粵港澳大灣區創新體系建設現狀和問題研究

張昕嬙 王海龍 曹茜芮 朱杰

推進粵港澳大灣區建設，是新時代推動形成全面開放新格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。按照規劃綱要，粵港澳大灣區要建成國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區。粵港澳大灣區經濟實力雄厚，創新主體高度集聚，產業體系配套完備，環境開放包容，具備了打造創新生態系統的現實基礎。研究粵港澳大灣區創新體系建設，對于提升創新水平具有重要意義。

粵港澳大灣區是我國經濟實力最強、開放程度最高、創新最活躍、營商環境最優越的區域之一，科技創新的全球影響力和貢獻度不斷提升，在重大科技基礎設施、科教研發、科技成果、高端人才、現代產業、創新合作等方面積累了獨特的優勢。本研究分析了粵港澳大灣區創新體系建設的現狀，與世界級灣區相比，存在的問題短板，并提出了健全完善創新體系的思路和建議。

粵港澳大灣區創新體系

建設現狀分析

（一）粵港澳大灣區高新技術產業占比高，規模保持全國領先。2018年，粵港澳大灣區經濟總量突破10.8萬億元，約占全國的1/8，經濟發展水平全國領先，產業體系相對完備，集聚發展態勢明顯，經濟互補性強。香港、澳門在科技服務、教育、金融等領域水平領先，廣東省9個城市已形成先進制造業和現代服務業為主體的產業結構，其中新一代移動通信設備、新型平板顯示、軟件、半導體照明、生物、節能環保、新材料等領域已發展成為千億元的戰略性新興產業集群。2019年，廣東省9個城市戰略性新興產業上市公司數量達到250家，其中新一代信息技術企業占總數的51%。2018年，粵港澳大灣區國家高新技術企業達4.3萬家，占全國32.2%， 其中，深圳國家高新技術企業高達1.44萬家，位居全國城市第二，成為粵港澳大灣區高新技術企業高地。全國高新區排名中，7家位于全國前 1/3，其中深圳、廣州高新區分列全國第2和第9位，高新技術產業占比高，為粵港澳大灣區創新體系建設奠定了良好基礎。

（二）粵港澳大灣區企業創新主體地位顯著，創新成果產業化程度高。粵港澳大灣區將市場需求和產業化應用作為創新導向，科技成果更多來自企業創新。截至2019年3月，廣東4萬多家規模以上工業企業中，設立研發機構的已達35%，全國占比高達27%。其中，深圳的6家國家重點實驗室有5家建在企業，分別是華為、中興、華大基因、光啟和中廣核。民營企業對市場反應最快、最靈活，其研發成果產業化速度也最快。如，華為2018年研發投入113.34億歐元，居全球第五。根據歐洲專利局《2018年度報告》，華為的專利申請量位于第2位，OPPO專利申請量為523件，排名第39位，已超過排名第50位的蘋果公司。粵港澳大灣區大規模的科技投入推動了創新成果的大量涌現，PCT國際專利申請量約占全國一半，每年發明專利申請量和授權量均位列全國第一梯隊，區域創新綜合能力排名保持全國第一。

（三）粵港澳大灣區本土型創新型企業多，孕育了一批國際創新型企業。粵港澳大灣區擁有華為、大疆、騰訊等一批土生土長的創新型企業，在大灣區實現了從小到大、從創意到產業的快速成長，如大疆從2006年成立至今，僅用了12年，就成長為一個年銷售收入180億元大企業，以及華為、騰訊等一批互聯網、通信等新一代信息技術企業在大灣區茁壯成長。2016年規模以上工業企業研發經費內部支出總額1676.7億元，居全國第一。擁有19家世界500強企業總部以及超過一半的世界500強企業大中華區總部，涌現出華為、騰訊、比亞迪、廣汽集團等一批創新龍頭企業，涌現出大疆科技、微眾銀行、奧比中光等20 家獨角獸企業。

（四）粵港澳大灣區科研機構與創新載體數量多，重大科技基礎設施起點高。粵港澳大灣區科技創新基地和平臺建設具有較好基礎。擁有各類高等院校172所，占全國總數的6%，總量居全國首位;其中，珠三角地區121所，香港39所，澳門12所。在2019年QS世界大學排名中，灣區有4所高校進入世界百強，其中3所進入世界50強。粵港澳大灣區高校占全國進入全球ESI學科排名前1%的學科數約130個，其中珠三角49個，香港約80個。擁有國家重點實驗室、工程實驗室、企業技術中心等各類國家級創新平臺超過200家，部署建設省級創新平臺近3000家。粵港澳大灣區重大科技基礎設施科學水平瞄準國際一流。“天河二號”主機運算速度連續4年位居全球超級計算機500強排行榜第一位;國家基因庫是我國唯一、全球第四個國際級基因庫;散裂中子源是我國當前運行投資額最大的重大科技基礎設施，設備國產化率超過90%。

