農產品產地準出與市場準入運行機制探討

李 松 黃小平 張雅靜 黃建華 郭敏智

（1.宜昌市農產品質量安全監督檢測站 宜昌 443000；2.宜昌市農業農村局 宜昌 443000）

農產品質量安全關系到農業農村發展、農產品安全消費和社會穩定，是一項民心工程、安心工程、幸福工程。農產品質量安全工作成效的好壞，關系到人民群眾對農產品安全消費的滿意度。自《農產品質量安全法》實施以來，農產品質量安全工作取得巨大的成績，相關安全監管水平和農產品安全水平得到了極大的提高。

隨著農安工作的進一步深入，如何高效、規范、科學地進行農產品質量安全監管，真正落實農產品產地準出與市場準入制度，是現今農安工作的瓶頸[1]。建立科學、有效、規范的農產品產地準出與市場準入機制，是當前乃至今后農產品質量安全工作的突破口。為了做好農產品產地準出與市場準入工作，建立有效的準出準入機制，本文從法律法規及政策、基礎性工作、技術運行和生產主體等方面進行探討，找出準出準入工作機制存在的主要問題，并探究有效的解決辦法。

表1 涉及農產品基地準出和市場準入的法律法規及文件

1 農產品產地準出市場準入運行現狀

1.1 具備一定的法律法規和政策基礎

自《農產品質量安全法》頒布實施以來，與農產品產地準出與市場準入關系較緊密的法律法規和政策性文件共出臺24 個；其中，國家法律7部，行政性法規3個，國務院發布4個，部頒文件9個，應急預案1 個[2，3]。所發布的法律、條例、通知及辦法，對農產品產地準出與市場準入工作所要求的各個關鍵要素有較多的規定和指導性意見，可以說從法律層面上已對農產品基地準出和市場準入機制的建設做了前提性、基礎性的設計和布局。法律法規及相關文件見表1。

1.2 具備了一定規模的農產品生產主體

農產品質量從源頭抓起是關鍵。所謂源頭，即具有資質和有一定生產規模的生產經營主體。生產主體包括農民生產經營專業合作社、農業企業、家庭農場及種植散戶，其中前三類取得工商營業執照，獲得農產品生產的法律認可資質。截止2018年底，全國依法登記的農民合作社達217.3 萬家，實有入社農戶超過1 億戶，占全國農戶總數的49.1%[4]。2020 年9 月，宜昌市在“國家農產品質量安全追溯管理信息平臺”注冊登記的生產主體已有724 家，有50%以上的農戶加入了合作社或農業企業。從經營形式上分：有合作社388 家、家庭農場39 家、企業（包括個體工商戶）284 家、個人13 家；從經營的農產品種類來分：有種植業526 家、畜牧48 家、漁業63 家、其他行業135家。具有資質的農產品生產主體逐漸成為市場的主力軍。

1.3 農產品基礎性工作取得成效[5]

1.3.1 標準化基地和“三品一標”形成規模

從2012年開始，宜昌市率先在湖北省啟動了以質量安全追溯管理體系為核心的農產品標準化生產基地創建，創建市級農產品標準化生產基地224個，涵蓋蔬菜、畜禽、水產、柑橘、茶葉等特色產業。截止2018年底，全市“三品一標”標志有效使用企業達262家、品牌數522個，生產規模達到29.84 萬hm2，種植業農產品約占總面積的46.32%[5]。

1.3.2 農產品追溯體系數據庫逐步覆蓋

2019年，宜昌市224個農產品標準化生產基地全部安裝了質量安全追溯系統，錄入追溯數據120 余萬條。通過該系統，可隨時進行農產品基地和農產品信息查閱，也為產地準出信息查驗提供了數據庫。

1.3.3 創新產地準出與市場準入銜接機制

2016年，宜昌市試抓產地準出和運輸環節監管，健全全程監管機制，其中采取嚴格產地準出，嚴格實行《宜昌市食用農產品產地準出合格證（“一票通”）管理制度》，全市有64個鄉鎮推行了產地準出合格證“一票通”，245 個生產單位的農產品能攜帶產地準出憑證隨貨同行；其次，實施運輸登記承諾卡制度，建立健全農產品運輸車輛登記備案和承諾制度。全市10個縣市區的64個鄉鎮，累計登記備案運輸車輛1227 臺，運輸業主與農產品生產單位簽訂《農產品質量安全協議書》1355 份，發放《農產品質量運輸登記承諾卡》1393份。

1.4 試行了產地準出和市場準入憑證制度

在農產品質量安全監管中，宜昌市及各地均將產地證明、農產品合格證明、“三品一標”標志及檢驗檢疫證明作為市場準入的憑證，凡不具四證之一的農產品，均須進行抽檢合格后方可準許進入市場，農產品準入憑證得到市場認可。

