長三角一體化城管執法的制度基礎與實踐探索

李幸祥

摘要：為推動長三角區域一體化發展，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T對執法協作進行積極探索。長三角區域城管執法協作的宏觀制度基礎提供可資借鑒的理念和思路，但執法協作的微觀制度基礎比較薄弱。目前，長三角區域城管執法協作經歷了區縣層面合作、設區的市層面合作、省級層面合作三個階段，為未來執法協作的深入開展奠定良好基礎。由于城管執法協作是長三角區域一體化發展中的一項全新工作，有必要未雨綢繆，對跨區域執法的執法權限、執法協作的執法范圍、執法協作的法律適用、執法協作的數據共享等有關問題進行前瞻性的思考。

關鍵詞：長三角;區域一體化;城管執法;執法協作

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.008

推動長三角區域一體化發展，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大戰略。2019年5月30日，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱《長三角規劃綱要》），對長三角區域一體化發展作出戰略部署。2019年10月25日，國務院批復同意《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》（以下簡稱《示范區總體方案》）①，并由國家發展改革委于2019年10月26日正式印發②。為貫徹落實《長三角規劃綱要》和《示范區總體方案》，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ㄖ鞴懿块T對執法協作進行了積極探索。為推動長三角區域城管執法協作更好地開展，有必要對協作的制度基礎、實踐探索進行分析，并圍繞相關問題進行理性思考。

一、長三角區域城管執法協作的制度基礎

總體而言，長三角區域城管執法協作的制度基礎大致可以分為宏觀和微觀兩個方面。其中，前者主要是指長三角區域一體化有關政策文件所蘊含的制度基礎，后者則是直接規范城管執法的有關制度基礎。

（一）協作的宏觀制度基礎

長三角區域城管執法協作的宏觀制度基礎主要體現于《長三角規劃綱要》《示范區總體方案》以及江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇嘘P《長三角規劃綱要》的實施方案?！堕L三角規劃綱要》是指導長三角地區當前和今后一個時期一體化發展的綱領性文件，也是制定相關規劃和政策的依據。因此，《長三角規劃綱要》從政策上為長三角區域城管執法協作提供了依據。從《長三角規劃綱要》來看，其中涉及執法協作方面的規定主要包括，“加強排放標準、產品標準、環保規范和執法規范對接，聯合發布統一的區域環境治理政策法規及標準規范，積極開展聯動執法，創新跨區域聯合監管模式”;“共同加強國際知識產權保護，加大侵權違法行為聯合懲治力度，協同開展執法監管”;“提高政策執行的協同性，強化環境聯防聯控、食品安全監管、知識產權保護等領域的執法聯動”;“建立地方立法和執法工作協同常態化機制”;“共同建立區域生態環境和污染源監控的平臺，統一監管執法”③。就上述規定而言，雖然其主要涉及環境保護、知識產權保護、食品安全監管等方面的執法協作，未直接對城管執法協作作出規定，但其中所體現的跨區域執法協作理念，卻為城管執法協作指明了方向。《示范區總體方案》則指出，建設長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱“一體化示范區”）是實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口?！妒痉秴^總體方案》中涉及執法協作的規定主要體現于環境監管執法領域，即“統一環境監管執法，制定統一的生態環境行政執法規范，以‘一把尺實施嚴格監管，推進聯動執法、聯合執法、交叉執法”④。雖然《示范區總體方案》也未直接對城管執法協作作出規定，但其所要求的“聯動執法、聯合執法、交叉執法”不僅適用于環境監管執法，實際上對城管執法也有較高的借鑒價值。