（五）粵港澳大灣區體制機制持續創新，與國際接軌程度不斷提升。粵港澳大灣區瞄準了新領域和新機制，不但獲得了高速發展、積累了后發優勢，也取得了科技創新體制機制創新的經驗。2019年1號文出臺“科創12條”，著力構建更加靈活高效的粵港澳科技合作機制，提出了一系列具有改革性、開放性和普惠性的政策措施。2019年新出臺的廣東省科創12條進一步從人員管理權、投資決策權和收益權方面激發新型研發機構動力活力。此外，廣東省政府主動與香港、澳門特別行政區強化密切協同和溝通，加強政策協調對接，根據粵港澳大灣區建設總體需求，統一編制粵港澳大灣區人才協同發展中長期規劃，借鑒港澳地區和國際的先進經驗，為粵港澳大灣區提供人才綜合信息服務，統籌引領粵港澳大灣區人才工作協同發展。

與世界級大灣區相比

存在問題與短板

粵港澳大灣區創新體系建設國內領先，但是與世界級灣區相比，仍存在較大差距。從發展階段來看，紐約灣區、東京灣區、舊金山灣區三大世界級灣區已處于創新引領發展階段，而粵港澳大灣區創新發展仍存在不充分、不均衡的問題，主要問題與短板包含以下幾個方面。

（一）原始創新不足：缺乏原始創新導致難以產生對現有產業的顛覆性技術。與世界級灣區相比，粵港澳大灣區原始創新能力不足，發明專利數僅為舊金山灣區的1/5左右。從原始創新能力來看，雖然擁有完備的產業鏈條和雄厚的制造業基礎，但基礎研究和技術源頭供給不足，缺乏原始創新，就難以形成具有顛覆性的產業變革。粵港澳大灣區重大科技基礎設施存在整體性、協同性不高的問題。從國內外的發展經驗來看，美國以國家實驗室作為多學科交叉的前沿基礎研究源頭，硅谷的直線加速中心國家實驗室，擁有直線高能電子加速器、正負電子加速環、同步輻射光源、正負電子對撞機與直線對撞機等10余個大科學裝置。而粵港澳大灣區范圍內，重大科技基礎設施數量較少，沒有形成集聚區，缺少長遠的學科發展規劃，設施在空間、學科布局上關聯度不強，設施與設施之間缺乏合作，協同效應有待加強。

（二）工業基礎能力不足：大灣區工業基礎能力與世界級科技創新中心存在差距。關鍵核心技術受制于人的局面尚未改變。這導致整個制造業大而不強，整體仍處于全球產業價值鏈的中低端。粵港澳大灣區高新技術產品技術水平達到世界水平的僅占20%，擁有自主核心技術的制造業企業不足10%，“卡脖子”問題沒有解決。在粵港澳區域內，香港擁有多所高水平大學，基礎研究實力較強，相關的人才儲備較為豐富，但本地基本沒有制造業，基礎研究和產業化應用脫節;廣東是工業大省，擁有完備的產業鏈條和雄厚的制造業基礎，但基礎研究和技術源頭供給不足。雖然粵港澳大灣區意識到提升工業基礎能力的重要性，合力開展一系列工業基礎能力提升項目，但是由于項目技術難度大、系統復雜性高、時間周期較長，目前成效還不明顯。

（三）創新載體水平不足：一流大學和科研院所在規模和水平上仍有待提升。一流大學是創新系統的核心，也是建設創新型經濟的必要條件。與世界一流灣區相比，大灣區高等教育發展水平差距明顯。相對龐大的人口規模，高等教育人口占比較低，粵港澳大灣區內雖然香港科研實力相對突出，4所大學進入全球100強，但是整體而言，高校數量特別是高水平高校數量偏少，質量上仍有所欠缺。廣東省9個城市缺乏世界一流的研究型大學，教育不平衡不充分的問題比較突出。迫切需要加強粵港澳大灣區教育協同發展，全面推動大灣區合作辦學、合作創新、合作育人，推動產學研合作，擴大人才培育的“涵養池”。

