心理學視域下的公共決策偏誤探析

馬 桑

(云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650500)

一、引 言

公共政策是政府為處理公共事務、提供公共服務、實現公共管理而制定和實施的公共行為規范、行為準則和活動策略的總和。[1]因為公共政策可以大幅度地調動和利用各項社會資源，因此是調控經濟和引導社會的重要手段。社會經濟發展程度越高，公共政策的作用與影響力就越大。按照政治學的“政治人”假設，制定決策者是“具有利益協調能力的，追求友善合作，追求社會至善和諧”[2]的人。也就是說，政策制定者擁有一顆公義之心，必行利公之舉。似乎由此而制定出的公共決策就必然反映公共訴求，維護公共利益，能夠取得很好的政策績效。然而，20世紀70年代以后發展起來的公共選擇學派，卻用“經濟人假設”對此進行了批判，認為人的天性就是經濟人，不因其進入政治環境而改變。因此，公共事物的決策者也會在私利的驅使下“假公濟私”，必須要通過制度設計，如獎懲機制等防止公共決策偏離公義。

現實中，上述兩種人性假設都可以觀測到大量的案例，因此，無論是“政治人假設”還是“經濟人假設”，如果擇其一而取，都不免有所偏頗。21世紀以來，隨著認知心理學的進步和行為公共管理的逐步形成，越來越多的學者發現，應該用心理學的理論和實踐經驗修正人性的假設。2002年諾貝爾經濟學獎得主丹尼爾·卡尼曼無疑是行為科學領域的翹楚。他認為人是理性的，但不是完全理性，也不是隨時理性，更多的時候，人只是利用直覺的、自動化的思維來做決策。這其中對關聯性知覺的下意識使用，導致了決策過程中出現框架窄化、信息忽略、先入為主、習得性偏見、價值評估偏差等問題。[3]因此，公共政策制定者其實是具體情境中的“復雜行為人”，或者是“既定框架中的心理人”。他會在具體的情境下因某種心理因素而使得政策制定偏離了本來應該達成的優化目標。

從人類決策特點角度分析公共決策偏誤，能夠為公共政策失效的原因提供新的洞見，從而設立起必要的議事流程來減少決策心理偏誤的發生。由此，最終能夠提高決策水平，助推社會福祉的增進。目前，國內從心理學角度探討“政策決策”的論文還非常罕見，而這與國際上行為公共管理研究的蓬勃發展和心理學在公共管理實踐領域的運用形成了鮮明的對比。有鑒于此，本文擬從一些容易被忽視的心理動因上探索公共決策偏誤發生的原因，進而提出若干優化公共決策的建議，豐富中國行為公共管理的研究和實踐探索。

二、公共決策偏誤的若干心理原因

(一)小組意識之下的一致性評價

1992年美國心理學家詹金斯(Janis)修訂了其1972年提出的小組意識(groupthink)理論，提出小組意識決策偏誤模型。[4]所謂小組意識就是一種群體思維，當尋求一致的意識在群體中占據統治地位時，群體成員會忽視對于所有方案的客觀評估，而只會盲從其中的一種方案。這種道德判斷能力和事實驗證能力的退化，極有可能帶來群體決策失敗的結果。特別地，當一個組織的聚合度很高時，小組意識就更容易發生。詹金斯認為這是一種心理傳染病，或者叫做“群體狂想癥”。小組的整體認識“無差別”，有可能遮蔽研判和討論的理性光彩，使決策者集體在自大和自滿的情緒中做出不合理的決策。

造成小組意識的原因主要有三個：盲目自大，認為自己所在群體的意見就是對的；過于封閉，不重視外部信息，視野狹小，同時，還因封閉，而導致群體成員在知識結構、價值偏好上趨于一致，難以看到問題的全貌；群體壓力，這種壓力迫使小組成員即使有異議也只能說服自己和集體保持整齊劃一。

可以用一個例子來說明小組意識帶來的負面決策后果。曾經在一個美國礦山小鎮，有地質工程師發現礦山出現了塌方的細微跡象，工程師認為這很危險，建議該鎮礦山周邊的居民全部撤離。小鎮委員會的委員們于是聚到俱樂部舉行討論。討論會期間，大家談笑風生，整體認為沒有必要大驚小怪。過去不也有這些細微跡象嗎？多少年過去了，不照樣平安無事！在這種認識指導下，他們沒有一點防御行動。過了兩個月，大范圍的山體塌方發生了，造成慘重的傷亡。