此外，為貫徹落實《長三角規劃綱要》，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”分別制定了實施方案，并且都在執法方面有所規定。例如，《上海市貫徹<長江三角洲區域一體化發展規劃綱要>實施方案》提出，“強化與蘇浙之間省際交通運輸監管與協同共治，有效推進區域聯合執法”;“推動建設一體化城市管理和社會治安防控體系，建立聯管聯控機制，完善重大活動維穩安保協作機制，聯手開展整治執法行動”;“加強市場準入標準統一和市場監管執法協同聯動”⑤?！?長江三角洲區域一體化發展規劃綱要>江蘇實施方案》提出，“建立嚴格的知識產權保護制度，加大侵權違法行為聯合懲治力度，協同開展執法監管”;“加強排放標準、產品標準、環保規范和執法規范對接，聯合發布統一的區域環境治理政策法規及標準規范，積極開展聯動執法，創新跨區域聯合監管模式”;“強化環境聯防聯控、食品安全監管、知識產權保護等領域執法聯動，提高區域執行協同性”;“建立地方立法和執法工作協同常態化機制”⑥。《浙江省推進長江三角洲區域一體化發展行動方案》提出，“加強環境執法和環境突發事件應急聯動，共同打造生態環境監管執法最嚴區域”⑦。《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》提出，“推動排放標準、環保規范和執法規范對接，逐步實現區域環境治理政策法規和標準規范的統一和聯合發布”;“建立地方立法和執法工作協同協作常態化機制”;“在環境聯防聯控、食品安全監管、知識產權保護等領域，實行違法案件的線索信息共享、案件調查取證協作配合制度，聯合開展專項執法和集中整治行動”⑧。從江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”有關《長三角規劃綱要》實施方案來看，雖然都沒有明確提到城管執法協作，但其關于執法方面的規定，尤其是針對區域聯合執法、聯動執法、執法工作協同協作的規定，對于開展長三角區域城管執法協作，提供了可資借鑒的理念和思路。

（二）協作的微觀制度基礎

長三角區域城管執法協作的微觀制度基礎主要體現于江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小敝贫ǖ挠嘘P城管執法的地方性法規和政府規章。其中，《上海市城市管理行政執法條例》第四章以專章共七條的篇幅對“執法協作”作了規定，不過從內容來看，其所規范的執法協作僅涉及同一區域內跨部門的協作，而不涉及跨區域的協作⑨?！渡虾Ｊ谐鞘泄芾硇姓谭l例實施辦法》第八條對“執法協助”作了規定，但也限于同一區域內不同部門之間的協助⑩。江蘇省省級層面尚未出臺專門規范城管執法的地方性法規或政府規章，不過，江蘇省政府曾于2014年11月向該省人大常委會作出《關于加快制定江蘇省城市管理領域相對集中行政處罰權的地方性法規議案辦理情況的報告》，并附《江蘇省城市管理相對集中行政處罰權條例（草案）（征求意見稿）》。該征求意見稿對“執法協作”作了專章規定，不過也是局限于部門之間的協作，未涉及跨區域的執法協作，?！墩憬〕鞘泄芾硐鄬行姓幜P權條例》第四章以專章共五條的篇幅，對“執法協作”作出規定，但也是規范不同部門之間的協作，未涉及跨區域的執法協作-。《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十七條對協助調查、協助執行作了規定，但同樣也是規范部門之間的協作，未涉及跨區域的執法協作.。另外，住房和城鄉建設部于2017年1月發布的部門規章《城市管理執法辦法》對執法協作作了原則性規定，但這種協作也是城管執法部門與其他有關部門之間的橫向協作，對跨行政區域的城管執法部門之間的協作未作明確規定/。

因此，無論是江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小钡牡胤搅⒎?，還是住房和城鄉建設部的部門規章，都尚未對跨行政區域的城管執法協作這一全新的執法協作模式作出規定?？陀^上，長三角區域城管執法協作的微觀制度基礎還比較薄弱。

二、長三角區域城管執法協作的實踐探索

雖然長三角區域城管執法協作的微觀制度基礎比較薄弱，但由于宏觀制度基礎明確了方向，提供了可資借鑒的理念和思路，因此，江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執法部門已經開展了積極的探索實踐。截至2020年7月底，長三角區域城管執法協作大致可以分為三個階段。

（一）區縣層面合作

第一個階段，由一體化示范區內的區縣一級城管執法部門進行協作。2019年12月，上海市青浦區城市管理行政執法局、江蘇省蘇州市吳江區城市管理局、浙江省嘉興市嘉善縣綜合行政執法局共同簽署了《青吳嘉三地城市管理執法區域協作框架協議》。簽訂該框架協議，目的是通過加強青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門的協作，從而打造“一個平臺”“三個機制”，共同提升城市管理水平，助力一體化示范區建設。所謂“一個平臺”，是指建立跨區域的聯席會議平臺，每半年召開一次聯席會議;所謂“三個機制”，是指建立交流學習機制、跨區案件查辦機制、相鄰區域聯動機制0。

