強化鄉村振興財政投入保障制度研究

李紅 姜鷗

摘要：本文針對當前社會資本進入鄉村振興戰略中存在的問題和制度障礙，提出通過改善制度供給，調整相關政策，深化農村要素市場改革，建立健全社會資本投入鄉村振興的體制機制等方面，鼓勵引導更多的社會資本投入鄉村振興。

關鍵詞：社會資本 投入 鄉村振興

*基金項目：本文為2018年農業農村部軟科學研究課題《強化鄉村振興財政投入保障制度研究》中的部分內容。

社會資本是鄉村產業發展不可或缺的重要力量。統計數據顯示，當前社會民間資本常年占第一產業固定資產投資的80%左右，是我國農業農村投資的主力軍。它不僅帶來資本的下鄉，也帶來帶動智力和管理的下鄉，它對我國實現農業農村現代具有重要的推動作用。然而。近年來受多種因素影響，社會資本投資“三農”領域信心明顯不足，投資“三農”領域絕對值和相對值都呈現出明顯下降，這對于鄉村振興帶來了不利的影響。同時，社會資本參與鄉村振興也面臨諸多問題和制度性障礙。

一、社會資本參與鄉村振興面臨的問題和制度性障礙

（一）社會資本進入農村門檻較高，造成城市工商資本下鄉面臨“用地難、融資難和用工難”

在推進農業市場化進程中，由于農村要素市場改革比較滯后，農村要素供給，即以土地、資金和勞動力等主要生產要素不能有效滿足社會資本投入鄉村所需。一是城市工商資本參與鄉村振興難以獲得企業所需的設施用地。企業所用建設用地受農村土地制度改革滯后，交易指標限制等諸多條件影響，可用于建設用地的宅基地和農民住宅也因產權不明晰、流轉不暢通難以被用于發展鄉村產業。二是社會資本投入鄉村的產業項目缺乏信貸支持。往往因為資金規模大、投資周期長、產業回報慢，僅自有資金和靠民間借貸難以正常建成投產達效，這些項目對長期大額信貸有較強的需求，但金融供給不足，很多投資鄉村產業的企業面臨融資難題，有些項目因資金問題出現了“爛尾”和“跑路”的問題。三是農村優質勞動力缺乏。隨著城市化和工業化快速發展，大量的農村青壯年勞動力進城務工，致使社會資本投入鄉村產業項目后，難以找到穩定、優質的勞動力資源和技術管理人才。

（二）農村基礎設施薄弱，社會資本投入鄉村產業的相關配套機制不完善

1.農村公共產品供給不足，基礎設施短板突出。鄉村先天基礎設施條件不完善，產業配套的基礎設施比較差，鄉村綜合公共服務水平不高，農村環境綜合整治不到位，直接影響城市工商資本進入，不少企業因為農村基礎設施條件差，而不愿意到農村投資。

2.國內農產品價格機制尚未形成，不少企業因缺乏經營農業項目的經驗，農業產業化龍頭企業經營面臨市場價格波動帶來的不確定性風險。加之，農業保險市場發育不完善，保障水平低，難以為遭受經營風險的企業提供有效保障。加劇了企業從事農業經營的市場風險。

3.農村社會信用體系建設滯后，使社會資本無法規避農戶違約帶來的風險，許多企業在與農戶合作中都是采取“利益共享，風險獨擔”的方式。此外，由于農村集體資產的產權不明晰，權能不完整，使農村集體產權入股與社會資本合作產業項目時，也面臨潛在的法律風險。

（三）鼓勵支持工商資本進入鄉村政策不足，引導和撬動工商資本投向農村產業辦法不多

城市工商資本投入鄉村振興，既需要政策支持與保護，又需要有投資回報。大量的研究表明：城市資本流向鄉村的成本比投向發達的國家和地區要高，而資本流動的市場性、逐利性決定了它通常流向邊際收益高的地區。然而，城市工商資本投入鄉村振興的投入保障機制尚未建立起來，鼓勵支持政策導向不清晰、不完善，使得城市工商資本難以大規模流入鄉村產業。一些地方為了吸引社會資本投入鄉村振興，往往采取行政手段，制定優惠政策，在政策驅動和補貼激勵下，有些對項目風險估計不足，沒有經過科學評估就給予開工上馬，導致項目最終經營不下去的局面。還有些地方對工商資本進入鄉村產業設置準入門檻，對土地流轉規模和強制分紅進行限制等設置一些隱性壁壘，增加了企業交易成本，影響了社會資本進入鄉村的積極性。

