基層外匯局關于完善資本項目事中事后監管存在的問題及建議

石易

摘 要：近年來，隨著資本項目外匯管理領域“放管服”改革的推進，資本項目可兌換水平大幅提高，市場主體跨境投融資便利化程度不斷提升，外匯管理部門的職能和重心隨之發生轉變，從注重事前審批轉向事中事后監管，為確保資本項目改革穩步有序推進，實現防風險和推改革的有機統一，本文從資本項目事中事后監管框架體系的形成出發，分析基層外匯局事中事后監管存在的問題并提出相關建議。

關鍵詞：外匯管理改革;資本項目;事中事后監管

一、資本項目事中事后監管框架的形成

（一）伴隨著資本項目可兌換程度的不斷提高，事中事后監管模式初見雛形。在外匯局深化資本項目外匯管理改革，穩步有序推進資本項目可兌換的同時，大力推行簡政放權。一是將部分業務管理方式由逐筆審核調整為總量控制。如2010年改革對外擔保管理政策，將此前逐筆核準的管理方式調整為年度余額管理，限額內自行辦理。二是將大部分業務由外匯局審核變為授權銀行直接辦理。如直接投資業務、國內外匯貸款證券投資等業務可由銀行直接辦理。以上措施的實施不斷提升了資本項目可兌換程度，同時也推進了資本項目事中事后監管模式的初步形成。2013年9月，總局下發了《資本項目事后監管工作機制（試行）》，這標志著資本項目事中事后工作框架基礎的初步建立，同時也明確規定了資本項目事中事后監管總體方向與目標，為資本項目事中事后監管整體工作的有效開展提供了初步的監管框架與模式，為后續全面開展事中事后監管奠定了基礎。

（二）資本項目事后監管框架仍在實踐探索中經歷反復修訂完善。隨著外匯管理改革的深入推進，資本項目外匯管理工作的重心也由事前審核轉向事后監管，資本項目事中事后監管機制和框架已經基本建立，在全國外匯系統統一執行資本項目事后監管工作機制和操作指引的同時，各地區也結合自身業務發展實踐對事后監管模式進行創新，為全面落實“放管服”改革要求，探索構建宏觀審慎加微觀監管“兩位一體”的資本項目管理框架，進一步推進資本項目管理理念和方式由事前審批向事后監管轉變，規范資本項目事后監管工作，防范跨境資本流動風險，2019年5月總局下發《資本項目事后監管工作操作指引（征求意見稿）》在全國范圍內征求修改意見，預計后續將參照相關反饋意見下發新版《資本項目事后監管工作操作指引》，總體來說，資本項目事后監管模式不是固定不變的，仍在資本項目外匯業務發展形勢的變化以及實踐中經歷反復修訂完善。

二、基層外匯局事中事后監管存在的問題

（一）職能分工交叉重疊，造成事中事后監管效率低下。基層外匯局人員職能分工基本按照業務種類設置崗位，主要分為國際收支業務崗、資本項目業務崗和經常項目業務崗，在日常開展事后監管上仍按照業務條線分割開展工作，沒有真正實現對監管對象的主體監管，造成監管視野局限，監管內容單一。經常、資本項目崗開展事后監管（非現場核查和現場核查），檢查崗開展外匯檢查，除在行政處罰職能上有所區別外，核查與檢查的工作目標、方法已高度重合。核查崗將違規線索或案件移交給檢查崗后，檢查崗再次進場進行現場檢查，給被監管主體帶來重復檢查的影響，降低了監管效率，造成外匯管理資源浪費。

（二）資本項目事中事后監管體系化有待改進。目前資本項目事中事后監管仍以單項業務辦理的合規性、真實性核查為主，缺乏對企業主體資本項目交易行為和經營狀況的整體性掌握，事后監管側重于微觀領域的合規，對企業總體經營狀況的監測預警相對缺乏，忽視了宏觀領域的主體行為監管。同時資本項目信息系統對資本項目業務的監測也僅為表面的一致性與合規性，缺乏對交易主體的宏觀監測分析，尤其資本項目外匯管理改革后，絕大部分業務已下放至外匯經辦銀行，外匯局人員無法及時獲取企業相關經營狀況等關鍵信息，影響了外匯局事后監管效率。例如，某境外直接投資企業發生資本金匯出業務，資本項目信息系統會對單筆支出進行合規性指標與異常指標監測預警，但缺乏類似于貨物貿易系統對重點企業監測、標識企業監測等宏觀事后監管內容。

三、完善基層外匯局資本項目事中事后監管建議

（一）突破業務條線制約，實現基層外匯局主體監管。基層外匯局業務量相對較少，建議以主體監管為核心，探索建立綜合業務線下受理窗口，該崗位主要受理資本項目、經常項目等各類外匯業務的事前審批，除去12項可在國家外匯管理局政務服務平臺受理并在線辦理的資本項目業務外，剩余境內機構外債、對外或有負債、外債轉貸款審批、登記、履約核準等相關業務仍需要現場辦理，因此建立綜合業務受理窗口負責線下業務事前審批，綜合審批通過后由相關具體業務條線人員進行復核，通過重塑業務崗位、再造業務流程、完善管理機制、加強人員培訓，逐步實現 “一站式”綜合服務，最終實現外匯管理服務效率和水平同步提升的目標。

（二）監管重心逐漸向銀行轉移， 提高銀行代位監管能力。? ?資本項目事中事后監管的關鍵是緊盯銀行，督促其履行真實性審核職責，因此將“銀行挺在一線”，強化銀行監管意識，多途徑、多手段加強銀行執行外匯政策的監督力度，把“抓銀行”作為事后監管的有效抓手是提高事后監管效率的重要手段，充分調動銀行積極性，采用多種方式、多渠道增強銀行代位監管能力。如：出臺資本項下各類業務展業規范或資本項目業務審核指南，要求銀行在確保業務真實性的前提下積極支持市場主體開辦業務，便利企業貿易投融資;建立銀行與外匯局、銀行與銀行之間的溝通機制，實現信息、經驗共享，把資本項目中較難把握、容易出錯的問題匯總，統一操作規范下發銀行等。同時外匯局應對銀行履行代位監管職能的執行情況進行定期或不定期抽查，對于未履行真實性審核職責，違規辦理資本項下業務的銀行，要從嚴從重查處，促使其切實履行展業原則，增強合規意識。

（三）深化資本項目事后核查和檢查協調工作機制，進一步整合執法資源，提高事中事后監管效率。基層外匯局在資源有限、人員較少的情況下應該加強業務條線與檢查條線的相互溝通協調機制，整合核查、檢查資源，使業務核查與檢查深度融合，避免對同一被查主體多頭、重復執法，造成事后監管效率低下。由于核查檢查前期基本屬于同一流程，因此資本項目業務部門應以移交案件為基礎，在核查的同時配合檢查人員完成調查取證流程，最大程度減少對被查主體的重復核查檢查，真正達到整合資源、提高資本項目事中事后監管效率。