（二）設區的市層面合作

第二個階段，由一體化示范區內的設區的市一級城管執法部門進行協作。2020年5月，上海市青浦區城市管理行政執法局、江蘇省蘇州市城市管理局、浙江省嘉興市綜合行政執法局共同簽署了《推進長三角城市管理與綜合執法一體化發展十二條合作指引》1。由于上海是直轄市，沒有像蘇州、嘉興這類設區的市，所以這個階段的合作指引上海方面仍然是由青浦區城市管理行政執法局出面簽署。該合作指引包括建立工作協調機構，建立聯席會議、交流學習、研討、熱線電話聯絡、聯合執法等執法協助、調查取證協作、執法預警通報、公共信用信息共享等制度，加強黨的領導，加強地方立法研究等12條合作內容。

（三）省級層面合作

第三個階段，由長三角區域的省一級城管執法部門進行協作。2020年7月，上海市城市管理行政執法局、江蘇省住房和城鄉建設廳、浙江省綜合行政執法指導辦公室、安徽省住房和城鄉建設廳共同簽署了《長江三角洲一體化城市管理綜合行政執法協作機制》，并發布了《長江三角洲區域一體化城市管理綜合行政執法協作三年行動計劃（2021-2023）》和《長江三角洲區域一體化城市管理綜合行政執法協作清單》。與前兩個階段相比，這個階段的合作更為徹底，也更有可能落地執行。這也意味著江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”城管執法主管部門將推動城管執法制度標準“趨同化”、執法檢查“協同化”、隊伍建設“同一化”，加強城管執法信息“互聯互通”，提升區域一體化城管執法能力和水平。2

首先，《長江三角洲一體化城市管理綜合行政執法協作機制》明確江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ㄖ鞴懿块T為協作機制的牽頭單位;協作機制的主要任務是貫徹落實《長三角規劃綱要》，深入研究和協作解決長三角區域城市管理執法領域中的問題，推動協同聯動發展，助推長三角區域一體化發展;協作機制具體承擔建章立制、執法研究、隊伍規范化建設、重大活動執法保障、執法協作、智慧城管、信用懲戒、示范引領、城管文化、社會宣傳等方面共11項職責任務。

其次，《長江三角洲區域一體化城市管理綜合行政執法協作三年行動計劃（2021-2023）》堅持“服務大局、創新引領、突出重點、合作共贏”的原則，確定三年行動計劃的發展目標，明確建立全領域多層次聯動協作機制、推動城管執法規章制度趨同化發展、推進隊伍管理建設同一化發展、制定區域城管執法協作清單、推動重點區域先行先試、搭建信息指揮監管平臺、凝聚社會宣傳工作合力等7項重點工作，并確定了每年的具體工作任務。

再次，《長江三角洲區域一體化城市管理綜合行政執法協作清單》明確了江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小笔着?0項城管執法協作清單，具體包括加強城管執法理論研究、開展跨區域聯合執法整治、開展對口學習交流培訓、建立執法協助協查機制、協作開展執法隊伍規范化建設、建立執法預警通報機制、開展智慧城管執法研究、建立區域信用聯合懲戒機制、加強社會宣傳聯動、加強區域內重大活動城管執法保障協作。

回顧長三角區域城管執法協作的實踐探索歷程，可以發現其呈現兩個特點：一是協作的地域范圍不斷擴大，從最初的在一體化示范區“兩區一縣”內進行協作，擴展到在整個長三角區域“三省一市”內進行協作;二是協作的主管部門層級不斷提升，從最初的區縣城管執法主管部門之間進行協作，到設區的市層面城管執法主管部門之間進行協作，再到省級層面城管執法主管部門之間進行協作。這充分說明長三角區域城管執法協作的共識在不斷擴大，具體的協作工作在不斷推進，這為長三角區域城管執法協作的深入開展奠定了良好的基礎。