小組意識的決策失誤還有另一個重要原因，那就是責任分散。責任分散理論認為，通常所理解的集體決策會更加保守冷靜，其實只是一個幻象。現實中由于集體決策的責任分散化，導致集體決策更容易冒進。相反，當個體決策時，項目風險越大，決策者負擔的責任就越大，由此產生的心理壓力迫使決策者謹慎決策。但是，當集體決策時，責任就被更多人所分擔，每個人心下坦然，會提出一些更大風險性的決策主張。這一過程可以用圖1說明。

圖1 集體決策中冒險遷移示意圖

圖1假設一個集體決策團體由7人組成，P1、P2……P7位置的高度分別代表他們各自分散決策的風險值。R平是這7個人分散決策的平均風險值。R實則是最后討論出來的決策的冒險水平值。從圖1可以發現，R實比R平明顯高出一截。增量ΔR=R實-R平，數值為正，代表了集體決策冒險程度提高的數量值。

(二)過度自信與思維定勢

公共管理者處于公共政策制定的主導地位，有著豐富的公共管理和公共決策制定經驗，因此非常容易進入過度自信的心態和經驗主義的窠臼。經常把原先任期(或者以往經驗)中的所謂“某某發展模式”帶到新任地區，全然不顧是否有水土不服的問題。在管理學上有一個“拇指規則”，起源于農業播種時，為了測度栽種的合適深度，經常用大拇指來快速地測量種子埋進的深淺。久而久之，人們就把憑借經驗的簡單決策行為稱為“拇指規則(拇指定律)”。“拇指規則”并不把所有獲得的信息都納入決策模型中，往往只考慮直覺上的重要信息，而忽略掉其他信息。“拇指規則”雖然一定程度上起到節約信息成本和時間成本的作用，但是也通常會因為信息采集的不完整而制定出不切實際的公共政策。當“自信滿滿”遇到了“拇指定律”，躊躇滿志的公共管理者一般啟動直覺進行決策選擇。比如，落后地區的地方政府看到發達地區的先進經驗時，會有盲目跟風的沖動：別人上馬光伏產業，本地也就開建高科技園區；別人搞了特色旅游小鎮，自己也大手筆地弄一個某某古國。然而，這些產業是否符合本地實際？是否切合既有的要素稟賦？都不得而知。缺少要素配合的政策選擇必然在現實中屢屢碰壁，形成不了良好的經濟效益，最終只能是地方財政為這些官員的剛愎自用買單。

(三)信息負載之下的帶寬受阻

米勒認為人類短期內只能夠處理7±2個信息團，雖然具體的信息團的數量在學界有爭議[5]，同時，受過訓練的人能夠通過重新解碼歸類，把小信息集合成大的信息團的方式處理更多信息，但是人類大腦一定時期內存在信息處理限制這點是公認的。米勒法則在理解決策偏誤上非常有用。按照理性人的分析，決策者能夠在多個方案中兩兩權衡，最終得出一串有序的偏好排列，但是，米勒法則告訴我們，如果需要選擇的項目種類較多，各方面的信息紛雜，那么公共管理者是很難做到“選擇理性”的。

2012年，哈佛大學行為經濟學家塞德希爾·穆來納森和普林斯頓大學的心理學教授埃爾德·沙菲爾出版《稀缺：我們是如何陷入貧窮和忙碌的》一書，書中用“帶寬”受阻來解釋了人們在時間壓迫或者身體勞累下的認知缺陷。[6]通訊上的“帶寬”是指能夠有效通過某個信道的信號的最大頻帶寬度。電腦發明之后，帶寬被延伸指代電腦的內存。其后，認知心理學上借用“帶寬”一詞表示人們的認知能力、決策能力以及執行控制力。如同電腦增加一個內存條就會增加內存的總量一樣。當一個人心平氣和地深入思考某項決策時，他的心理帶寬(決策能力)就非常寬大，因此就能夠游刃有余地處理事情，做出更優的選擇。反之，如果信息負載和壓力加強，人們的帶寬是受到阻滯的，此時容易產生“管窺之見”，僅專注于某件事物或者某個方面，忽略其他事物(或者其他方面)。受它影響，只有重要而緊迫的事物(信息)才能夠進入個體思考的“管子(范疇)”之內，其他事物則被排斥或抑制在外。這種決策容易造成短視的后果。

