從政治支持到政治控制：信訪制度的變遷邏輯

摘 要：本文從國家與訪民互動關系的視角出發，重新審視信訪制度的演變，試圖得出信訪制度變遷的內在邏輯：以改革開放為分割點，國家與民眾在信訪工作中的互動呈現出由政治支持到政治控制的變化，政治支持的主要表現有：利用信訪增加國家政治統治的合法性，利用信訪進行社會動員，利用信訪對抗官僚體制;政治控制的主要表現有：強化其行政控制;強化中央對地方的控制;強化層級壓力。

關鍵詞：信訪制度;演變邏輯;未來走向

極具中國特色的信訪制度從建立迄今，在緩解社會矛盾、維護群眾權益、促進國家治理現代化等方面已經發揮了并將繼續發揮重要作用。新中國的信訪制度雖然開始于建國初期，但“信訪活動”在中國古代就已有久遠的的淵源，像“進善之旌”、“公車府受理制度”等;近代中國受西方影響，出現了“請愿”制度。到1949年建國之后，毛澤東就高度重視信訪工作。從萌芽開始，信訪制度就帶有濃烈的革命浪漫主義色彩，蘊含了黨和國家信仰的崇高共產主義美德。不少研究表明，信訪制度在不同的時期所發揮的功能作用也是有所不同的。信訪制度從建國初期開始，經歷了創立與調整、破壞與恢復、制度完善與深化改革的重要發展階段，這一發展歷程與新中國的發展是一脈相承的，當然也離不開執政黨意識形態變化的影響。

一、問題意識

任何事物的發展都有其自身規律，我們能夠做的就是通過已經發生的事情去探求其發展的規律，使其能夠在未來的發展站中更加契合時代的步伐，發揮其應有的作用，提高國家治理的現代化水平。本文從國家與訪民互動關系的視角出發，重新審視信訪制度的演變，試圖得出信訪制度變遷的內在邏輯：以改革開放為分割點，國家與民眾在信訪工作中的互動呈現出由政治支持到政治控制的變化，政治支持的主要表現有：利用信訪增加國家政治統治的合法性，利用信訪進行社會動員，利用信訪對抗官僚體制;政治控制的主要表現有：強化其行政控制;強化中央對地方的控制;強化層級壓力。

二、信訪制度的演變：國—民互動邏輯

（一）政治支持

1.利用信訪增強政治統治的合法性

馮仕政的研究指出，信訪是國家政治動員的一種方式，信訪行為本身就代表了人民對國家的一種信任。 以前是處于一種弱國家弱民眾的關系，國家需要利用信訪聚攏民心，從意識形態上增加政權的合法性。在實際運行中，信訪是一個官民互動的過程，在其治理過程中形象的表現出各中非正式技術的運用，比如吳毅在《小鎮喧囂》一書中展現的基層政府的“擂”“媒”等策略，其中混雜著大量非制度化因素和人為主觀因素，這樣導致的一個后果就是民眾對制度安排可信性的質疑，隨著質疑聲的增加，就可能會引發各種非理性上訪，從而威脅到國家治理的合法性。

2.利用信訪進行社會動員

自1951年政務院頒布信訪制度之后，在中共的高度重視和鼓勵下，人民群眾的信訪活動展出極大的政治熱情。《人民日報》對與日俱增的來信來訪量表示積極稱贊，將日益增加的寫信走訪量認為是群眾熱情積極參與國家政務的有益象征，是踐行群眾路線的表現。這個時期信訪數量的顯著增加，很大程度上都是政治運動的推力作用，不少學者認為，這一時期的新中國在政治思想上帶有濃厚的“目的論”色彩。 在這種情況下，信訪制度就是作為一種動員社會民眾的機制。

