張曉科

摘要： 長期以來，受城鄉二元體制的制約，城市與鄉村建設一直各自為政，村莊規劃與管理均滯后于現實發展，缺乏城鄉一體化統籌管理。本文將從精細化理念下的實施可操作層面入手，通過對沈陽市鄉村規劃編制與建設管理的現實問題及轉型思路研究，嘗試探尋適宜沈陽地域特色的鄉村發展管理路徑。

Abstract： For a long time， restricted by the urban-rural binary system， urban and rural construction have gone their own way； village planning and management lags behind the actual development， lacking of urban and rural integrated management. This article from the concept of fine management， through practical problems existing in Shenyang urban-rural planning and construction management and the transformation ideas， attempts to explore the rural development management path suitable for Shenyang regional characteristics.

關鍵詞： 精細化管理；鄉村規劃編制；鄉村建設管理；模式研究；沈陽市

Key words： fine management；rural planning；rural construction management；model research；Shenyang

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）29-0040-03

0 引言

近十年，“社會主義新農村”和“美麗鄉村”建設逐步成為我國轉型發展的核心主題，農村發展現已成為各省、市、地區重點推進的工作內容。自2014年遼寧及沈陽市按照國務院要求全面啟動宜居鄉村建設工作，標志著沈陽市城鄉規劃工作重心向鄉村地區偏移，鄉村規劃工作全面展開。

為有效解決當前缺乏地方標準，編制無據可依、內容深淺不一、管理審批無序等現實問題，提升規劃編制水平，提高規劃管理實效，實現編制與管理的精細化管理，特展開沈陽地域特色的編制與管理創新模式探索，以期實現城鄉規劃編制與管理的全域覆蓋和無縫銜接，為其他地區相關規劃編制與管理提供參考借鑒。

1 村莊發展現狀評估

截止2015年，沈陽市共有1533個行政村，自然屯2057個。全域農村人口約265萬人，行政村平均人口1748人，村莊人口規模普遍偏大，多為大型、特大型村莊，但出現老齡化現象。人均居民點面積337.4平方米，土地利用較為粗放，人均建設用地面積嚴重超標。農民人均純收入17423元，高出遼寧省及國家平均標準，具備一定的自主建設能力。但村莊養老設施和文化教育設施等比重偏低，景觀風貌整體性差，村容村貌缺乏特色。

1.1 村莊規劃建設評估

以往沈陽地區村莊規劃大多強調形象工程，缺乏調研、超脫實際的現象比比皆是，規劃編制與村莊發展與管治的階段性嚴重脫節，造成了規劃與發展需求之間的錯位。如一、二輪村莊規劃大體受城市規劃思路的束縛，盲目仿效城市，沿用城市規劃思維，采用整齊劃一的形象工程整治村莊，完全忽略鄉村地域特色。而三、四輪村莊嘗試將村莊作為獨立于城市體系進行規劃，在較充足的資金技術支持下，通過宜居鄉村示范打造帶動全域村莊發展。

1.2 村莊實施管理評估

1.2.1 編制審批管理層面評估

以往規劃主管部門缺乏具體技術標準進行相關審批，造成規范與規劃之間的空檔，使規劃審批面臨無據可依的局面。

1.2.2 規劃實施管理層面評估

由于城鄉二元管理體系的限定，城區部分基本實現控規全覆蓋的管控格局，然而鄉村地區缺乏與城市相似管理手段實施引導，尚未實現城鄉一體化管理。

1.2.3 實施監督管理層面評估

以往鄉村建設過程中村民自我建設、自我管理、自我監督的自治基礎尚未建立，造就了公共設施維護難、公共衛生保潔難、公共秩序維護難等發展困境。如在公共設施維護機制方面，一些村級體育設施、廣場等，容易受到人為破壞，影響景觀效果；在公共衛生方面，垃圾、污水任意排放，影響村容村貌；而在公共秩序方面，亂擺亂賣、亂搭亂建等現狀屢禁不止，嚴重影響了公共秩序。