（四）農村土地產權關系不清晰，土地權益保障實施難度較大，資金要素進入現代化農業產生的收益具有不確定性

1.農村承包地調整和確權處置缺乏明確規定，使土地流轉存在程序不規范、合同不健全，土地激勵約束功能缺失，流轉交易成本過高，無法高效流轉。加之，不公平集體土地征用制度，產權集體資產股權不能落實，導致用地過程中產生各種阻礙，一些農村的生產管理用房沒有土地證和產權證，土地產權和用地指標批復存在落地難問題。

2.農民對城市工商資本下鄉是否切實帶來收益有所顧慮。由于現階段我國農業生產仍然是一家一戶分散經營，農民對工商資本下鄉能否帶來正面效應和農民增收存有顧慮，擔心城市工商資本占用土地“與民爭利”。從近幾年實踐情況看，確實有些工商資本下鄉沒有改善當地農民經濟收入狀況，投資產業項目也未能“反哺”農民，甚至有些項目對農民和農村生態環境帶有負面影響。不僅如此，下鄉資本的逐利性容易引發盲目性投資，引發土地“非農化”現象，致使農民無法參與在資本下鄉經營農業的過程中和享受土地收益。

二、政策建議

破解制約社會資本投入鄉村振興的瓶頸，吸引更多社會資本投入鄉村振興，必須要把制度供給作為突破口，把制度建設貫穿其中。進一步落實好國家出臺的各項促進農業農村投資政策，增強社會資本投資“三農”信心。要以完善產權制度和要素市場化配置，建立社會資本投入鄉村振興的促進機制為重點，在優化投資環境、提振民間資本投資農業農村的信心，激活市場要素主體，激發市場主體積極性增強投資上下功夫。

（一）深化農村要素市場改革，完善要素供給保障機制

社會資本作用發揮的前提，是需要有效的要素供給做保障，而有效的要素供給則需要完善要素供給保障機制，為確保社會資本大量投入鄉村振興，必須要深化農村要素市場改革，完善相關配套政策，打破制約城鄉要素自由流動、平等交換的體制壁壘，改變農村要素單向流出格局，著眼于要素制約，強化制度設計和供給，推動資源要素雙向流動，促進要素集聚、產業集中、企業集群，以滿足“三農”發展所需的要素配置，補上農業農村發展所需人才、資金和土地要素的短板。在土地供給方面，要把完善設施農用地政策，適度擴大涉農項目建設用地供給作為優先保障，加快農村宅基地改革步伐，優化配置農村土地存量資源，適時調整農村存量建設用地政策，支持社會資本參與盤活農民閑置宅基地和閑置農房。在資金供給方面，要加快推進農村產權確權頒證，完善農村集體產權和產權價值評估體系，探索涉農產權抵押融資辦法，擴大農村抵押擔保物范圍，鼓勵地方開展基于農村資產確權，輔以農業保險、風險補償金保障的農村產權抵押貸款機制。在勞動力供給方面，要培養造就新型農民隊伍，把培養青年農民納入國家實用人才培養計劃，建設好新型職業農民、農業科技人才、農民企業家“三支隊伍”，確保農業后繼有人，尤其是涉農職成教育，大力培育新型職業農民和農村實用人才，建立面向農村穩定的農村產業工人和技術人才隊伍。同時，要建立引導城市人力資本要素向農村流動長效激勵機制，重視退伍軍人和城市打工者返鄉、回鄉投身鄉村振興。

（二）完善鄉村基礎配套設施，優化鄉村營商環境

加快補齊農村基礎設施短板，提高鄉村水、電、氣、路、訊等基本公共服務水平，引導社會社會資本為城鄉融合發展提供資金、產業、技術等支持。加快鄉村物流基礎設施網絡建設，推進縣級農產品倉儲配送中心建設。建立具有針對性的差異化激勵政策，引導城市工商資本投資于合適的鄉村產業領域。在營造投資環境方面，當前要重點解決解決土地、環保等制約民間投資的突出問題，出臺支持鄉村產業發展用地政策，解決設施農業用地問題，做好生豬規模養殖環評管理工作。應積極采取稅收優惠、項目補貼等政策激勵手段，降低各種制度性交易成本，吸引社會資本的參與農業農村基礎設施建設、農村環境整治與生態修復等具有公共產品性質的領域建設，鼓勵社會資本參與具有一定正外部性的農村資源開發利用領域建設；在現行法律政策框架內，充分發揮市場在資源配置中的作用，盡可能降低一般農業產業經營領域社會資本參與的制度性障礙，讓社會資本對參與鄉村振興形成明確的政策預期，以穩定市場主體預期為目標，強化法制和誠信建設。繼續深化“放、管、服”改革，營造法治化、便利化基層營商環境，建立政企溝暢通機制，打造一批社會資本投資鄉村振興的合作平臺，為社會資本投向農業農村提供規劃、項目信息、融資、土地、建設運營等一攬子、全方位投資服務，避免因政策隨意變動對投資者所帶來不必要的損失。

