超大城市社區安全風險精細化管理路徑探索與優化

董幼鴻　魏箏

摘要：隨著我國城市化進程的快速推進，人流、物流、信息流、技術流等各種要素高度積聚在城市復雜有限的空間里，城市正逐漸演變成一個龐雜、脆弱的運行系統，尤其在超大城市管理中面臨的新問題和新挑戰更加復雜嚴峻，對城市管理者的能力提出更高的要求。社區是城市的細胞和基礎，它的安全有序運行是城市整體安全的基石和基礎。當前，在精細化管理的框架下研究社區安全風險治理基本構成要素，結合上海L街道社區“大腦”建設的實踐，探討當前城市社區安全風險精細化管理中存在的問題和不足，分析優化超大城市社區安全風險精細化管理的路徑，具有重要現實意義。

關鍵詞：超大城市;社區安全風險;精細化管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.06.003

一、問題的提出

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，城市化進程不斷加快，城市規模日漸擴大，大量人口涌入城市，各類生產、生活要素高度集中，城市日益成為一個人、財、物、信息等要素不斷流動且相互聯系的復雜系統，城市在給人們帶來便捷、豐富生活的同時，也不可避免地聚集了大量自然的、人為的風險因素，威脅著城市安全穩定運行和民眾生命財產安全。城市社區是居民生活的基本空間載體，承載著居民的基本生活需求，社區也正顯示出“人口密度大、流動性和異質性強、多層次訴求不一”的特點，各類風險疊加交織，矛盾凸顯，多種風險隱患交替出現，給社區居民正常生產生活帶來潛在的威脅。如2018年7、8月份4次臺風登陸上海，造成社區多處積水、內澇，嚴重影響市民正常的生活;社區頻發的群租房、老年獨居屋的“小火亡人”事故;尤其2020年初突如其來的新冠疫情暴發給基層社區管理帶來諸多挑戰和壓力。這些事件或事故的發生考驗著城市管理者駕馭風險和應急響應的水平和能力，如何積極發揮政府功能，健全完善各類體制機制，廣泛動員各種資源，及時有效精確地防范社區安全風險，保障超大社區安全有序和優化服務，進而提高城市生活品質和溫度是新時代城市管理者必須思考的問題。

2017年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時指出，走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系上海發展的大問題，城市管理應該像繡花一樣精細。這為推動超大城市治理精細化、提升城市治理能力、完善城市治理體系的目標指明了方向。2019年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部“堅持底線思維著力防范化解重大風險”專題研討班開班式上，強調要堅持底線思維，著力防范化解重大風險，提高風險防控能力，保持經濟持續健康發展及社會大局穩定。這也進一步彰顯了風險源頭防控在公共安全管理中的地位和功能。由此可見，城市安全風險治理愈發成為城市治理的重要內容，事關城市安全和城市精細化管理水平，在推動城市實現高質量發展上具有重要意義。而在政府與社會的關系中，社區發揮著連接政府與基層的紐帶作用，其地位不言而喻，可以說，社區治理是城市治理的支點，也是城市治理的“最后一公里”。所以，要把治理重心落實到基層，解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，更加關注多元主體訴求，深入開展社區安全風險治理實踐，從而推進社會治理水平不斷提升，為社區居民提供更多優質公共服務產品。

從以往城市發生的突發事件來看，越是超大城市，各類系統運行的脆弱性越明顯，安全風險隱患治理工作越復雜，對精細化管理的要求也越高。上海要提高在全球城市中的競爭力、影響力和吸引力，實現建設成為卓越的全球城市戰略目標，需不斷地提升科學化、精細化和智能化的管理水平，走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。而在社區安全風險治理實踐中，各級政府依然面臨經驗不足、機制不順、技術限制等諸多難題。就上海來說，如何加強基層社區安全體系建設，克服現有管理中存在的短板，優化社區安全風險精細化管理路徑，建立社區安全風險治理長效機制，是超大城市各級管理者需要思考的問題。

二、理論溯源：社區安全風險精細化管理的基本遵循

精細化管理的理念最先來源于企業管理，其國內主要代表人物之一汪中求（2004）提到“精者，去粗也，不斷提煉，精心篩選，從而找到解決問題的最佳方案;細者，入微也，究其根由，由粗及細，從而找到事物內在聯系和規律性。”[1]同時，他還提到精細化管理是指通過規則的系統化和細化，運用程序化、標準化、數據化和信息化的手段，把“精、準、細、嚴”的要求落實到每個工作流程、每個崗位的職責要求、每個人的行為規范，使組織管理各單元精確、高效、協同和持續運行。[2]這種精細化管理的理念引起學界廣泛的反響，很多政府管理者、學者開始研究政府精細化管理的問題。其中，政府精細化管理的倡導者溫德誠（2007）在《政府的精細化管理》一書中指出，所謂政府精細化管理就是以科學管理為基礎，以精細操作為特征，致力于降低行政成本，提高行政效率的一種管理方式。[3]他還提到精細化管理要求一個良好的政策制定與落實的環境，這個環境需要政府與群眾共同努力來創造和維護。黃剛（2010）認為，所謂精細化，“精”是指管理關鍵環節，“細”是指關鍵環節的主要控制點，精細化管理就是系統解決管理過程中的各關鍵環節及其主要控制點的匹配性。[4]劉明君、劉天旭（2010）將政府精細化管理分為四個層面：管理理念、基本方法、技術與工具、具體運用，從認識到實踐給予精細化管理更為明確的解釋，并提出精細化管理的核心理念就是精、細、準、嚴。[5]洪培源（2016）認為，所謂精細化管理，其源自現代企業管理研究領域，它指的是企業在規范與標準化生產的前提下，就其生產、管理進程予以合理有效的改進優化，達到生產管理流程與企業結構的進一步標準規范化，從而實現減少企業管理成本與提升工作管理效率的目的。[6]從以上分析來看，精細化管理過程至少應包括人性化的目標、精細化的理念、標準化的流程、規范化的運行、智能化的支撐、高效化的取向等基本要素，實現精細化管理必須要有精細化文化、規范化制度和智能化技術的支撐。