三、長三角區域城管執法協作的相關思考

盡管長三角區域城管執法協作已經邁出了堅實的步伐，但由于這是長三角區域一體化發展中一項全新的工作，既無先例可循，又缺乏理論指導，因此，有必要未雨綢繆，對有關問題進行前瞻性的思考。

（一）關于跨區域執法的執法權限問題

目前的長三角區域城管執法協作主要是工作機制層面的協作，真正涉及執法核心環節的協作尚無制度性的安排。深度的執法協作，涉及跨區域執法的問題，這個問題在一體化示范區更為突出。由于一體化示范區承擔著制度創新方面先行先試的使命，因此，跨區域執法的合法性問題可能會在一體化示范區率先碰到。在一體化示范區，涉及青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”三個行政區域，也存在三個平行的城管執法主體。如果青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”的城管執法部門只在其行政區域內執法，那么一體化示范區仍然被割裂為三個不同的執法區域，對于處于行政區域交界地帶的流動性違法行為，依然不能跨越行政區域界線進行有效執法。這顯然無法滿足一體化示范區的建設要求。但是，如果青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門可以跨行政區域執法，又涉及其跨區域執法的合法性問題。從法理上說，一體化示范區要起到長三角區域一體化發展的示范引領作用，要在執法協作上進行大膽創新，具有正當性基礎。在對行政區域交界地帶的流動性違法行為進行整治時，甚至可以探索將青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門統稱為一體化示范區城管執法部門，以一體化示范區城管執法部門的名義對跨行政區域的流動性違法行為進行查處。這種模式相比于傳統的移交案件線索、證據互認等執法協作方式，對于提高執法效能顯然有更大的幫助。

當然，理論上的設想要轉化為現實，還需要法律上的支撐。通常所說的執法區域以行政區域為限，是從地域管轄的角度而言，不過《行政處罰法》還規定了指定管轄這類可以突破地域管轄的方式。根據《行政處罰法》第二十一條的規定，“對管轄發生爭議的，報請共同的上一級行政機關指定管轄”。上一級行政機關進行指定管轄時，更多地會從如何有利于案件查處的角度進行衡量，而地域管轄則不屬于其重點考量的因素。另外，《上海市城市管理行政執法條例》第十四條第二款規定：“管轄區域相鄰的區城管執法部門對行政轄區接壤地區流動性違法行為的查處，可以約定共同管轄。共同管轄區域內發生的違法行為，由首先發現的城管執法部門查處。管轄權發生爭議的，由市城管執法部門指定管轄?！迸c《行政處罰法》相比，《上海市城市管理行政執法條例》的規定更加具體化，即在指定管轄前，先經過約定管轄程序，有爭議的再進入指定管轄程序。當然，這是在上海市行政區域內的指定管轄，不涉及跨省市的管轄。盡管如此，這至少說明在跨行政區域的情況下，指定管轄是有合法性基礎的。

在長三角區域，由于江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T共同的上級行政機關是住房和城鄉建設部，理論上只有住房和城鄉建設部才有權進行指定管轄。但是，城管執法行為通常由區縣一級城管執法部門作出，如果層層報請住房和城鄉建設部進行指定管轄似乎并不現實。因此，不妨嘗試在長三角區域范圍內另行探索指定管轄路徑。比如，在一體化示范區內，能否先行先試，賦予一體化示范區執委會指定管轄權？《示范區總體方案》已經明確，賦予一體化示范區開發建設管理機構（即一體化示范區執委會）省級項目管理權限，統一管理跨區域項目3。建議參照這個授權模式，由國務院明確授權一體化示范區執委會享有行政執法方面的指定管轄權。在需要指定管轄時，由青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門報請一體化示范區執委會作出授權決定。如有可能，也可由一體化示范區執委會一攬子對青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門進行授權，明確其可以以一體化示范區城管執法部門的名義對青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”行政區域交界地帶的流動性違法行為共同進行執法。待上述“指定管轄”模式在一體化示范區形成可復制、可推廣的經驗后，再逐步擴展至整個長三角區域。屆時，建議由江蘇、浙江、安徽、上海“三省一市”政府共同向國務院爭取授權，由國務院授權長三角區域合作辦公室享有長三角區域行政執法方面的指定管轄權。之所以選擇長三角區域合作辦公室作為被授權對象，是因為該辦公室由江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小闭餐M建4，且為《長三角規劃綱要》所確認5，在目前長三角區域一體化發展的組織架構下，該辦公室具有一定代表性，作為被授權對象比較合適。