（三）制定鼓勵引導社會資本參與鄉村振興的指導意見

各地要在梳理鄉村振興的重點產業和領域基礎上，盡快出臺社會資本投資鄉村振興的指導意見，制定鼓勵支持社會資本投入的財政政策、產業政策，通過政策引導鼓勵社會資本投資鄉村，細化落實用地、環評等政策措施。在已出臺《社會資本投資農業農村指引》目錄基礎上，建立資本下鄉優先扶持目錄，通過土地、資金、稅收、政策等方面扶持，支持社會資本參與鄉村產業項目建設。對符合政策投向的項目，給予專項資金傾斜。加強政策引導，尤其是財政部門要發揮財政資金“四兩撥千斤”作用，制定鼓勵政策，引導工商資本到鄉村投資興辦農民參與度高、受益面廣的鄉村產業，鼓勵社會資本投資適合農業產業化、規模化、集約化經營領域，完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，撬動更多社會資本廣泛參與鄉村振興。鼓勵利用外資參與現代農業、生態修復、農村基礎設施和人居環境整治等方面建設。綜合運用貼息、補貼等形式，鼓勵支持更多資本投入鄉村，采取政府購買服務等方式，支持社會資本進入鄉村生產生活性服務業。對家庭農場、農民合作社、產業化龍頭企業用電實行農業生產用電價格，鼓勵支持社會資本租賃農地發展現代農業，同時，要加強對農地農用的監管，建立風險防范機制，防止農村集體產權和農民合法利益受到侵害。

支持有實力的企業在符合政策法規，在尊重農民意愿的前提下，因地制宜探索區域整體開發模式，以此來促進農業提質增效，帶動農村人居環境顯著改善、農民收入持續提升，實現社會資本與農戶互惠共贏。

（四）創新政府和社會資本合作模式，引導社會資本參與鄉村振興

發揮財政與社會資本聯動作用，積極探索PPP模式在鄉村振興中的實施路徑和運作機制，讓社會資本投資可預期、有回報、能持續。鼓勵各級農業部門按照相關文件要求，對本地區農業投資項目進行系統性梳理，篩選并培育適于采取PPP模式的鄉村振興項目，優先支持農業農村基礎設施建設等有一定收益的公益性項目。引導金融機構和相關部門為特色產業、項目提供融資支持，支持發展適合規模化集約化經營的種養業。加大農村基礎設施和公用事業領域開放力度，吸引社會資本參與鄉村振興。充分發揮政府投資基金作用，利用資本金注入、財政補貼等形式，依法合規、有序推進政府和社會資本合作。積極向社會資本推廣推薦實施一批商業潛力較大、投資規模適中的鄉村振興PPP項目，以保障項目投資方基本收益。因地制宜推廣PPP，積極探索把PPP模式引入田園綜合體、高標準農田建設、現代產業園區等項目中。建立財政金融支持民營資本參與鄉村振興PPP項目建設風險補償機制，充分利用政府基金引導、資本金注入和特許經營等方式，積極探索社會資本通過資產證券化、股權轉讓等方式，盤活農村存量資產，鼓勵金融保險機構開展投貸聯動、投貸保貼一體化等投融資模式試點的支持力度。

（五）探索設立鄉村振興基金，建立更加緊密合作的利益共贏機制

為加快推進鄉村振興戰略的實施，解決鄉村振興資金不足的問題，必須要廣開財源。鼓勵各地結合本地發展情況，設立由政府資金引導、金融機構大力支持、社會資本廣泛參與、市場化運作的鄉村振興基金。鼓勵社會有資本實力的企業設立產業投資基金。農業農村部門要發揮行業優勢，加快基金項目篩選、儲備、推介工作，為推動農業產業整合和轉型升級提供資金支持。要激發和調動農民參與鄉村振興的積極性、主動性，鼓勵農民以土地經營權、勞動、技術等要素，通過股份合作、租賃等形式，參與村莊基礎設施建設、農村人居環境整治和產業融合發展。要創新村企合作模式，讓社會資本與農民建立形成穩定合作利益共同體，發揮農業產業化聯合體等聯農帶農作用，鼓勵社會資本采用“農民+合作社+龍頭企業”，“農民入股+保底收益+按股分紅”等利益聯結方式，提升小農戶生產經營能力和組織化程度，讓農民更多分享產業鏈增值收益，讓社會資本和農民共享發展成果。

（作者單位：吉林省質量監督檢查院吉林省經濟干部管理學院）

責任編輯：凌玉