2018年1月上海正式發布《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉的三年行動計劃（2018-2020年）》（以下簡稱為《三年行動計劃》），提出切實加強社會治理和城市精細化管理，其目標是到2020年，上海在城市設施、環境、交通、應急（安全）等方面的常態長效管理水平全面提升，市民對城市管理的滿意度明顯提高，城市更加有序安全干凈、宜居宜業宜游，生活更加方便舒心美好，成為最有序、最安全、最干凈、最有溫度的城市之一。上海提出城市精細化管理的基本思路是“一核三全四化”，一個核心便是“以人為本”，“三全”即對城市實現全覆蓋、全過程、全天候的管理，要將精細化管理的要求貫穿城市工作全鏈條，貫穿城市規劃、建設、管理、執法等城市工作各個環節，覆蓋城市空間的各個區域，體現在涵蓋各類人群、各種城市部件及事件。“四化”就是要加快構建法治化、智能化、標準化、社會化的管理服務體系。

在“一核三全四化”的思路指導下，城市精細化管理就是在城市管理過程中運用精細化理念，以人為本，抓住突破口，持續推進補短板，依據精準科學的法規與標準，輔以高效智慧的信息技術手段，堅持多元共治的協同格局，促進城市的安全、有序與舒適，以更優質的服務和更人文化的管理滿足社會各階層的利益需求。城市安全發展意見和上海城市管理精細化三年行動綱要的頒布和實施，對超大城市公共安全風險防控精細化管理提出了明確要求，至少包括以下主要內容：一是目標明確。主要是指確保超大城市安全發展，增強人民的幸福感、獲得感和安全感。二是方法優化。主要體現在通過智能化、法治化、標準化和精致化等手段和方法實現目標。三是主體多元。精細化管理中充分發揮多種主體的作用，整合各種社會資源，為精細化管理提供保障。

結合城市精細化管理的理念和思路，超大城市社區安全風險精細化管理的基本要求體現在以下幾點：

（一）風險管理主體多元化。精細化管理對社會化治理格局提出了明確要求，強調多元主體共治，堅持政府主導，社會協同，共同治理，發揮多種主體的功能。同時，可以運用市場力量，采取購買服務與服務外包的方式提高風險管理水平，在激發市場活力的同時，使政府自身有精力做好決策與服務;在社區安全風險治理中吸納公眾、社會組織、企業等多元主體參與，實現風險管理主體立體化參與模式。

（二）風險識別過程智能化。現代信息技術的發展為精細化管理帶來了機遇，也為風險管理提供了前所未有的支撐。風險識別如果僅依靠人工傳統方式，不僅效果不佳，而且給工作人員造成很大負擔。政府運用智能化手段進行風險識別，提高風險感知能力，可以縮短管理周期，使風險識別更加精確、精準，用智能化推動精細化，用大數據提升風險治理能力和水平。

（三）風險信息溝通平臺化。對風險進行處置講求時效性，社區安全風險精細化管理需要平臺的建設，能夠實現民眾與政府的無縫對接、實現管理主體之間的良好溝通，提升政府的快速反應能力，降低溝通成本，為風險分析提供暢通渠道，給風險管理精細化帶來更大可能性。

（四）風險治理決策制定數據化。“科學”是精細化管理的追求之一，大數據技術的應用使精細化管理更向規范化發展。風險管理決策制定時應充分考量大數據技術帶來的“紅利”，以數據驅動的方式，針對不同的風險場景制定不同的處理方案，使風險管理更加科學高效，決策更加具有針對性和可行性。

（五）風險治理決策執行和評估標準化。在決策執行環節，因涉及眾多風險治理主體，特別是在政府部門內部不同部門之間、不同層級政府之間容易發生執行環節的失誤和偏差。精細化管理要求定崗定人，細節優化、流程清晰，要制定風險治理決策執行的標準化流程，規定每一管理主體的職責與角色，使各個執行環節緊密連接，也便于事后對風險治理主體進行評估、考核與問責。

上海超大城市基層社區風險精細化管理框架基本上是圍繞著“一核三全四化”要求進行機制和制度設計和運行的，力爭實現安全風險治理的精細、精準、精確和科學的目標，實現城市安全、有序和和諧的運行，為市民提供優質公共安全服務產品。