（二）關于執法協作的執法范圍問題

需要注意的是，城管執法部門行使的執法權力性質上屬于相對集中行政處罰權，即將其他行政管理部門的行政處罰權集中由城管執法部門行使。根據《行政處罰法》第十六條的規定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，實踐中各省市確定的城管執法部門執法范圍并不一致。例如，以違反工商管理方面法律、法規和規章規定的行為為例，《上海市城市管理行政執法條例》第十一條第六項規定，城管執法部門的執法范圍為“對占用道路無照經營或者非法散發、張貼印刷品廣告的違法行為實施行政處罰”;《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》第六條第六項規定，城管執法部門的執法范圍為“對在城市道路、廣場等室外公共場所無照經營的行為實施行政處罰”;《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》第十二條第六項規定的城管執法部門的執法范圍為“對在道路、廣場等公共場所無照經營違法行為的行政處罰權”，與浙江省的規定基本相同。江蘇省省級層面沒有立法規定，以一體化示范區內吳江區所在的蘇州市為例，《蘇州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》第十四條規定，“城管執法部門行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權”。不難發現，上海市的立法明確將“非法散發、張貼印刷品廣告的違法行為”交由城管執法部門處罰，而浙江、安徽以及蘇州的立法都沒有此類規定。

由于具體執法范圍不一致，很可能江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小庇械牡胤綄⒛骋粓谭ㄊ马椕鞔_由城管執法部門集中行使，有的地方卻仍由有關行政管理部門行使，未交由城管執法部門集中行使。對這類違法行為，在開展執法協作時如何處理？比如以“非法散發、張貼印刷品廣告的違法行為”為例，這類違法行為屬于典型的流動性較強的違法行為，違法當事人通常不會固定于某個地點，而是在某個片區內從事違法行為。假如違法行為人在一體化示范區內的青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”的行政區劃交界地帶從事非法散發、張貼印刷品廣告的違法行為，這時青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”的城管執法部門如果協作執法，就會碰到執法主體是否適格的問題。青浦區的城管執法部門依法具有這方面的行政處罰權，但吳江、嘉善的城管執法部門卻沒有這方面的行政處罰權。由于吳江、嘉善這方面的行政處罰權仍歸屬于市場監管部門，而青浦的城管執法部門與吳江、嘉善的市場監管部門并未建立執法協作機制，這就會面臨有執法協作機制的吳江、嘉善城管執法部門無執法權，有執法權的吳江、嘉善市場監管部門無相應的跨區域執法協作機制的尷尬局面。

以上僅是在江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T眾多執法事項中選擇一例而已，但管中窺豹，城管執法范圍不一致的事項估計不少。這一問題，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T在推進執法協作機制時應當引起重視。另外，長三角區域有的地方開展了比城管執法范圍更為廣泛的綜合行政執法。例如，在一體化示范區內，吳江區以整合機構為“突破點”，優化行政執法力量。2016年12月，該區明確在區級層面由區城市管理局（區城市管理行政執法局）統籌協調全區綜合行政執法工作;2018年9月，區城市管理行政執法局更名為區綜合行政執法局。該區整合優化市場監管、文化市場、交通運輸、農業、城市建設管理、自然資源和規劃6個領域的綜合行政執法機構和職能，橫向整合執法資源，實現領域內“一支隊伍管執法”6。根據蘇州市政府《關于吳江區全域綜合行政執法體制改革試點工作方案的批復》，該區明確由區綜合行政執法局負責建立健全與行業主管部門及綜合執法隊伍間協調配合、信息共享機制和跨部門跨區域執法協作聯動機制，統籌協調全區綜合行政執法工作，根據權責清單實施相對集中行政處罰和行政強制，實行全域綜合行政執法體系。嘉善縣在縣級層面實施了綜合執法，對監管相對薄弱的旅游、價格、體育、民政、工程建設等10個方面的全部或部分行政處罰及相關行政監督檢查、行政強制職權進行綜合行政執法7。針對上述綜合行政執法改革的新動向，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T在開展執法協作時應當予以關注，確保城管執法協作與各地的綜合行政執法改革相協調。