（四）跨區域統籌協調不足：創新要素自由流動仍面臨較大難度。與其他城市群相比，粵港澳大灣區最大的特點是由粵港澳三方合作共建，最基本的前提是破解創新要素自由流動的體制機制障礙。近年來，三地在體制機制合作上開展了一些先行先試探索，但人員、資金、技術、設備、信息、數據、樣品等創新要素跨境自由流動仍存在不少障礙。如，港澳專業人才來粵工作時間和所得稅稅率差等制度約束普遍存在，企業科創人才在內地或香港繳稅后實際收入可相差 30%～50%，眾多港澳人才不愿意在內地年工作時間超過183天，以避免按內地標準繳納個稅。雖然2019年6月出臺了《關于貫徹落實粵港澳大灣區個人所得稅優惠政策的通知》，按15%的稅負差額補貼標準，但落實仍有差距。此外，外籍高層次人才生活上仍有一些政策不便，如外籍人員很難申請到中國各銀行的信用卡，貨幣兌換和匯款額度過低等。

資金流方面，受到外匯管制等限制，粵港澳三地財務制度無法銜接，科研經費跨境流轉不暢;研發設備出入境關稅較重，通關手續繁瑣，導致大型科研設備難以調動。根據《粵港科技合作資助計劃》，香港創新及科技基金允許不多于50%資金在內地使用，后續效果還待發揮。

（五）政策靈活度不足：部分前沿技術的產業推廣受到制度性約束。人工智能等前沿領域雖然已經成為國際競爭的新焦點，但在產業化過程中，粵港澳大灣區現有體制難以對前沿技術的產業化形成支撐。例如，文遠知行公司作為國內無人駕駛領域的重要企業，已經實現50輛車投入運行，但在推廣中，由于缺乏來自工信部、公安部、網信辦等有關部門的相關制度，無人駕駛車輛運行范圍受限，進而導致獲得的運行數據受限。而在美國的硅谷，谷歌公司旗下的waymo公司研發的無人駕駛汽車卻能夠在亞利桑那州鳳凰城正式上路，目前已經獲得2萬輛訂單，市場估值1750億美元。目前粵港澳大灣區對前沿技術制度性約束仍較大，不利于前沿技術的快速發展壯大。

推動粵港澳大灣區

完善創新體系的思路

（一）著力提升民營企業、中小企業的創新地位。鼓勵民營企業、中小企業以理念創新為先導，以科技創新為動力，在經濟發展和社會進步中發揮重要作用。粵港澳大灣區擁有大量極富創新實力的民營企業和中小企業，在創新過程中貢獻了自己的力量。構建創新體系時，需充分提升民營企業和中小企業的創新主體地位，將重點放在提升企業的基礎研發水平，鼓勵企業開展原創技術研究，并積極推動成果轉移轉化。支持企業突破不思進取、安于現狀等僵化和保守觀念的束縛，形成積極進取、勇于探索、鼓勵創新、寬容失敗、開放包容、追求卓越的企業創新文化。加快培育民族品牌，代表國家產業的高端水平，更代表一個國家的國際形象。

（二）著力深化產學研融合實現協同創新程度。支持企業、高校、科研院所以應用為導向，以推動多元要素的融合創新為目標，推動產學研用深度融合，提升創新轉化為生產力的能力水平和速度。粵港澳大灣區擁有高水平院校，國家級創新中心等，創新載體數量正在大幅提升。在未來的發展中，應注重在重點產業領域的產學研融合，針對龍頭企業和重點企業的需求，特別是行業內關鍵、共性難題，由企業、高校、科研院所共同組建產學研團隊，近距離貼近市場，研究解決創新問題。圍繞重點發展領域建設國家級科學中心，吸引更多國內外創新資源集聚大灣區，避免出現脫節現象。

（三）著力完善創新體制機制擴大發展空間。以制度創新為支撐，加快完善創新激勵機制、創新人才機制，為粵港澳大灣區創新體系建設提供有力保障。粵港澳大灣區建設一流科學中心，不僅需要具有世界領先水平的大設施、大機構、大平臺，更應充分認識和利用“一國兩制”制度優勢、港澳獨特優勢和廣東改革開放先行先試優勢，建立與國際接軌的政策制度保障體系，圍繞一流科學中心建設目標，進一步深化科研項目管理、經費使用、人才引進和使用、成果轉化等重點領域改革，推動資金、技術、設備、人才等創新資源在大灣區內自由流動，激發創新人才動力和活力。針對我國在創新監督環境方面的短板，著力縮小與先進國家的差距，在促進創新制度、監管質量等方面增加力度，提升創新監管水平。

對策建議

（一）高效轉化科技成果引領產業向高端發展。完善多主體協同創新格局，構筑創新、協同、開放、共享的產學研深度融合創新體系，探索面向港澳地區雙向轉移轉化科技成果的新模式、新路徑，推動重大創新成果轉移轉化。搭建科技成果轉化交流對話平臺、實驗平臺和服務平臺，培育建設華南技術轉移中心、國家技術轉移南方中心等一批具有區域影響力和示范性的技術交易平臺，推動科技成果與企業技術需要有效對接。加快高新技術的孕育、轉化和應用，加快培育一批具有爆發式增長力的新興產業，推動現有產業體系向價值鏈高端躍升，成長一批具有國際競爭力的創新型企業和產業集群，打造具有國際競爭力和影響力的新興產業策源地。