三、個案分析：上海靜安區L街道社區安全風險精細化管理的創新實踐

上海靜安區L街道位于靜安區（原屬于閘北區，靜安區和閘北區于2017年合并為新靜安區），始建于20世紀80年代，是一個住宅小區集中的純居住社區。L街道人口較多，風險種類繁多，風險隱患點分布廣泛，僅靠傳統人力排查、監管的老辦法難以達到城市管理“像繡花一樣精細”的要求，也無法滿足民眾對美好生活的需求。為深化落實上海市提出的“繡花管理”要求，2017年底，L街道抓住靜安區委、區政府促進城市管理與社會治理試驗區的機遇，在全區率先實施“社區大腦”工程，依托街道原有城市網格化中心，進行技術革新，升級改造，著力推動大數據、物聯網等新一代信息技術與城市管理深度融合，努力實現智慧治理和精準治理，進行體制機制創新，深入推進社區安全風險治理工作。

（一）積極搭建平臺，完善社區安全風險治理體制。一是建立以“社區大腦”聯合指揮中心為樞紐的綜合性指揮平臺。街道以網格化中心為基礎，整合綜治中心、應急中心、物業管理中心、民生保障中心等職能和人員，并將城管、公安、環衛、市場、交警等管理力量相對集中辦公，將原先分散在各個口子的城市管理事件數據集中在“社區大腦”之上，構建一個口子匯集、一個口子派單、一個口子跟蹤、一個口子考核、一個口子督辦、一個口子指揮的聯合指揮中心，“社區大腦”聯合指揮中心24小時不間斷運行，初步實現“全覆蓋、全過程、全天候”管理模式。二是健全以街區網格為關鍵的實體執行平臺。L街道為更好完成綜合類處置任務，在區網格劃分的基礎上，根據街道人、物、資源等要素分布的實際情況，劃分了四大街區，并以此組建了四個街區工作站。按照“人進網格、責任到人”的要求，將各職能部門和條線隊伍下沉到街區網格，實現常態化管理和服務。三是完善以居民區網格為基礎的輔助工作平臺。在居民區層面，按照黨建“三三制”劃分了三級網格組。由居民區黨總支書記擔任大網格組長、居委會主任和社區民警擔任副組長，物業公司經理、業委會主任、義務干部作為骨干成員，搭建社區共治平臺。然后按照基層黨支部劃分次網格，一個黨支部作為一個次網格，以樓組為基石的黨小組為小網格。至此，在居民區形成三級網格平臺。對于樓棟堆放雜物、私拉電線充電、侵占消防通道等存在安全隱患的問題，支部小網格精確聚焦，即查即處，將小區管理矛盾和問題化解在基層神經末梢，真正實現重心下移，力量下沉，把風險與隱患解決在基層和社區。

（二）加強協同共治，構建社區安全風險多元治理主體。一是黨建引領。L街道積極創新黨的組織設置，黨工委率先打破按身份和編制設置機關黨組織的傳統壁壘，緊緊圍繞街道“三公”職能，成立了新的機關黨總支，下設“公共管理”“公共服務”和“公共安全”三個黨支部，促進機關黨員干部圍繞街道中心工作創先爭優。在居民區層面，形成了“1+5+X”資源整合型黨建工作模式，“1”指的是社區黨總支書記，“5”指的是“居民區黨員主任、黨員民警、業委會或物業公司黨員負責人、區域單位黨組織負責人、群眾團隊黨員負責人”，“X”指的是與居民區工作相關的其他各種組織和力量，然后通過將“支部建在樓上”的“三三制”工作平臺發揮黨員帶頭作用，整合資源，將矛盾問題化解在基層，縮短“管理路徑”。二是部門整合。為提高應急響應與處置能力，“社區大腦”指揮中心把各條線執法力量整合集中辦公，打破以往各職能部門各自為政、單打獨斗的局面，實現在社區大腦指揮中心下統一匯集信息、派發工單、跟蹤處理、績效考核、督促辦理、指揮協調。三是購買服務。L街道根據自身實際情況合理規劃4個街區后，為保證常態化的風險防范落實到位，以招投標的方式專門聘請了上海某物業管理有限公司為其提供專職化街面網格巡查員，8名網格員分屬4大街區，對街面進行全區域、全過程、全時段的巡查，發現問題及時上報。四是公眾參與。在社區層面，由黨員、樓棟骨干、熱心居民所組成的志愿者團隊開展“防火、防盜、防矛盾激化”的群防群治常規性工作，對社區每天進行定時巡查，及時排查風險隱患，發現矛盾糾紛，通知物業公司和居委會協商解決;L街道又派出2名街道社工和2名市場公司人員對小區進行疊加式巡查，力求巡查范圍不留死角、不留縫隙（圖1）。