需要探討的是，在目前所建立的城管執法協作機制基礎上，對不屬于江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T共有的執法事項如何開展協作？是否有必要建立一個有別于城管執法共有執法事項的執法協作機制？比如，某執法事項在長三角區域有的地方已集中至城管執法部門，對尚未將該執法事項集中至城管執法部門的地方而言，探索由其縣級城管執法部門邀請相應的行政管理部門參與協作，獲邀的行政管理部門以特邀協作方的身份參與聯合執法活動?；氐揭惑w化示范區內“非法散發、張貼印刷品廣告的違法行為”的執法協作這一例子，可以探索由吳江、嘉善的城管執法部門邀請所在地市場監管部門以特邀協作方的身份參與青浦區城管執法局發起的聯合執法活動。

（三）關于執法協作的法律適用問題

法律適用問題是長三角區域城管執法協作面臨的又一個突出問題。首先，對相同違法行為的處理，適用的法律規范也應當相同。由于城市管理領域地方立法有較大空間，如果江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小敝贫ǖ某鞘泄芾矸矫娴牡胤叫苑ㄒ?、政府規章差異較大，將增加城管執法一體化協作的難度。從長遠來看，要保持江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ㄟm用的法律規范相同，關鍵還是要促使長三角區域有關城市管理的地方立法保持協調一致。值得肯定的是，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟪Ｎ瘯?018年7月簽署了《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》8，明確立法協同的重點領域是重點規劃和基礎設施建設、生態環境和自然資源保護、市場經濟秩序和營商環境、公共服務和社會建設、文化建設和旅游發展以及其他推動長三角地區一體化發展需要的領域。2018年11月，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟪Ｎ瘯謩e通過《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，提出制定地方性法規、政府規章、規范性文件，應當與其他三?。ㄊ校﹨f同，逐步做到標準協同、監管協同9。這對于促進長三角區域城市管理地方立法的協調一致，無疑是非常重要的制度安排。

其次，行政處罰的裁量基準應當相同，以免因處罰畸輕畸重形成“執法洼地”。在江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小比舜蟮胤搅⒎▍f同保障的背景下，城管執法部門在行政處罰裁量基準保持一致方面應當有更大作為，避免因為行政處罰裁量基準不一致，導致立法協同的效果大打折扣。需要注意的是，在適用法律、行政法規對違法行為人進行處罰時，行政處罰裁量基準更應當保持一致。例如，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T在適用國務院2017年制定的行政法規《無證無照經營查處辦法》對無照經營的違法行為進行處罰時，如果行政處罰裁量基準不一致，可能出現同樣的行為在某地處罰較輕，在另一地處罰較重的情形。根據《無證無照經營查處辦法》第十三條的規定，“從事無照經營的，由工商行政管理部門依照相關法律、行政法規的規定予以處罰。法律、行政法規對無照經營的處罰沒有明確規定的，由工商行政管理部門責令停止違法行為，沒收違法所得，并處1萬元以下的罰款”。對于在道路上從事無照經營的行為，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小倍济鞔_由城管執法部門處罰，這時行政處罰裁量基準保持一致顯得尤為重要。由于《無證無照經營查處辦法》規定的“處1萬元以下的罰款”存在較大的裁量幅度，只有城管執法部門行政處罰裁量基準保持一致，才能做到“同案同罰”，避免出現畸輕畸重的情形。特別是在一體化示范區建設中，青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門更應當在行政處罰裁量基準方面進行協作，防止出現“執法洼地”，影響一體化進程。