(四)承諾續擴之下的絕不收手

1976年，行為科學家斯托(Staw)以商學院的大學生為被試，從“責任”(高或者低)和“決策結果”(正向或者負向)兩個維度，采用2×2的設計，對動態中的決策行為進行實驗。[7]被試學生的身份均被假設為大型公司的財務主管，他們的工作就是要在兩個備選的職能部門中，選擇一個進行研發投資，并給出投入的金額。被試的學生按照“高責任”和“低責任”分為兩個大組，每個大組中依據給出的決策結果回饋的正負不同又區分為兩小組，所以一共是四個小組。

在高責任組中，被試需要做兩次連續的決策，兩次決策中被試都是決策的負責人，在第一次決策后他們將獲得決策結果(正或者負)的反饋，然后再接著進行第二次投資決策；在低責任組中，被試被告知第一次的決策是由公司中另一位財務主管做出的，并告訴他們該決策的結果(正或者負)，然后讓被試做第二次投資決策。

所有組別中，初次決策結果為正向時，說明上輪投資收益不錯，被試被告知：所選擇投資的部門利潤率上升，未被選擇的部門利潤率則下降了；反之，初次決策結果為負則說明上輪所選部門的投資失誤，未帶來收益。這時，需要被試開始第二次的投資。實驗中的因變量為被試繼續投入的資金額。

實驗結論表明：(1)“個人責任”和“決策結果”均具有顯著的主效應，即高責任組的平均投資金額高于低責任組,正向結果組的平均投資金額低于負向結果組;(2)“個人責任”和“決策結果”之間存在顯著的交互效應,高責任且負向結果情境下，被試的投資金額顯著地高于其他三種情境(高責任正向結果、低責任正向結果、低責任負向結果)，而這后三種情境中被試的投資金額則無顯著差異。

斯托將這種“承擔高責任的決策者在面對失敗的結果時，卻仍然決定向原先的行動持續投入資源”的現象稱為“承諾續擴”。在其后的研究中，斯托進一步指出，一個典型的續擴情境具有三個特點：第一，已經投入了大量的資源(如資金、時間或精力等)；第二，初始的行動收到了負向反饋(即出乎意料的“差”或者不符合預期的“好”)；第三，決策者可以決定后續選擇,要么繼續投資以試圖挽回已付出的成本，要么從該行動中完全撤出。但是，正因為承諾續擴效應的存在，決策者是鐵了心地“不撞南墻不回頭”，甚至是“撞了南墻也不回頭”。

在斯托的承諾續擴實驗之后，相當多的學者對此進行了研究，發現不僅個體決策者會產生承諾續擴行為，群體決策中也會出現這種傾向。斯托本人對承諾續擴的解釋是“自我申辯理論”。此外，決策困境理論、沉沒成本理論、預期后悔理論、前景理論均對此做出了解釋。其中，被認為最有說服力的是前景理論。前景理論指出，如果即將選擇的結果低于預設的參照點，決策者將表現出愛冒險的特征，寧愿放手一搏，寄希望于用好運氣來避免損失。同樣地，這種損失背景下的風險尋求在組織決策中也是一樣存在的。這就會導致集體決策時，一招出錯，就會持續地頻出昏招。

綜上所述，良好的公共政策決策績效不是在集體決策中就可以自然而然地獲得。很多心理因素會導致公共決策的偏誤大于個體決策。公共決策偏誤中的心理動因可能有八個。(1)群體思維。在從眾心理和團隊一致的要求下，決策團隊成員會隱藏個人的想法，選擇隨大流，這限制了思維的個性化和創造力。(2)過度自信。決策團隊過分迷信集體的判斷力，未進行細致獨立的分析，致使判斷偏誤。(3)冒險轉移。由于責任分散、顯示自我等因素，導致集體決策的風險偏好高于個體決策。(4)思維定勢。在新的決策過程中，遵循先例來做判斷，對新出現的問題或翻轉可能視而不見。(5)信息負載。受大腦處理信息能力的限制，決策成員只能對有限的項目或者信息進行排序選擇。(6)帶寬受阻。帶寬是對個體計算能力、關注能力、決策能力、自控力等的衡量，在時間緊迫、信息擁塞的情況下，決策能力會下降。(7)管窺效應。只關注提案的主要特征，而忽略其他方面，容易做出輕率的決策。(8)承諾續擴。越是前期決策失誤，越要在同樣的領域追加投入，以期彌補前期損失，最終把小問題滾成大問題。