（三）完善“神經末梢”，提升社區安全風險預警識別能力。為了體現社區安全風險預警識別的精準性和及時性，加強風險管理精細化水平，提升居民獲得感，在社區大腦的試點過程中，L街道改變傳統社區管理方式，將社區安全作為民生保障的基礎，利用物聯網技術將城市公共部件、消防設施、特種設備等相關場景進行規模性、自動化數據采集，異常情況自動報警，將原來的“人防”轉變為“技防”。社區大腦聚焦跨門營業管理、消防水泵水壓感知、電梯運行、電弧過載預警、獨居老人居家照護等21個應用場景，基本覆蓋“群眾開門可能碰到的大事小事”。

在“社區大腦”指揮平臺展示屏上顯示的“今日事件匯總”信息，是多元數據的沉淀和消化，可以全面綜合地反映街道轄區的實時運行情況，是街道開展日常治理與服務工作的基礎。“今日事件匯總”的總攬數據來源于三個部分：第一部分是匯集了五項工作人員常規巡查類目上報的信息，包括：街面巡查信息、視頻巡邏數據、區級監督信息、居村采集信息和路長采集信息。第二部分是接入了實時的外部系統數據，包括：社區警情事件、民情日志信息、市民熱線12345信息和網上輿情信息。第三部分數據就來自于街道轄區內部署在若干場景下的物聯感知設備自動上傳的數據。十多個數據收集渠道為L街道社區大腦指揮平臺提供了全面性、基礎性和系統性的數據資源（表1）。

L街道將物聯網、大數據、云計算等技術融合運用，為社區安全風險治理搭建了信息化平臺。通過物聯預測感知風險、數聯驅動創新服務;對各種渠道匯聚的數據資源進行交互共享;分布廣泛“神經元”下的多領域應用場景等這一綜合的技術路線也推動了政府服務方式的轉變，使L街道在社區安全治理過程中能夠更加從容應對日趨多元、交織復雜的風險因素，及時排除重點部位的安全隱患、減少事故發生概率。

（四）再造管理流程，提高社區安全風險處置效率。目前L街道主要通過物聯感知、街面（小區）巡查、熱線和微信渠道來搜集、發現問題，統統匯總到街道網格化中心，然后再由工作人員派單給相關職能部門進行處理和解決問題（圖2）。一方面，網格巡查員通過移動通信設備上的城管通系統上報在巡查時發現的問題，對于能夠自行處置的就當場處理，網格中心備案便可;不能當場處理的，按照要求拍下照片并對問題進行準確描述，上傳至社區大腦中心，中心接單后，根據案件性質歸屬不同的職能部門承辦，向其派遣工單，然后各職能部門派專人去解決，不同性質事件有不同的解決時效，職能部門處置完畢后回復至中心，中心再派監督員去現場核查解決情況，如果通過核查給予結案，核查不通過再次派遣至該職能部門繼續解決。對于街道職能部門不能有效解決的，由街道網格中心上報區網格中心，由區職能部門協調解決。另一方面，對于居民投訴類案件，網格中心要在一個工作日先行聯系居民，進行訴求認定、告知是否受理，然后通過“明道”派發工單至各個職能部門承辦，各承辦部門負責事實認定，現場查看工單反映情況并要求在15個工作日內給予解決，并把結果以書面形式通過“明道”回復給網格中心，網格中心要回訪居民，詢問對處理結果是否滿意。

“圍墻內外”的網格監督員都配備了相應的智能手環，監督員走到布置有“搭載著藍牙技術裝置”的點位，點位上的裝置與手環相互感應，會自動記錄監督員走向，并實時傳遞給社區大腦，實時跟蹤工作人員的巡查位置與軌跡動態。一旦發生需要立刻處置的問題或者指揮平臺收到物聯感知的報警之后，平臺指揮長可迅速根據電子軌跡圖確定監督員位置，調配處置力量就近趕赴現場，這一流程設置極大地提高和優化了問題處置效率（圖3）。

（五）健全監督機制，強化社區安全風險治理效果。L街道社區“大腦”接入的外部數據——區級督查，便是區級層面對街道工作的監督方式之一。具體來說，區級網格中心不定時派工作人員對L街道進行巡查，如果其問題上報的時間比街道巡查員早，街道在全區考核中便會因此扣分，影響全區街道網格中心（現為城運中心）治理績效排名;除了案件的提前發現率，上報問題的數量和質量也會納入全區網格管理的考核指標，因此街道積極督促網格巡查員不留盲區地早發現、早解決問題。L街道對網格巡查員的監督措施則是將其工作績效直接與工資、獎金掛鉤，評定等級，獎懲分明，用市場化的管理方式督促網格巡查員提高工作效率;另外每周召開網格中心工作例會，對網格中心日常巡查、工單派遣、信息匯總、督查統計、區級考評等情況進行及時溝通，加強中心工作人員的日常管理和隊伍建設。街道網格中心對于街區工作站的問題處置及解決進度有著督辦職責（對街區工作站進行考核監督則是由街道管理辦負責）。這種激勵性的監督機制，對于落實街道網格中心公共安全治理、培養高效的問題反饋能力大有裨益。