3.利用信訪制約官僚體制

中國古代帝王一貫對官僚體制就持有強烈的不信任感。在《叫魂》一書中描述的清代"京控"制度中，就是帝王用來約束官員的一種方式。建國初期，也即信訪數量增速較快的時期，國家將上訪甚至越級上訪視為人民民主的表現形式，認為這是與人民群眾直接溝通的重要渠道，能夠有效邁過“官僚主義”這個門檻，接受群眾的信任，鼓勵廣大人民群眾的來信來訪。

（二）政治控制

1.空間的控制：組織機構趨于豐富強化行政控制

1951年發布的政策文件中中明確規定了要有信訪工作機構和專門的人員來處理信訪工作。改革開放初期的信訪工作的停滯算是過渡期。到1980年，成立了國務院辦公廳信訪局;995年《信訪條例》的頒布進一步規范了信訪行為;2005年修訂的《信訪條例》中，明確了關于尤其是縣級人民政府的信訪機構設置。從信訪工作機構建立的歷程梳理中可以發現，通過信訪工作機構組織結構的完善及豐富、組織結構的從無到全，進一步加強了信訪工作的行政控制。

2.歸口變屬地：中央對地方的控制

進入21世紀，明顯地，人民群眾到中央上訪的數量大幅增加，呈現一種“倒金字塔”態勢，尤其是群體型信訪以及直接關系到地方黨政領導仕途的越級或京訪，面對這樣的嚴峻形勢，2005年國務院修訂《信訪條例》，其中一條重要的信訪工作原則的變動，即由原來的“分級負責、歸口辦理”變為“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”。

中央通過屬地管理的制度安排將中央面臨嚴峻的信訪局勢進行了扭轉，尤其是京訪壓力，從歸口到屬地的轉變同時也是中央對地方的一種壓力轉嫁方式。就是說原本的歸口管理其信訪矛盾是直逼中央關口，威脅到中央部門的權威性，可能會導致國家合法性的降低，同時增加民眾的不信任感，而將其變為屬地管理，則意味著地方政府為責任單位，中央政府是問責單位，這樣的轉變使中央強化了對地方的控制。

3.壓力問責：自上而下的層級控制

穩定壓倒一切的政治任務。穩定是國家進行社會管理的首要目標，中央通過信訪工作責任制將問責壓力層層傳遞到基層政府，以此來達到到控制基層政府的目的，也即通過壓力控制基層政府的權力，而基層政府基于信訪工作責任制的壓力，自然有動力去努力控制本地區政府的信訪數量，控制信訪活動的正常有序進行。

三、新時期信訪治理的未來走向

在新時期，信訪制度的未來走向主要從以下四個方面展開：

（一）規范信訪制度的法治化軌道

首先要牢固樹立法治理念。二是要廣泛開展信訪法治宣傳，形成良好的法治氛圍。三是依法處置違法信訪行為。四是要創新教育轉化方式。

（二）強化源頭就地解決矛盾糾紛

信訪案件尤其是基層信訪案件，很多都是小問題小糾紛，那些難以解決的信訪案件是存在的，很大程度上都是歷史遺留問題。這些問題的解決不能僅靠基層信訪部門一個單位，畢竟牽涉到的職能部門不止一個。因此這些特殊信訪事項的解決需要發動基層政府的實戰經驗，創造性地將問題和平解決。

（三）完善信訪工作相關制度建設

一是聯席會議制度。尤其是關于涉訴涉法信訪問題。聯席會議主要研究解決各單位受理信訪事項適用法律及政策問題。二是分流引導制度。律師引導，釋疑解惑，規范訴訪分離辦理流程。三是信訪督查制度。建立依法分類處理“督查鏈”。訪督查是抓信訪工作責任落實的重要抓手，是打通政策落實的最后一公里。

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本文系基金：中南財經政法大學中央高校基本科研業務費專項資金資助（202051207）

作者簡介：

施美毅（1995-），女，漢族，河南新鄉，單位：中南財經政法大學公共管理學院，學歷：在讀碩士研究生，研究方向：信訪與社會治理。