（二）加速培育高水平的創新載體。立足粵港澳大灣區高校資源特點，對粵港澳高校和學科采取分類指導和支持，爭取更多高校和學科建設國家“雙一流”高校和學科。依托重大科技基礎設施和產業配套能力，吸引全球高水平大學和科研機構入駐粵港澳大灣區，以及海內外頂尖實驗室、研究室、高校、跨國公司在大灣區設立全球領先的科學實驗室和研發中心。加強與美國、歐盟、以色列等發達國家和地區的合作，建立國際產學研創新聯盟。加強粵港澳高等教育合作，爭取國家同意港澳高校在珠三角開展獨立辦學試點，雙管齊下共同提升粵港澳大灣區高等教育水平。加強與中國科學院等知名科研機構合作，支持大院大所及其領軍人物在粵港澳大灣區設立擁有核心技術、配置核心科研團隊的獨立研發機構、分支機構等。著力整合高等院校、科研院所和企業的創新資源，構建前沿引領型、聯合創新型等新型研發機構，積極爭取在粵港澳大灣區布局建設國家實驗室。

（三）圍繞重點學科方向建設綜合性國家科學中心。面向世界科學發展前沿，瞄準國家創新發展戰略需求，立足粵港澳大灣區產業基礎和學科優勢，重點聚焦信息、生命、海洋、材料、能源、粒子物理等科學領域，進一步優化重大科技基礎設施規劃布局和政策支撐體系，謀劃建設一批領域前沿、性能領先、管理科學、運作高效的重大科技基礎設施，構建國家重大科技基礎設施之間的協同創新體系。主動對接國家重大科技項目，著力解決“卡脖子”問題，大力發展“量子科學與工程”“新一代通信和網絡”“芯片、軟件與計算”“智能機器人”等重大科技專項。健全研究平臺多元參與的投入機制，爭取國家有關科技計劃投入支持，強化建設主體責任，引導多方出資建設。為科學家提供儀器設備先進、設備齊全的實驗室和辦公條件，完善儀器配置、數據支持、文獻檢索等科研配套服務。

（四）加快推動創新要素自由流動。加快推進全面創新改革試驗工作，推動粵港澳三地創新治理體系對接融合，聚焦破除人才、技術、資金、設備、信息、數據、樣品等創新要素自由流動的體制機制障礙。充分發揮全面創新改革試驗的改革平臺作用，圍繞粵港澳協同創新發展的需要，在科技人員出入境、外籍高層次人才引進、海外人才永久居留、職業資格互認、個人所得稅政策、科研設備進口、境外人才子女入學和社會福利保障、科研資金自由流動等方面加大改革力度，為推動粵港澳高端人才安居樂業營造更寬松的制度環境。爭取逐步實現粵港澳三方職業資格互認，爭取中央允許港澳籍高層次創新人才在創新特別合作區按內地與港澳個人所得稅負差額給予補貼，爭取放寬珠三角地區創新創業人才赴港澳限制，增加“一簽多行”簽注發放區域。加快推動各級各類科研項目經費在粵港澳大灣區跨境便利使用，允許港澳符合條件的高校、科研機構申請廣東省科技計劃項目，并按規定在內地及港澳使用相關資金;爭取中央允許珠三角地區財政科技經費過境香港、澳門使用。

（五）打造接軌國際創新體系的試驗場。率先在深港合作區開展與國際創新制度規則對接的“壓力測試”，形成最有利于科技創新的制度成果，通過示范帶動，推動我國科技體制改革取得實質性突破。應繼續突出粵港澳大灣區國際化特色，發揮好港澳獨特的國際化優勢和廣東改革開放先行區優勢，打造國際化創新的平臺和網絡，把科學中心的科技創新成果應用到全世界經濟社會發展中，著力融入全球創新網絡，深度參與全球科技創新治理，全面提升我國在全球創新格局中的位勢。也要發揮好大灣區市場化的優勢，讓市場真正在創新資源配置中起到決定性作用，探索市場化融資模式，引入地方、企業、社會資本投入建設，匯聚粵港澳大灣區一流科學中心建設的強大動力。同時，面向國民經濟主戰場，按照大灣區產業需求和市場需求，推動科技基礎設施、交叉研究平臺、協同創新平臺等項目建設，超前布局謀劃未來產業技術開發。