四、成效與短板：上海L街道社區安全風險管理實踐的概覽

L街道綜合運用大數據、云計算等技術，與物聯網、數聯網等感知平臺對接，建設完善的“神經元系統”，增強對群眾需求和城市管理問題的感知能力和對城市運行趨勢和問題演化的研判能力，以及對城市各類事件和疑難問題的處置能力，全面完善了社區安全風險治理體系，提升了治理能力現代化水平，但在取得成效的同時，也存在一些短板和不足，需要進一步完善和優化。

（一）L街道社區安全風險精細化管理初見成效

1.社會化的多元參與模式，提高了風險治理的科學性。目前，L街道安全風險治理主體的關系形成了互補局面，不僅充分發揮了市場優勢，激發了市場活力，而且還提高了社區安全風險治理的專業性和科學性。首先，將治理現代化技術的研究開發完全交由市場，與企業進行深度合作，利用新技術提高風險識別和分析決斷能力，加強源頭治理和系統治理，促進街道風險治理工作的科學化、智能化、精細化。其次，吸納市場主體，將內部工作人員從大量前端機械性風險發現工作中解放出來，聘請專門化組織和專業隊伍擔負日常風險的監測、發現、識別以及簡單性事件的現場處置，街道將更多的時間和精力投入到事件處置環節，再運用市場化的管理手段激勵網格巡查員提高績效，提高社區安全風險治理工作的能動性和專業性。最后，在社區風險防控工作落地方面，L街道社區黨支部、居委會自治組織、市場化主體和社區志愿團體以及社區居民都參與其中，形成有力的基層力量，做到“社情民意在一線掌握、矛盾問題在一線解決”，實現社區風險早發現、早預警、早處置，掌握社區風險管理的主動權。

2.規范化的部門聯動機制，保障風險治理協作效能。L街道“平臺的建設”“實際的賦權”以及“嚴格的考核”三個方面為實現部門之間的聯合提供了基礎、關鍵和保證。“平臺的建設”主要體現在社區大腦指揮平臺和街區工作站執行平臺兩個規范化平臺。“跨部門聯合指揮”有利于統籌調度街道各類資源與跨部門協同工作，大大提升日常工作效率與質量;“跨部門聯合執法”化整為零，針對綜合性風險以及涉及部門職能交叉、情況復雜、需要聯合執法的應急事件提高處置和執行效率，也促進了不同部門主體在治理過程中的良性互動。“實際的賦權”主要體現在扁平化組織體系下的治理重心下移，作為區派出機構，“公安、交警、城管、市場監察、綠化市容、房辦、衛生中心”7大職能場所被上級部門賦予管理實權，有權處理街道一線任務。“嚴格的考核”在于各職能部門任務分包下的監督制約機制，各部門協同作戰，“不僅要把自己該做的事做好、還要配合好其他部門的工作”，街道辦對各職能部門的考核、監督使得協同更具力量、更加通暢。

3.智能化的“神經末梢”網格，增強了風險識別和預警水平。為提供良好的社區公共安全，實時預警可能發生的風險，及時排除安全隱患至關重要。L街道針對“圍墻內外”的公共安全領域，在重點部位安裝感知設備，實現了關口前移，變“事后應急”為“事前預防”，提高風險預警能力，破解“人力所不能及”“人力所無法及”的問題。例如，為保障小區生命通道暢通，一旦有車輛等重物占用消防通道，指揮中心就會接到報警，并向居委和物業發出指令，進行及時查看，移除障礙;通過在單元門安裝門磁與影像采集感應，能夠知曉小區進出人員情況、單元門是否有長時間異常打開情況等，提高居民生活的安全性;對餐飲企業食品安全的監測，主要針對其加工、儲存環境是否發生異常變化，第一時間督促企業加以檢查整改，而不是等食物變質事件發生后再作應急處理;針對房齡較老的高層建筑安裝消火栓水壓感知傳感器，對轄區重點場所和小區非機動車庫安裝物聯網煙感報警器，在行人亂穿馬路頻發路口安裝監控提示設備等，都是以智慧化的“神經末梢”代替了原本需要大量人力投入的風險隱患發現環節。

4.標準化的處置流程設計，提高風險處置效率。風險隱患的及時排除、突發事件的快速處置很大程度上依賴于一套標準化的流程設置來進行任務分包和明確步驟。以“L街道網格化社區管理分中心”這個系統化信息平臺為載體和基礎而設置的流程，能對各種來源的問題作出快速反應。首先，對“誰來上報、怎樣上報、哪些問題需要上報、上報問題到何處”進行明晰;其次，案件屬性、案件大類、管理要點、問題描述、緊急程度等都進行清晰細致界定和分類，不同事件、部件有明確的部門進行任務包攬，并清楚地規定了不同問題的辦理時效和績效考核標準。從受理—立案、接單—處理、派遣—督辦、核查—結果四個階段都有明確的步驟，形成了完整的閉環管理系統。而且，此信息平臺實現了“一口上下、限時處置”，部門如何作為，有無拖延，在平臺上都是可視化的，規范化的流程避免了部門之間相互推諉扯皮而造成的時間浪費、任務阻滯，責任明確更有利于問責制和責任追究。幫助實現“接處問題10分鐘到現場，一般問題1小時解決，疑難問題1天內落實方案”的快速反應，從總體來說，提高了風險排除和突發事件處置效率。