2 村莊發展階段判定與規劃反思

2.1 階段判定

根據波特的經濟發展階段論[1]，沈陽農村經濟處于資源驅動的發展階段后期，農業經濟尚未實現資本替代勞動的集約化過程，農村生產水平低，農村土地城鎮化快于人口城鎮化，中心城區快速城市化進程擴張使大量城郊農村呈現雙軌城鎮化特征。追溯全球農村建設歷程，基本劃分三個階段，第一階段是農村生活基礎設施建設階段，第二階段是農村環境治理階段，第三階段是鄉村景觀美化階段。總體看沈陽村莊建設已基本進入環境治理階段，部分發展較好的農村已進入美麗鄉村建設階段。

2.2 規劃反思

2.2.1 明確當前階段任務

目前，我國正處于快速城鎮化發展時期，城市集聚效益與規模經濟仍占主導地位，難以為村莊規劃建設提供全面支持，因此改善人居環境、保障基礎設施建設是現階段沈陽市村莊規劃面臨的首要任務[2]。村莊規劃應摒棄“大、綜、全”的規劃方式，以實際問題為導向，以具體可行的規劃模式分階段改造。

2.2.2 改進規劃編制方法

以切實解決現實問題，注重規劃時效為指引，推廣市、區、鎮、村一體化的工作編制方法，政府、村民、編制單位多角色聯動協調編制，真正做到以人為本。政府由主導者轉向引導者，村民參與由通知咨詢型向實質參與型轉變，編制單位從技術角度一方面落實政府的剛性規劃要求，一方面與村民充分協商，補充彈性規劃內容。

2.2.3 缺少地域問題研究

每個村莊的形成與發展都處在特定的自然環境和歷史環境背景下，并面臨不同的經濟、社會發展條件，包括區位、人口、土地等，每個村莊的基本情況既有共性，又有特性。以往規劃更多的是套用模板，缺少對村莊發展定位、建設整治、歷史文化資源的特色化處理，規劃應以地域特征為根本，逐步開展編制工作。

3 精細化理念下的鄉村建設管理的發展思路與轉型對策

3.1 發展思路

鑒于村莊規劃管理技術力量薄弱等問題，立足村莊實際，制定統一的村莊編制技術標準與村莊規劃管理導則，明確規劃編制內容深度與導則單元劃分、管控內容。通過實施涉農地區“管理單元”規劃“全覆蓋”，建立導則“一張圖”系統，同時依據單元圖則編制村莊規劃，針對不同類型村莊采取相應管控深度，確保農村規劃管理的規范性。

3.2 轉型對策

3.2.1 建立“城鄉分治”的空間管控體制

打破以往長期“偏向城市”的規劃技術路徑的慣性，建立“城鄉分治”的空間管控體制，兼顧長、短期的空間增長目標，運用剛性、彈性雙重管控手段，對村莊空間開發進行分區分類引導，引導城鄉開發的精細化[3]。

3.2.2 細化全域開發的“分區分類”指引

快速城鎮化發展導致不同村莊經濟發展水平呈現巨大差異，其發展需求也各有不同，村莊規劃的側重點應該有所不同。因而村莊規劃不能一刀切，而應根據村莊具體發展情況，進行村莊分類指引，有序推進村莊建設[4]。

3.2.3 構建以村莊為管理單元的規劃體系

實施“村莊管理單元”規劃全覆蓋，針對不同開發條件采取相應的管控深度，既保證涉農地區空間的整體性、要素供應的連續性，又為村莊發展預留彈性。

4 以精細化實施為導向的鄉村建設管理的路徑探索

4.1 統一村莊編制標準

以有效解決當前無據可依的窘困局面，積極推進宜居鄉村建設為目標，制定沈陽地方村莊規劃編制導則。導則應充分結合當前形勢，解讀國家現行法律法規對村莊規劃的規定，深入剖析當前村莊發展實際及判定發展階段，橫向類比總結借鑒國內同類地區省市村莊導則編制經驗，在相關法律法規框架內，遵循“與時俱進、全面涵蓋、均等共享、管理便捷”的編制思路，制定“3+1+1”的研究成果。即三大層面內容框架，包含村域規劃、居民點規劃和近期建設規劃19項規劃內容細則；一套村莊技術指引標準體系，即空間管制、用地分類與標準、村民住宅用地規劃、村莊公共服務用地規劃、村莊產業用地規劃、道路交通規劃、公用設施規劃、防災減災規劃、近期建設規劃九項指引要求；一本成果構成形式，即一書、三表、七圖的表現形式。