三、緩解決策偏誤的心理學對策

(一)拓展行為科學家參與公共政策制定的空間

目前，我國公共管理決策科學化的實踐過程中，各地均成立了各類型的智庫。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》。意見指出，盡管我國智庫發展很快，在出思想、出成果、出人才方面取得很大成績，但同時，隨著形勢發展，智庫建設跟不上、不適應的問題也越來越突出，主要表現在：智庫的重要地位沒有受到普遍重視，具有較大影響力和國際知名度的高質量智庫缺乏，提供的高質量研究成果不夠多，參與決策咨詢缺乏制度性安排，智庫建設缺乏整體規劃，資源配置不夠科學，組織形式和管理方式亟待創新等。

在智庫的專業人才組成上，心理學和行為科學家非常稀缺。這一方面和我國的心理學一直以來強調實驗室研究和基礎研究的專業屬性相關，也和我國行為公共管理的發展薄弱有關。然而，鑒于行為科學在公共政策領域的重要價值，一些發達國家早在21世紀伊始就建立起各種行為助推和公共政策制定與評估的行為學智庫。比如，英國卡梅倫當政時期，成立的“行為洞見小組(BIT)”(Behavioral Insights Team),該小組由行為科學家和公共管理專家組成，獨立于政府，提出了很多針對性強的提案，利用行為科學規律“四兩撥千斤”地設計了很多政策改進框架，取得了較為顯著的政策績效。為了更好地推進決策科學化，我國也迫切需要建設起以行為科學家為基礎的專業智庫，對決策主體心理和政策客體心理進行研究和規律總結，積極參與到公共政策的制定、執行、評估的全過程，輔助設計更加實事求是、成本低廉、效果可期的公共政策。同時，隨著行為科學家介入決策領域，造成決策偏誤的心理學誘因將日益成為公共管理者知曉的“公共知識”，從而能夠幫助他們在一定程度上規避這些心理陷阱，做出更加客觀理性的決策。此外，行為科學家還可以預先對公共決策進行風險評估。所謂公共決策風險評估，就是對決策行為、目的進行量化分析和性質界定，科學預測和研判各種可能出現的風險隱患，建立預防預警機制，避免出現片面考慮而導致決策失敗。[8]

(二)轉化思維角度的紅隊研判法

公共決策是一個動態過程，而群體思維、過度自信、冒險轉移、承諾續擴等思維缺陷則是過程變量，必須在過程中控制這些不良思維缺陷的生長空間，才能有效地避免決策偏誤。在此介紹一個在決策領域比較著名的方法——紅隊研判法。

紅隊研判法，英文名稱Red Teaming，是一種為克服集體決策偏差而設計出競爭對手方(紅隊)，從對手的角度檢視決策方案與假設的缺陷和不足，從而修改完善方案，最終獲得理性決策的方法。這一思想的核心是批判性思維，最早源于19世紀德國軍事戰略家開發的戰爭游戲法。第二次世界大戰以后，美軍的很多戰術訓練和作戰方案優化與評判中大量使用了這種方法，被認為能夠有效地減少決策失誤，提高決策水平。紅隊研判法最大的特點是：它非常正式地設立了在決策過程中專門“挑刺”，或者從反面收集信息并指出不足之處的“競爭對手”。紅隊提出的問題往往能夠打開一個新世界的大門，迫使決策者從另一個方向來思考問題、完善決策。

還有一些決策流程改進方法與紅隊研判法有異曲同工之處。比如，在決策過程中成立多個討論小組，分別就同樣的決策議題進行獨立的討論，最后再進行集體交流，這樣的做法既打破了群體的封閉性，又有可能形成多樣化的觀點，從而在碰撞和交鋒中優化決策；再比如設立專門的決策評估團隊，注意引入群體外部的成員，尤其是該領域的專家和行為科學家，從而更加客觀地評估決策。

