公共衛生突發事件中區域協同治理研究

王音藝

【摘 ?要】隨著經濟社會的發展，各種不確定因素的出現，公共衛生突發事件常有發生。論文對公共衛生突發事件中的區域協同治理進行研究，以本次新型冠狀病毒肺炎為背景，京津冀地區為例，分析了京津冀地區防控新冠肺炎疫情現狀，在區域協同治理中京津冀地區仍存在一些問題并進行原因分析，從轉變治理主體思維、完善橫向合作機制與信息共享平臺、建立健全相關法律法規方面提出了改進建議。

【Abstract】With the development of economy and society， various uncertain factors appear， and public health emergencies often happen. This paper studies regional collaborative governance in public health emergencies. Based on the background of COVID-19 and taking the Beijing-Tianjin-Hebei region as an example， this paper analyzes the current situation of the prevention and control of COVID-19 in the Beijing-Tianjin-Hebei region， analyzes the reasons for some problems existing in the Beijing-Tianjin-Hebei region in regional collaborative governance， and puts forward some improvement suggestions from the aspects of changing the governance subject thinking， perfecting the horizontal cooperation mechanism and information sharing platform， and establishing and perfecting relevant laws and regulations.

【關鍵詞】公共衛生突發事件;協同治理;京津冀;對策

【Keywords】public health emergencies; collaborative governance; Beijing-Tianjin-Hebei; countermeasures

【中圖分類號】D035 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）11-0150-02

1 京津冀地區防控新冠肺炎疫情現狀

2019年12月以來，湖北省武漢市持續開展流感及相關疾病監測，發現多起病毒性肺炎病例，自此我國面臨了重大公共衛生突發事件。京津冀是中國的“首都經濟圈”，自成立以來，在經濟、文化、政治、生態領域都有所合作并取得了可觀的成績。在本次新冠肺炎疫情中，京津冀三省市的確診病例在除武漢外的其他地區中屬于數量較多的省市，北京市屬于我國的政治與經濟中心，交通樞紐地區，市內務工人員較多，人口流動大，又是境外人員回國途徑的樞紐地區，因此確診病例人數較多，漲幅也較快。由于新型冠狀病毒肺炎的傳染速度快、潛伏時間長、傳染方式多、傳染范圍廣，再加之天津市和河北省毗鄰北京，承接了部分在北京工作的人口壓力，京津冀地緣相接、地域一體，人員流動性較大。京津冀三省市建立疫情聯防機制是必然的選擇[1]。在政策的支持下和社會各界的共同努力下，京津冀地區的疫情防控得到了有效的控制，但在實踐中也可發現，目前在公共衛生突發事件的協同治理方面仍存在一些問題。

2 公共衛生突發事件中協同治理存在問題及成因分析

2.1 治理主體參與意識不強，易陷入邏輯困境

京津冀三地的合作應該發揮1+1+1>3的聯動作用，但是在實踐過程中并沒有發揮應有的影響。京津冀三地在進行合作協議的簽訂過程中，由于三地參與意愿不平衡，形成了強-中-弱的非預期模式。

在我國層級制的政府組織結構中，上級政府掌握著對下級的決定權。在國家政策重心向經濟發展轉移之后，出于激發下級積極推動本區域經濟發展的考量，上級一面通過分權擴充下級政府和官員的經濟發展權限，一面又推行以經濟績效為主要維度的下級負責官員的政績考核機制[2]。在該政績考核機制下就會出現政績錦標賽的現象，各地方政府為了本地發展，優先選擇權重較大容易實現的績效標準，我國目前以經濟指標作為主要的評估指標，這雖然極大地推動了我國的經濟發展，但是卻忽略了其他方面的發展。惡性不良競爭的政績錦標賽導致了地方保護主義盛行，地方政府官員為了自身的政治晉升，在發生區域性的公共衛生突發事件時會優先選擇解決本地區問題，為本地區的發展獲得更多的資源，而不選擇合作網絡機制。

2.2 合作體制不完善，條塊分割問題嚴重

橫向部門合作方面存在三省市的下屬部門較多，部門繁多冗雜等問題，加之公共衛生突發危機事件責任重大，地方部門在進行合作時缺乏有效的溝通與信息共享機制，目前的合作應急機制難以及時有效應對突發危機事件，因此在公共衛生突發事件發生時，三地的選擇是各自為戰，自掃門前雪。