通過本導則的制定將有效統一地方標準，填補村莊規劃編制領域的空白。并針對現今“藍圖式”鄉村規劃內容繁雜、缺乏實用性等編制問題，以及村民看不懂、參與度不高等操作問題，積極增強公眾參與度，提升信息化水平，方便管理入庫，實現統一管理。

自導則頒布實施以來，有效指導了沈陽市康平、法庫、沈北、新民、遼中等百余個村莊規劃的編制，確保全市村莊規劃全覆蓋工作順利完成，使村莊基本完成道路硬化、亮化，村莊綠化、美化，飲用水普及率、垃圾處理率達100%，住宅、院落、文化墻等改造工程正逐步啟動，特色村落入口標識、重要節點建設也陸續開展。

4.2 制定村莊管控圖則

4.2.1 管控圖則的要素構成

①控制內容。村莊管理單元規劃采用自上而下和自下而上相結合的方法，在分析城市控詳圖則的基礎上，確定管控圖則內容主要包括總體定位、用地規劃及規模、公共服務設施、道路交通設施、市政基礎設施、鄉村風貌、空間景觀等七個方面，突出規模強度、完善配套設施及發展引導三個方面內容。

②控制要素。管控圖則試圖在技術層面構建統一載體，通過制定一系列公共標準，將鄉村規劃管理從自由裁量推向依法行政的軌道，因此制定控制與引導雙重標準，形成“兩大類五要素”的控制因子，構建“1+3”的控制指標體系，保證村莊規劃“剛性”與“彈性”協調發展。

規劃控制指標從用地規模、配套設施兩方面控制要素，構建“1+3”的控制指標體系。“1”即用地規模控制指標，針對每個管理單元的城市建設用地種類和容量進行控制，主要是居住用地、產業用地、道路交通用地、設施用地的構成占比、用地兼容性。而對于作為鄉村特色資源載體的農田、山林、水系等非建設用地則提出相應的控制引導措施，構建大地景觀風貌，這是有別于城市控規最大的特征。“3”即配套服務設施及市政工程設施的建設要求，主要是控制13類公共服務設施項目、6類市政基礎設施項目、停車場的布局位置及配置數量，以及鄉村三級路網的道路紅線寬度（圖1）。

規劃引導要求從發展類型、產業發展、特色風貌三方面，指引村莊發揮資源優勢、產業優勢、生態優勢、文化優勢、特色優勢，形成錯位發展。如對村莊環境整治、建筑風格和風貌、重要的濱水節點、景觀節點、出入口廣場等提出規劃指引方向，供實施主體做進一步深化（圖1）。

4.2.2 管控圖則的實施效用

首創村莊“一張圖管理”模式，促進規劃管理范精細化。并采用“圖則式”規劃管控辦法，創造性提出保留村莊“一張圖管理”圖則，積極引導規劃落地，實現精細化編制與管理。

在實施操作層面，以沈北新區為試點，繪制76個保留村莊控制圖則，明確村莊用地布局、用地規模、各項配套設施等控制性內容及村莊類型、產業發展、特色風貌等引導性內容，取得了新時期村莊實施的階段性成果，為全市推廣管控圖則工作奠定行動基礎。

5 結語

加強鄉村規劃工作，改進編制和建設管理方法，既是落實“統籌城鄉”要求的重要內容，也是落實村民自治、規范管理程序的重要工作。本文主要研究了當前在精細化建設與管理思想引導下鄉村規劃編制和建設管理體系的重塑和整合，倡導“上下結合”的工作思路，提出標準引導、分類指導、要素控制、過程參與的編制和管理創新，因地制宜地確定編制內容，統一規劃管理要件、優化管理程序，為改進鄉村規劃編制與實施管理工作提供了一些思路和探索。

參考文獻：

[1]吉穎飛，古清，劉志強.美麗新農村規劃建設技術導則[J].規劃師，2014（10）：128-133.

[2]周源.基于新農村建設的村莊規劃和村莊管理研究[D].華南理工大學，2012.

[3]肖志剛.基于“一站式”服務的鄉村規劃建設管理體系探索——以南寧市農村住宅審批管理改革實踐為例[J].廣西城鎮建設，2015（10）：123-129.

[4]黃冬，周裕鈞.淮南市潘集區美好鄉村建設規劃管理體系中的問題與思考[J].合肥工業大學學報（社會科學版），2014（4）：97-101.