社區“大腦”運行以來，多次化解可能危及居民生命財產安全的風險隱患，做到了防患于未然，大大減少意外事件發生的可能性，實現了從“人員主導”處置流程到“算法主導”處置流程的轉變，改變了過去從問題現場到條線部門再回到街鎮的處置模式，代之以即知即改的模式，為超大城市社區安全風險精細化管理提供了豐富的實踐經驗，提高了社區安全風險治理智能化水平。

（二）L街道社區安全風險精細化管理存在的短板

在分析基層社區安全風險精細化管理取得成效的同時，也發現社區安全風險精細化管理中存在一些短板，也影響了社區安全風險治理工作的成效。具體如下：

1.風險等級的評估標準尚未統一，造成人力資源成本上升。L街道社區大腦的神經元系統把城市管理的問題轉化為信號，傳遞到網格化中心，網格化中心再把相關信息傳遞給不同的部門或居委會，使得有責處置的單位在第一時間發現并處置。這些感知設備自動采集所形成的數據是對原有僅依托于巡查人員發現并記錄數據的補充，一旦場景環境發生變化，超過感知設備的閾值設定，就會有報警“信號”傳達至社區大腦指揮平臺，告知值班人員數據異常，需要加以警惕。以前“人力不能及時發現的問題”有了信息提示，對各類風險隱患來說，這無疑會提高處理效率，降低風險轉化為事故的概率，但是如何對每項數據報警閾值進行精準的把握和確切的設定，使得各個應用場景的報警有效，避免誤報情況發生是極其關鍵的，因為“信號”產生并不意味著“事件”發生。比如，為了防止消防通道被車輛亂占，L街道針對重點地段安裝了地磁，若有車輛侵占消防通道，社區大腦指揮平臺便會接收到報警反應，指揮平臺需聯系物業公司或者居委會，尋找到車輛主人，對該車輛進行勸離，保障消防通道通暢。但在實際工作中，值班人員聯系有責人員進行處置過程中，該車輛或許已經離開，即只是在此做了短暫停留的情況并不少見。即使根據車輛停留時間長短進行提示，而時間又設置多久比較合適，不至于浪費人力物力。風險提示是十分必要的，但更為重要的是合理設定閾值、明晰事件生成規則，從而提高提示效度。目前，感知設備所采集的數據自動形成可以為人們快速理解并響應的事件的生成規則仍然缺乏較為明晰的標準和定義，導致對事件產生規則的判斷邏輯各異，由此帶來處置標準不一，人力浪費等問題需要進一步思考。

2.基層政府承接能力有限，風險治理考核機制有待完善。新技術的應用一方面使得政府為民眾提供了精細化的安全保障和服務措施，另一方面由于諸多此類事件以前并未納入政府職能部門的日常工作范疇，因此對于問題出現后政府的應對及處理能力，如對響應機制、處理流程、聯勤聯動等都提出了現實挑戰。比如當感知設備發出警報信息生成事件以后，首先是派遣問題——一是通過哪種渠道派遣更具備合理性和高效性。二是派遣給誰：社區內的事件，是派遣給物業經理，由經理協調處置，還是直接派給當時值班的保安等。其次是處理問題——假使亂停車問題派遣給保安后，是由保安勸離還是由他報給其他職能部門對口處置。再次是核查問題，傳感設備進行風險預知和提示只是第一步，問題處置后需要核查繼而結案，如果依然采用人工方式派處置人員去現場復核，一定程度上并沒有減輕工作人員的負擔;最后是考核問題，區級對街道的考核中有一項指標是問題的“提前發現率”，在調研中經訪談得知，為了提高事件提前發現率，L街道網格員的上班時間要早于正常工作時間，通常要在區級巡查以前完成工作。因為一旦問題是被區級巡查發現而街道沒有發現或者街道巡查發現問題的時間晚于區級，哪怕兩者同時發現一處問題，但區級巡查上報的時間早一秒鐘，街道都是要在考評時扣分的，這樣的考核方式雖然督促街道及時認真發現問題，但也讓其疲于應對上級考察，巡查工作目的性扭曲，考核方式也不盡合理，加大了基層政府的壓力。

3.部門之間數據壁壘現象嚴重，提升了風險治理成本。雖然L街道將各職能部門執法力量整合到社區“大腦”集中辦公，為加強部門協同提供了空間條件和基礎平臺，但實質上，部門間的保護主義、利益博弈仍然存在，再加上我國數據共享的政策規定尚不完善成熟，尤其在涉及核心數據和信息資源上，部門之間還未充分實現開放共享、互聯互通，其合作只停留在表層的人員配合、組織協調。目前L街道與區網格城管通系統雖已實時互通，任務上傳下達較為暢通，街道各條線數據通過民情日志系統全部匯總到社區“大腦”，小區巡查系統也已納入社區“大腦”平臺進行管理，在各類數據、系統融合后提升了社區公共安全防護水平，提高了解決重點隱患問題的針對性，但是掌握實際執法權力、在各自范圍內履行管理職責的城管、市容所、市場監管所、派出所等職能部門的數據系統還未與社區“大腦”實時連通，目前依然采用手動更新的方式。這樣使得后臺信息無法及時動態更新，行政效率大打折扣。同時，由于信息的不全面、碎片化、條線化會造成決策有所偏差，治理效果無法最優化。這些職能部門掌握著條線專業數據，隱藏著巨大的應用價值，若對其整體開發，將會產生意料不到的效果，有利于從源頭和整體來分析探測公共安全治理重點及方向。但因各種因素所帶來的部門數據壁壘，為實現政府深度合作、整體協同、高效運行、精準服務、科學管理增加了困難。