（四）關于執法協作的數據共享問題

執法數據作為一項重要的數據資源，對于分析某一區域違法行為的特征、數量分布、發展趨勢等具有重要作用，可以助力執法部門研判未來的執法重點領域，精準調配執法人員和采取有效的應對措施。然而，現實狀況是江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T的執法數據分散在各地，尚未實現共享。值得肯定的是，《長江三角洲區域一體化城市管理綜合行政執法協作清單》已經提出，“開展多方參與的智慧城管執法研究，借助5G、云計算、物聯網等新一代信息網絡技術，有序推動區域執法信息數據互聯互通”。這對于未來實現長三角區域城管執法數據共享具有重要意義。如果在整個長三角區域實現城管執法數據共享有一定難度，不妨先在一體化示范區內先行先試，即青浦、吳江、嘉善“兩區一縣”城管執法部門將各自的執法數據進行共享，實現執法數據在一體化示范區內的城管執法部門之間自由流動，待積累一定經驗后，再推廣至整個長三角區域。

執法數據共享是深化長三角區域城管執法協作機制的有力措施。但是，在推進執法數據共享的過程中，需要注意以下問題：一是數據安全問題。由于長三角區域城管執法的原始數據保存于各級城管執法部門的數據庫，在推進執法數據互聯互通、實現執法數據共享時，要特別注意數據的安全。如果沒有采取相應的技術措施，很可能出現數據泄露、篡改等問題，從而造成不良影響。因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T在推進執法數據共享時，應當有意識地采取技術措施，對數據安全進行保障。二是處理好執法公開與執法數據共享的關系。執法公開是將有關執法信息向社會公開，比如行政處罰決定的公開，其是將執法數據作出一定處理后的公開，而不是將完整的執法數據進行公開。執法數據共享是在執法部門之間進行共享，是將執法數據向相關的執法部門“公開”。就開放的受眾面而言，執法公開的受眾面更廣，而執法數據共享僅是系統內的開放，其受眾是系統內的相關部門;就開放的數據完整性而言，執法公開所對應的執法數據并不是所有的執法數據，而執法數據共享應當是所有的執法數據。因此，江蘇、浙江、安徽、上?！叭∫皇小背枪軋谭ú块T在推進執法數據共享時，不能認為僅是將執法公開所涉及的數據共享，而是要改變傳統觀念，將完整的執法數據進行共享，消除目前存在的數據藩籬。三是隱私權和個人信息保護問題。城管執法部門面對的當事人有較大數量的自然人，特別是流動性違法行為更是如此。相應地，城管執法數據中也可能會涉及自然人的隱私和個人信息。根據《民法典》第一千零三十九條的規定，“國家機關、承擔行政職能的法定機構及其工作人員對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應當予以保密，不得泄露或者向他人非法提供”。因此，長三角區域城管執法部門推進執法數據共享，要注意遵守民法典的上述規定，確保數據共享合法。

四、結語

長三角區域執法協作涉及環境保護、知識產權、食品安全監管、市場監管、交通運輸等眾多領域，城管執法協作僅是長三角區域執法協作眾多領域中的一個領域。但是，由于城管執法事項繁多、任務較重，執法難度較大，有時還不為人們所理解，因此，這個領域的執法協作有其特殊意義。長三角區域城管執法協作如能取得長足進展，對于改善長三角區域城市管理面貌，乃至提升長三角城市群能級，都有不可估量的作用。本文對長三角區域城管執法協作的制度基礎、實踐探索作了初步分析，進而探討跨區域執法的執法權限、執法協作的執法范圍、執法協作的法律適用、執法協作的數據共享等有關問題。由于長三角區域城管執法協作剛剛起步，這些探討總體來說還是初步的，可能還不夠深入。盡管如此，希望本文能起到拋磚引玉的作用，對長三角區域城管執法協作的推進有所裨益。

注釋：

①參見《國務院關于長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的批復》（國函〔2019〕99號）。

②參見《國家發展改革委關于印發長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的通知》（發改地區〔2019〕1686號）。

③參見《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。

④參見《國家發展改革委關于印發長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的通知》（發改地區〔2019〕1686號）。

⑤參見《上海市貫徹<長江三角洲區域一體化發展規劃綱要>實施方案》，載“中國上?！遍T戶網站，http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw12344/u26aw63344.html，2020年1月10日。

⑥參見《<長江三角洲區域一體化發展規劃綱要>江蘇實施方案》，載中共江蘇省委新聞網，http：//www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202004/t20200401_6584579.shtml，2020年4月1日。

⑦參見《浙江省推進長江三角洲區域一體化發展行動方案》，載“浙江在線”網，http：//zjnews.zjol.com.cn/zjnews/zjxw/202001/t20200108_11551857.shtml，2020年1月8日。