(三)利用好經驗數據和信息資源，開發有針對性的決策輔助系統

心理偏誤通常是下意識發生的，人們在決策的過程中根本意識不到，因此在需要理性決策的場合可以借助一些能夠察覺心理偏誤，并提供警示的決策輔助系統(Decision Support Systems，簡稱DSS)來預警。George等人在2000年開發了一個緩解思維定勢的DSS系統，試圖幫助人們在作決策時避免思維定勢的產生。[9]他們的系統針對房屋銷售的真實商業決策問題展開。在決策開始前，DSS系統在計算機上會呈現房屋的相關信息(如房屋背景知識、市場價格信息等)，這一步的目的是完善信息，提高決策者的專業信息水平；在決策進行時，當被試的估計價格超過一定閾值，DSS系統將自動給予警告，提示被試認真考慮一下，這個判斷值似乎是有問題的。實驗結果發現，使用DSS系統的被試比沒有使用DSS系統的被試改變估計價格的次數更多，對于房屋銷售的定價更客觀一些。一般認為，減少判斷偏差有四個步驟：“警告、描述、反饋和訓練”。據此，防止心理偏誤的DSS決策系統可以從警告發生心理偏差的可能性；描述出偏差的方向和可能原因；提供相應的判斷反饋；利用反饋，使用任何可以改善心理偏誤判斷的方法，進行拓展項目的訓練這幾個方面來著手。

除了DSS系統以外，還有專門針對群體決策的GDSS系統(Group Decision Support Systems)。它是一種在DSS基礎上利用計算機網絡與通信技術，供多個決策者為了一個共同的議案，通過某種程序相互協作地探尋半結構化或非結構化決策問題解決方案的信息系統。與傳統的會議決策相比，GDSS不受時間與空間的限制，同時具有分散決策和集中決策的特點，能讓決策者相互之間便捷地交流信息與共享信息，減少片面性；能夠集思廣益，激發決策者思路，使問題的方案盡可能趨于完美；可防止小集體主義及個性對決策結果的影響；可提高決策群體成員對決策結果的滿意度和置信度。當然，任何一種GDSS的研發都不是一件簡單的事情，往往需要決策科學家、計算機專家、運籌學專家、行為科學家的共同努力，動用多學科的理論、方法與技術來完成。

在有針對性地對決策心理偏誤進行糾偏之后，能夠產生一個更優化的決策模式。和傳統未糾偏的公共決策相比，這一決策組織模式應該有8個特點。一是知曉決策心理規律，從而有意識地避免一些心理偏誤。二是包容性。能夠容忍并重視不同的批評意見，促進多樣化思維。三是客觀性。應全面采集信息，如實分析信息，進行充分討論，根據所掌握的信息判斷議題的質量。四是預見性。決策過程中，應對未來不確定的假設、機會、挑戰等進行科學預測。五是學習氛圍。心態開放是打破心理偏誤的法寶之一。當群體學習氛圍濃厚的時候，團隊成員可以通過互動，學習他人的長處。六是團隊交流。成員之間的充分互動是必要的，有助于找到更好的問題解決方案。七是糾錯系統。通過計算機輔助支持技術，優化決策過程。八是洞察能力。該模式對關鍵因素具有很好的捕捉能力，對于決策過程中發生的問題有著敏銳的洞察能力，對未來的趨勢有著良好的判斷能力。傳統心理偏誤決策模式和糾偏決策模式各自特點的對比詳見圖2。

圖2 決策心理改進前后的特征對比

四、總結與展望

從心理學視域研究公共決策偏誤問題，就方法論而言是一種個人主義式的。對于社會科學的所有領域而言，個體行為和心理分析均構成該學科極其重要的微觀基礎。原先的管理決策領域秉承理性人假設，對決策模型進行了規范研究。然而，理性人假設在實踐領域缺乏充分的檢驗證據，不能很好地解釋公共決策偏誤的原因，也無法給出更具有操作性的改進建議。這一點在心理學和行為科學研究方法和實驗手段崛起之后才大為改觀。

黨的十九屆四中全會提出：“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”[10]從行為角度關注組織決策模式，了解決策失誤的心理誘因，重視檢視決策流程，有助于修正決策偏誤，提高政策的實施效果，助推國家治理體系和治理能力現代化的早日實現。

在這樣的背景下，本文基于經典的心理學規律，對公共管理者的決策偏誤進行了分析和討論，認為能夠通過拓展行為科學家參與公共政策制定的空間、引入紅隊研判等過程控制方法、開發有針對性的決策輔助系統等對策改善決策績效，形成一個有包容性、客觀性和預見性的更優決策。下一階段，隨著腦科學的發展和實驗方法的進一步成熟和完善，公共決策必將朝著科學的方向邁出更大的步伐。