4.數據治理安全風險突顯，存在個人隱私保護不力等問題。作為城市管理網格化中心的升級版，社區“大腦”運用新技術手段在社區公共安全領域對居民生活造成了深入影響，這種影響不僅體現在街道對居民安全的保障更加全面、徹底，且更符合現代化和精細化管理的要求。但在社區單元門安裝攝像頭和影像采集感應也讓一些居民提出侵犯隱私的質疑，采集而得的個人信息存儲于哪里，是否具備安全性……這應該引起政府思考;如何在強化技術手段、保障社區安全的同時，維護居民的隱私權，使其放心、安心地享受政府服務也值得研究。對于L街道社區“大腦”建設來說，上海數據交易中心作為政府購買服務的第三方系統平臺開發企業，匯集了街道所有應用場景中感知設備產生的數據，數據經過加工處理而成信息，是具備重要價值的資源，它是社區畫像的集中精確展現，用以輔助政府決策的依據。但保護數據本身的安全也是不容忽視的問題，這些數據收集后的儲存、傳輸與合法使用需要加以重視，因為未來更多數據將在人與人、公司、政府之間共享，保護數據隱私不被泄漏是政府的監管責任和企業的社會責任所在。

五、路徑優化：超大城市社區安全風險精細化管理的發展趨勢

通過個案分析看出，L街道社區安全風險治理在取得成效的同時，仍然存在一些短板，與社區安全風險精細化管理的目標尚有差距。結合社區安全風險治理框架和要求，應積極探索優化超大城市社區安全風險精細化管理的路徑，為提升超大城市社區安全風險治理能力和水平提供保障。

（一）明確目標，提供更加滿意的公共安全產品。新時代社會主要矛盾發生了重大變化，人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發展之間的矛盾。因而，幸福感、獲得感和安全感成為衡量美好生活的重要標志。為了適應當前社會管理和民眾對美好生活追求的需要，超大城市社區安全風險精細化管理的目標必須是為居民提供更多滿意的公共安全產品，讓市民社區生活更安全、更和諧和更宜居。社區安全風險精細化管理的邏輯起點就是人性化和便捷化，通過精細化的管理，在第一時間發現社區可能存在的風險和隱患，及時有效采取精細化和周密的管控方案和措施，將風險和隱患控制在萌芽狀態之中，從源頭上消除社區安全風險和危機事件，為市民提供優質滿意的公共安全產品。

（二）多元參與，促進社區安全風險治理過程精細化。通常政府在社區風險治理工作中具備主導力量優勢，它是化解社區風險的主要力量，但由于資源的限制和政府能力有限，在面臨各種復雜的社區風險時，政府的力量時常不能完全滿足日益復雜風險治理的需求。為彌補政府治理風險的失靈，社區安全風險治理需要動員市場、社會和其他力量等多元治理主體的共同參與。與政府部門相比，市場主體對某些種類的安全風險更具敏銳感知的能力，追求利益最大化的目標導向讓私營部門擁有獨特的市場靈活性、變革精神以及與時俱進的意識。社區安全風險治理實踐可以借鑒和引進私營部門在風險識別發現、分析決策、處置優化等階段的成功的經驗和做法。同時，基層社區的社會組織、非營利組織等社會力量同樣是風險防控的重要利益相關者，發揮社會組織專業性、規范性、獨立性及深入基層的優勢，使其能夠在風險識別、宣傳教育、能力培訓等活動中給予支持。這個過程的實質是“休戚與共、相互依存的風險防控主體通過資源交換、知識共享和目標協商而進行的集體行動過程”。社會主體依據各自的優勢資源在風險治理體系中發揮作用的同時，還可以在資源和信息交換的過程中進行相互監督，以免任何一個主體脫離風險防控的目標。[7]在基層社區安全風險治理中，實現多元主體共同參與社區安全風險治理，提高社區安全風險共治共享的水平，讓安全成為社區多元主體的命運共同體。

（三）數據驅動，推進社區安全風險決策分析精細化。“精細化是城市管理追尋的重要目標，大數據等新一代信息技術的發展，為城市管理理念創新提供了便捷高效的支撐。這一支撐的促進作用主要體現在五個方面：價值挖掘功能降低城市精細化管理成本、高效智能功能提升城市精細化管理效率、精準分析功能提升城市人性化管理水平、模擬預測功能提升城市管理科學決策水平，以及網絡互動功能推進城市向精細化管理轉型”。[8]通過對內外部數據進行采集、分析、篩選、處理等過程，在數據間的關系中探索隱藏的信息，全面了解決策環境。同時，技術的靈活性能夠設置不同的情景，進而提供不同的決策方式應對，使決策更加優化科學。在社區安全風險治理過程中，部門間合作是公開分享海量數據的先決條件，要建立正式和非正式制度，加深部門間的了解和信任，深化部門間的交流與合作，積極打破部門之間數據流通的障礙，實現政府數據的互聯互通和部門間利益共贏，從而提高社區安全風險分析決策精細化，使社區公共安全精細化管理上升到新層次。