⑧參見《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》，載安徽網，http：//www.ahwang.cn/anhui/20200116/1969870.html，2020年1月16日。

⑨參見《上海市城市管理行政執法條例》（2018年5月24日第二次修正）。

⑩參見《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》（2020年1月18日修正）。

，參見《關于加快制定江蘇省城市管理領域相對集中行政處罰權的地方性法規議案辦理情況的報告》，載江蘇省人大常委會網站，http：//www.jsrd.gov.cn/zyfb/hygb/1213/201501/t20150115_155179.shtml，2015年1月15日。

-參見《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》（2011年12月13日修改）。

.參見《安徽省城市管理領域相對集中行政處罰權辦法》（2006年6月28日公布）。

/參見《城市管理執法辦法》（住房和城鄉建設部令第34號）。

0參見《青吳嘉三地簽訂城市管理執法區域協作框架協議》，載上海市青浦區政府網站，http：//www.shqp.gov.cn/cgjc/xwzx/20200107/619982.html，2019年12月30日。

1參見《長三角城市管理與綜合執法一體化？青浦城管這樣推進》，載上海市青浦區政府網站，http：//www.shqp.gov.cn/shqp/qpyw/20200602/658332.html，2020年6月2日。

2參見《長三角城管執法一體化提速》，載東方網，http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/csj/20200810/u7ai9436183.html，2020年8月10日。

3參見《國家發展改革委關于印發長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的通知》（發改地區〔2019〕1686號）

4參見《上海市人民政府辦公廳、江蘇省人民政府辦公廳、浙江省人民政府辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關于組建長三角區域合作辦公室的通知》（滬府辦〔2018〕29號）。

5參見《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。

6蘇州市吳江區委編辦：《蘇州市吳江區探索推進綜合行政執法體制改革》，載《中國機構改革與管理》，2020年第4期。

7劉平等：《長三角生態綠色一體化示范區法治保障研究》，載上海市司法局網站，http：//sfj.sh.gov.cn/zwdt_fzyj/20200413/6078cab34bb54bf3a91e808dcd17b687.html，2020年2月25日。

8參見《長三角地區人大常委會舉行主任座談會 滬蘇浙皖簽署人大工作協作機制1+1協議》，載東方網，http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20180706/u1ai11600233.html，2018年7月6日。

9參見《上海市人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》（2018年11月22日上海市第十五屆人大常委會第七次會議通過），《江蘇省人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》（2018年11月23日江蘇省第十三屆人大常委會第六次會議通過），《浙江省人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》（2018年11月30日浙江省第十三屆人大常委會第七次會議通過），《安徽省人民代表大會常務委員會關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》（2018年11月23日安徽省第十三屆人大常委會第六次會議通過）。

Urban Management and Law Enforcement Cooperation in Yangtze River Delta Region： Institutional Basis， Practical Exploration and Thinking

Li Xingxiang

（Legal Affairs Division of the General Office of Shanghai Municipal Peoples Government， Shanghai 200020，China）

Abstract：In order to promote the regional integration of the Yangtze River Delta， the Urban Management and Law Enforcement Departments of Shanghai， Jiangsu， Zhejiang and Anhui have actively explored law enforcement cooperation. The macro institutional basis of urban management and law enforcement cooperation in Yangtze River Delta region provides some ideas and thoughts for reference， but the micro institutional basis of law enforcement cooperation is relatively weak. At present， the Yangtze River Delta urban management and law enforcement cooperation has experienced three stages： county level cooperation， city divided into districts level cooperation and provincial level cooperation， which has laid a good foundation for the further development of law enforcement cooperation in the future. As the urban management and law enforcement cooperation is new work in the Yangtze River Delta regional integration， it is necessary to take precautions and make forward-looking thinking on such issues as the law enforcement authority limits of cross-region law enforcement， the law enforcement scope of law enforcement cooperation， the legal application of law enforcement cooperation， and the data sharing of law enforcement cooperation.

Key words：Yangtze River Delta;regional integration;urban management and law enforcement;law enforcement cooperation

責任編輯：王? 縉