縱向的條塊分割問題嚴重，我國屬于典型的條塊分割、垂直運行的行政體制，以中央政府為主導，地方政府之間基本上沒有自主的橫向聯系[3]。條塊分割問題帶來的碎片化行政與權力分割，導致三地政府無法進行有效的合作。一旦涉及跨地區的公共衛生突發事件時，各地區由于缺少完備的合作機制，橫向溝通不足缺乏政策與法律的支持，會出現合作不力、合作受阻問題。京津冀地區由于地緣相近、人口流動大，所以在面臨衛生突發事件時更應該進行橫向合作，建立完備的危機協同管理機制。

2.3 信息共享平臺不完善

在公共危機管理過程中，信息起到了決定性的作用，信息的及時更新與共享可以使政府更好地進行合作，目前在信息的“碎片化”背景下，各地方政府雖然可以在信息共享平臺中獲取一定的有關公共衛生突發事件的信息，但是大部分信息都是碎片化的，不完備的。跨域危機治理中呈現出信息“碎片化”趨勢[4]，不完善的信息共享平臺會阻礙跨域合作的有效進行，影響疫情防控措施的執行和行政決策的制定與實施。

2.4 相關法律法規缺失，責任難以劃分

目前我國在區域協同治理應對公共衛生突發事件上沒有制定具體的法律法規，雖然目前京津冀地區在公共衛生突發事件的合作中出臺了一些正式協議與非正式協議，但是協作行為無法得到法律的保障與制約。法律是一切行動得以有效運行的保障。法律法規的缺失會導致各參與主體責任劃分不清，基本權益無法得到法律的保障，在產生了糾紛與治理困境時也無法得到有效的解決。

3 結論及建議

3.1 轉變治理主體治理思維

治理主體應該樹立正確的合作觀，從被動合作轉為主動合作。治理主體自身要提高素質，官員的風險意識和危機認知確實與其積極預警策略選擇存在正向關聯。正確認識到合作的有利影響，強化自身的危機意識，學習與公共危機治理相關的專業知識。組織層面要完善地方政府官員的績效評估體制，將公共衛生突發事件的治理能力指標列入績效評估體系中，并作為官員升遷和地方政府政績的影響因素，從外部施壓強調其重要性。

3.2 完善橫向合作機制

京津冀地區需要建立完善的橫向合作機制，避免由于屬地管理和條塊問題產生的橫向溝通不暢、合作效率低等問題。可建立應急委員會，由委員會發號指令協調三地政府的應急管理行動，由應急委員會統一指揮，克服由科層制組織帶來的失靈問題。橫向應協調好各部門之間的關系，建立應對公共衛生突發事件的機制，將常態化管理與危機治理相結合，建立健全總指揮部從常態管理到非常態指揮的快速轉化機制，做到“平戰結合”。

3.3 完善信息共享平臺

完善信息共享平臺，結合本次新冠肺炎疫情應對的教訓和經驗可以發現，信息的及時收集和共享可在一定程度上促進地方之間的合作，緩解公民恐慌。信息共享平臺應包括對公共危機的監控與預防、疫情信息的及時更新、資源的配置問題等，保證信息的真實性和時效性。政府內應引入大范圍的數據共享網絡，采用云技術的方法建立共享網絡平臺。同時要在小范圍內建立應急處置網絡，協調區域間的協作治理。既要實現統一指揮也要保證在公共衛生突發事件中區域治理網絡可以及時應對危機，反應迅速。

3.4 建立健全相關法律法規

習近平總書記強調：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”不僅是對于生態文明建設，區域協同治理同樣也需要完備的、嚴格的法律制度與法治管理，研究制定緊急狀態下的應急征用、減免稅收、應急醫療服務、弱勢群體救助、區域資源分配與合作等方面的法律法規，進一步明確不同治理主體間在公共衛生突發事件中的責任與義務。

【參考文獻】

【1】周黎安.中國地方官員晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（07）：36-37.

【2】彭婷婷.跨區域公共危機治理下地方政府合作存在的問題及對策分析[J].管理觀察，2019（14）：40-41.

【3】郭雪松，朱正威.跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究——基于組織間網絡視角[J].公共管理學報，2011，8（04）：50-51.

【4】龔會蓮，胡勝強.公共危機預警策略的選擇邏輯與比較分析[J].行政論壇，2019（03）：138-140.