（四）搭建平臺，暢通社區安全風險溝通渠道。在社區安全風險治理中，不同政府部門之間由于缺乏相關規范的溝通渠道或者由于競爭關系，在信息溝通上也常存在信息不暢的問題。同時，政府與外部市場、社會的溝通也存在成本過高的問題。因此，積極搭建合作平臺，暢通信息溝通渠道，共建共享社區資源是社區安全風險治理的必然選擇。為此，社區安全風險治理需要開發和建設適應社區的系統或平臺。首先，要建立統一綜合性信息溝通平臺，保證區級政府、各街道相關部門、各社區實現內、外網互聯互通，降低治理主體之間的溝通成本，上下級政府實現有效上傳下達，同級部門之間可以快速傳遞信息，互為補充。其次，創建“社區+”平臺，建立一個各職能部門之間和各組織之間為交換和分享數據而匯集信息的機制，加強政府、社會和市場數據互聯互通，吸引本地區社會組織、專業社會工作者和企業、事業單位的信息資源的融入，完善關乎民生安全的數據庫。最后，與社區居民之間要有便利通暢的溝通渠道，密切聯系群眾，讓居民有問題可以及時反饋，有需求可以及時上報，有困難可以及時求助，為完善“最后一公里”服務。

（五）規范流程，提升社區安全風險處置的精細化。新技術的出現和運用，倒逼政府進行管理體制機制的改革，也會沖擊政府原有的工作流程。未來社區安全風險治理與技術的結合將會更加緊密，利用多種技術手段提高風險發現、識別、處置水平。關鍵要注意幾點：一是要制定標準化的問題發現機制，統一風險標準，合理設定設備感知下的風險報警閾值，因為閾值過高會帶來風險盲區，過低會造成資源浪費，這需要參照多種因素進行多次科學考量;二是要完善問題處理機制，先要利用數據算法建立智能化的自動派單系統，然后將風險處置落實到具體的人，管理上實行分權或授權，讓一線工作人員能獲得獨立解決問題的行動自主權;三是要落實多元治理主體間協同化流程，協同誰、怎樣協同、協同什么、如何保障都要進行規范化制定，使協同過程更加通暢，降低風險防控與治理的成本。

（六）技術支持，提升社區安全風險識別和感知敏銳度。當前我們正處于信息化向智能化過渡的階段，物聯網、云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等技術成為科技創新的熱點，這些新型技術正為政府改進管理模式提供技術支撐。政府也積極推進“智慧城市”“智慧社區”“智慧消防”等方面的建設，力圖實現政府管理現代化。在公共安全領域，運用現代科技解決難題已成常態，尤其是大數據技術，它的一個核心功能便是根據數據之間的相關性預測事物發展趨勢，實現未知事物的可把握性，這是維護公共安全的重要保障。要提高社區安全風險識別效率，更要樹立智能化思維，依托各種新型技術及基礎設施，為社區安全保駕護航。毫無疑問，對技術進行開發和應用是落實當前社區安全風險治理的主要手段，通過大規模部署各種傳感器，提高數據收集和提取分析能力，使用先進技術全方位識別社區公共安全風險，并融合已建成的系統資源，通過大數據和人工智能等技術手段在社區公共安全風險防控中尋找一種新的模式，在過程和實踐中不斷反饋、微調和優化，促進社區安全風險治理精細化水平不斷提升。

說明：本文系國家社會科學基金一般項目“特大城市運行安全風險精細化防控機制創新與優化策略研究”（項目編號19BGL237）、上海社科基金專項課題“習近平總書記關于上海城市精細化管理重要論述與‘一網統管體系建構研究”（2020年度）階段性成果。

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Exploration and Optimization of Refined Management Path of Community Safety Risk in Mega City

Dong Youhong，Wei Zheng

（Shanghai Party Institute of CPC， Shanghai200233，China）

Abstract：with the rapid development of China's urbanization process， various elements such as people flow， logistics， information flow， technology flow and so on are highly accumulated in the complex and limited space of the city. The city is gradually evolving into a complex and fragile operation system， especially in the management of super large cities， facing new problems and new challenges， which puts forward higher requirements for the capabilities of urban managers. Community is the cell and foundation of a city， and its safe and orderly operation is the cornerstone and foundation of the overall safety of the city. At present， it is of great practical significance to study the basic elements of community safety risk management under the framework of fine management， and to explore the problems and deficiencies in the current refined management of urban community safety risk， combining with the practice of "brain" construction of Shanghai L street community， and to analyze and optimize the path of refined management of social security risk in mega cities.

Key words：mega city;community security risk; refined management

責任編輯：王明洲