務上有所拓寬和優化。除了日常的發布信息、提供咨詢、進行交易外，還及時更新信息，為掛牌于流轉交易中心的耕地配置超清圖片、視頻。更重要的是，還將耕地流轉交易中心變成了教育學習基地，一方面，L村耕地流轉交易中心與其他同行進行交流，互相學習、借鑒、合作，改進管理，提高服務效率和質量;另一方面，L村耕地流轉交易中心每周六會舉辦一次講解會，對耕地流轉交易中心的作用、服務范圍，耕地流轉的規則、程序、制度、政策、法律，流轉中出現的問題以及防范對策進行講解，讓村民加深了對耕地流轉交易的認識。再次，L村根據村情探索流轉形式，例如成立合作社，使農民有了耕地入股收益。最后，L村建立了耕地流轉違規懲戒機制，堅持按照程序、章程流轉耕地，嚴禁口頭承諾，必須簽訂承諾書和合同，對于違規合同的人要求將流轉金額及時賠償給農民，并將其拉入黑名單，永遠不得流轉L村的耕地。

3.3 規模經營耕地，助推現代農業發展 首先，規模把關。

土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向[9]。要發展規模農業的思路是正確的，但是正如高層指出的規模應適度。耕地規模小了，耕地規模效應不顯著;耕地規模過大了，則適得其反，反而“吃不消”;只有規模適度才最能夠發揮耕地價值，推動現代農業發展。其次，建設云數據平臺。L村成為縣搭建云數據平臺發展農業的試點之一，L村充分利用電子信息技術、云計算技術對農業的生產效益、生產成本、管理成本、耕地面積、天氣、所用肥料、機械器具、病蟲害發生頻率等逐一分門歸類，模擬分析，預測農業的發展態勢、生產效益，預防自然災害、減少各種成本等，有效推進了L村農業發展。再次，機械為主，人工為輔的生產經營方式。以L村的一家合作社為例，該合作社有2臺甘蔗培地機、2臺甘蔗種植機、1臺甘蔗除草機、2臺甘蔗裝車機、5臺甘蔗削皮機、5臺大型甘蔗榨汁機、1臺新型自走式甘蔗打藥機，實現了培地、種植、除草、裝車、削皮、榨汁等環節的機械化，提高了甘蔗生產、加工效率。

3.4 加強“三資”監管，優化抵押貸款體系 L村在總結“三資”管理出現的問題的基礎上，成立了“村—組‘三資監管委員會，人員從“村—組理事會”抽調組成，組級“三資”監管委員會要定期向村級“三資”監管委員會匯報工作，及時公開“三資”的收支、余額、用途等并整理留檔，村級“三資”監管委員會則向鄉政府匯報相關情況，鄉政府可隨時查閱村組“三資”狀況。此外，農民也有權利隨時查閱“三資”，確保“公資”公用。

L村所在的縣金融機構對抵押貸款體系進行了優化。首先，指定正規銀行作為抵押貸款機構。只有在指定的正規銀行才能享受貸款優惠。其次，對抵押群體的規定。一方面，抵押群體必須是誠信、勤勞、無不良癖好、無惡習、未被國家相關部門拉入黑名單的人;另一方面，對于失信人員的懲戒包括：限期還款，對于在規定期限內未還款者，其不能在國家的任何銀行機構辦理業務，視金額大小而規定其限乘飛機、高鐵、動車的時間。因此，村民一般都自覺還款、還貸。再次，農村土地承包經營權抵押物價值評估和確認[3]。在人員上，都是縣農商銀行派遣的專業人員，以確保專業性、公正性、權威性;在標準上，與市場接軌，按照市場價來定奪;在程序上，經村小組邀請和縣農商銀行批準，專業人員就可以進村工作并及時公布其所值。最后，資金。銀行提供貼息貸款，在對耕地生產效益、規模等因素的綜合考量上確定貸款額度，其額度的確定亦可借鑒余江縣的整村授信機制[4]。

3.5 明晰糾紛根源，建立糾紛調控機制 L村在“三權分置”下推進耕地閑置治理的過程中，思考和總結了糾紛調控問題，逐步建立了“縱橫”糾紛調控機制。

首先，在原則上，堅持“明晰根源、公正調解、認真總結、重點預防”十六字方針。例如L村的兩位村民在耕地確權上存在糾紛，根源在于其中一位村民擅自改變田埂，村里就請了德高望重的老人進行調解以確保公正，之后，L村進行了總結，并提出在耕地確保的工作上要重點預防糾紛，多做好溝通、宣傳工作。其次，在結構上，表現為縱橫交錯。從縱向看，有組、村、鄉、縣4級調解層級，層層保障和落實，確保公平、公正、高效調解糾紛;從橫向上看，有黨員、理事會成員、鄉賢、老人、親朋好友等。最后，在方式上，L村建立了微信糾紛調控群、QQ糾紛調控群、糾紛調控室，向群眾發放了糾紛調控員（鄉賢、理事會成員、村委會成員等）的熱線電話簿，便于及時有效出動人員趕到糾紛現場，迅速掌控局面，有力化解糾紛，防止事態惡化。相比于其他村落，L村明晰糾紛根源，建立糾紛調控機制，使得L村的糾紛事件明顯減少，糾紛處理方式也更為妥當。

參考文獻

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