1.5 農產品檢測體系提高了市場檢測能力

截止2019年，宜昌市建立專門從事農產品質量安全檢驗檢測能力且具備CNAS、CMA、CAL認證標識的市縣一級檢測機構12 家；其中，從事農業投入品、環評檢測機構3家，鄉鎮一級農產品質量安全監督管理站82個，年度可開展例行和監督檢測4.6萬批次，包括快檢與定量檢測，其中種植業產品4.5 萬批次，水產品660 批次；開展監測4.5 萬批次，監督抽查480 批次，其中定量檢驗檢測2000批次以上。

2 農產品產地準出市場準入運行機制中存在的問題

盡管農產品產地準出和市場準入工作取得了一定的進展，機制運行有了一定的基礎，但真正實施農產品基地準出與市場準入運行機制，還有法律形式及運行內容上的空白和缺陷。

2.1 缺少強制性的農產品市場法律法規

農產品產地準出和市場準入機制的實施在法律上未做明文規定。《農產品質量安全法》規定了生產主體對產出的農產品進行檢驗檢測，經檢測不符合質量安全標準的農產品不得銷售；《食品安全法》規定了進入市場的農產品必須由經營主體進行查驗或者檢測合格方可進入市場銷售。但兩部法律均未強化農產品的產地準出與市場準入的概念和內涵，農產品產地準出和市場準入運行的法律可操作性和強制性不足。

2.2 未設立生產經營主體的市場準入門檻

農產品生產經營主體是以生產經營各類農產品為主業的市場主體，為了保證生產主體能按《農產品質量安全法》和《食品安全法》的要求開展生產經營，須設立一定的準入門檻，使其更好地遵守農產品產地準出和市場準入的各項要求，不具備一定資格的主體不得從事農產品生產經營。只有這樣，才能對以進入市場銷售的農產品生產經營主體進行有效監控和約束。誰的產品出現了問題，生產主體即生產基地、協會、企業才能依法承擔相應的法律責任。

2.3 未強制規定農產品生產必須標準化

農產品是食用性產品，衡量一個產品是否合格，必須有一定的標準才能判定；同時，有了標準，只有實施，也才能發揮標準的作用。目前，市場上出現的農產品并非所有產品都有生產標準，并非所有的農藥獸藥等危險投入品涉及的項目參數有限量要求，標準化并未全部覆蓋；其次，在農產品大流通及高度市場化的今天，《農產品質量安全法》也未強化農產品生產標準化的概念，即凡生產的農產品必須有生產標準或安全標準作質量安全保證，否則，因標準缺陷導致的農產品風險將無法承擔；最后，農產品的標準不應只有生產標準和安全標準，其質量標準也應建立，這些標準要求在法律上都應有明確的規定[6，10，11]。

2.4 農產品市場憑證規范性和法律性不足

保證農產品產地準出和市場準入運行機制的可操作性，對農產品的準出準入憑證應作出相應規定和法律要求很有必要。現階段實施的農產品流通憑證，比如合格證、農產品“三品一標”標志、檢疫檢驗合證、產地證明等，均不失為一種準出準入的憑證，但都有所缺陷。如何設計一種既科學、安全、規范、技術含量高的憑證，又有法律性的準出準入憑證，值得深入探究[7，8]。

2.5 農產品的大市場氛圍未真正形成

在農產品合格證制度前期先行試行的基礎上，2020 年已在全國范圍試運行，試運行中存在的一些問題未得到有效解決，將阻礙實施農產品產地準出與市場準入合格證制度的效果。目前，市一級（比如宜昌市）農產品生產與經營是大市場大流通，其產品不僅滿足本地，同時面向全國；只有大市場準出與準入制度的實施，方可促進和約束局部地區的農產品產地準出與市場準入，進而在全國范圍內實施[9]。

3 對策與措施

3.1 構建農產品準出與準入運行機制的法律體系

重點在法律體系建設，強化農產品生產主體資格、農產品生產許可、生產投入品準用制度、農產品標準化（包括生產與產品）、農產品產地準出憑證等法律要求；從體系上設計出源頭，把控農產品質量安全的框架。

3.2 設計農產品準出與準入運行機制的必備內容

研究探討農產品生產主體獲得主體資格的方式和必備要求、生產主體在農產品生產中應遵循的各種管理規范、農產品生產及各種產品標準、農產品準出準入憑證、農產品檢驗等，為農產品產地準出和市場準入機制的運行制定實質性的遵循內容。

3.3 研究制定農產品準出與準入運行技術規范

研究并制定《農產品產地準出與市場準入運行技術規范》，用于指導和規范生產主體的生產、經營、準出行為，使農產品生產主體和經營主體產地準出和市場準入均有規可依。