空間交通管理內涵與發展趨勢研究

王國語 張玉沛 楊園園（北京理工大學空天政策與法律學院）

從2015 年空間交通管理（STM）成為聯合國和平利用外層空間委員會（COPUOS，簡稱聯合國外空委）法律小組委員會的議題以來，有關空間交通管理的內涵、國內及國際機制建設等問題逐漸成為各航天大國關注的焦點。2018 年，美國頒布《航天政策3 號令》（SPD-3）—“國家空間交通管理政策”，率先在國家層面推動建設空間交通管理機制。2020 年6 月，美國國防部在《外空防務戰略》中高調表示支持美國在外空活動長期可持續性（LTS）和空間交通管理國際談判中的主導地位。可以預見，隨著美國國內空間交通管理體系的構建和逐步完善，美國將加大推動以其為主的空間交通管理國際機制的構建。討論和制定空間交通管理國際法律、機制和制度框架必將成為聯合國外空委工作的新焦點。因此，準確地理解空間交通管理的內涵以及研判其發展趨勢，對于我國有效提高航天現代化管理能力以及提升參與外空全球治理的地位，具有重要意義。

1 空間交通管理的內涵

國際宇航科學院（IAA）空間技術委員會將空間交通管理定義為“促進安全進入外層空間、在外層空間操作和從外層空間返回地球而不受物理或無線電頻率干擾的一系列技術和管理規定”。美國關于空間交通管理的相關政策將其定義為“為了增強在太空環境中安全性、穩定性和操作的可持續性的計劃、合作和同步在軌活動”。國際宇航科學院的概念強調空間交通管理的規則性質；而美國的概念強調的是非規則性質的計劃、合作和協調活動。美國學者P.J.布朗特（P.J.Blount）認為，“空間交通管理類似于空中交通管制，其目的是利用技術和法律制度減少諸如地球軌道碰撞等事故發生的可能性。空間交通管理以促進空間協調活動的技術標準和法律規則為中心。”這又揭示了空間交通管理對于規則的訴求。空間交通管理的定義固然重要，但無論怎樣定義，對于全面準確地理解空間交通管理的內涵都會存在一定的局限性，這是下定義方法本身固有的弊端。因此，我們主張應從空間交通管理基本特征的視角來詮釋其內涵。

空間交通管理不同于LTS 及外空全球（國際）治理

一方面，空間交通管理不是目標或終極目的，因此不同于外空活動長期持續性。空間交通管理是一種狀態或一種存在形式。“管理是指一定組織中的管理者，通過實施計劃、組織、領導、協調、控制等職能來協調他人的活動，使別人同自己一起實現既定目標的活動過程。”另一方面，空間交通管理本身并沒有區分國內、國際，因此不同于外空全球（國際）治理。“治理”與“管理”相比，更具有面對共同挑戰、群策群力的意味；而“管理”往往基于主權或權力，管理者與被管理者的地位是不平等的，更多的是體現行政管理關系，但國際層面并不存在這樣一個“超國家”的管理實體。因此，在國際語境下，“空間交通治理”一詞比“空間交通管理”更為準確，如國際空間交通治理或空間交通國際治理。同時，“國際治理”的提法也有利于遏制個別國家試圖單方主導空間交通管理國際機制構建的戰略意圖。

空間交通管理應從國內和國際兩個維度來分別界定

從國內視角看，空間交通管理的著眼點是一國對本國航天活動管理、航天能力建設的需求，即國家空間交通管理；從國際視角看，則應是應對外空活動、外空安全面臨的共同威脅，如碎片環境惡化、大型衛星星座無序發展、空間天氣、近地天體帶來的潛在威脅，以及外空軍事化、外空武器化等問題，屬于外空全球（國際）治理、外空國際法治的范疇，即國際空間交通管理。兩者的關系，譬如國內航天法與國際空間法的關系，既相互實現，又相互促進。一是國家空間交通管理既體現一國享有的國際法上的權利，也體現為落實其國際義務。二是國內空間交通管理體系提供的經驗、依據，將可能推動國際空間交通管理體系的形成。同時，如果先行構建國際空間交通管理體系，又會對其在國家層面執行提出必然要求。例如，聯合國外空透明度與建立信任措施（TCBMs）政府專家組報告、聯合國外空委LTS 準則在國內的執行問題。三是國內空間交通管理的要求往往不應低于國際法的要求，但可以高于國際法的要求，同時這些高要求一旦被寫入國際規則，也會逐漸提升國際法的要求，也就是提高進入外空的門檻。

空間交通管理體系的范疇

無論是從國內還是國際視角出發，空間交通管理或治理體系的構建都將是最終訴求。該體系應當包括特定社會關系、手段、路徑和目標4 個基本要素。

首先，從法理的角度看，空間交通管理關系應當包括主體、客體和內容3 個要素。該關系的主體即管理者（一國政府及相關部門）、被管理者（航天活動主體，包括商業航天主體）以及國際治理的協調主體（聯合國相關機構和適格的國際平臺）、治理參與者（國家、政府間國際組織）；該關系的客體即人、物和行為等管理或治理對象，如航天員、太空游客、空間物體、外空資源、空間發射、在軌操作、再入等行為；該關系的內容則是指形成的各種管理和被管理關系（國內層面）以及共同治理關系（國際層面），前者如許可、登記、通知、賠償等，后者如透明度、空間碎片減緩要求、外空使用核動力源要求以及國際空間法的基本權利義務（自由探索和利用原則、不得據為己有原則、和平利用原則、國際合作原則、妥為顧及義務、提前磋商義務、避免有害污染義務）等。

其次，國內管理手段包括制定政策、法律、行為規范、技術標準、程序要求等。從國際視角看，治理的手段包括單方政治承諾（如中俄倡導的不首先在外空放置武器）、制定準則、守則、倡議、建議和條約等。

再次，管理或治理路徑可分為以市場需求為主導的自發式或自我管理、治理，以及以政府（國際社會）需求為主導的主動或建構式管理和治理。實踐中兩者往往是相互結合的，就像市場經濟中的市場手段和政府手段，而且最終將呈現螺旋式相伴上升的過程，即呈現為進化與建構二元化的路徑。

最后，從目標上看，空間交通管理是為了維護各國及共同的外空安全、保障外空活動長期可持續發展，以及地球的可持續發展的一種國內航天管理機制和外空國際治理機制。

2 空間交通管理概念的發展

歷史發展階段

空間交通管理概念的歷史發展可大致分為4 個階段：

第一階段（20 世紀90 年代）：基于實踐的概念孵化。美國認為空間碎片增加的影響因子之一是發射的數量。國際層面，1993 年成立的機構間空間碎片協調委員會（IADC）也一直從事相關的研究和討論。20 世紀末，相比于美國，歐洲對于該問題更加關注，開始有“發射交通”的概念，最終目的是通過加強對發射的國內管理和國際協調，保障外空環境和空間活動的安全。

第二階段（20 世紀90 年代末- 2006 年）：基于研究概念的構建。國際宇航聯合會（IAF）于2004 年設立了題為“空間交通管理”的研究項目，2006 年由德國航空航天中心（DLR）出版了研究報告，使該問題在國際范圍內得到了關注。研究報告的主要內容和特點有三，一是通過對空間環境現狀的分析，指出發射、在軌、再入等環節中面臨的安全挑戰；二是通過對現有國際、國內管理框架的分析，指出其在空間活動治理方面的不足；三是提出以“制定新條約、成立新的國際機構”為核心的空間交通管理制度的建議。

第三階段（2006 - 2015 年），基于實踐、研究深入的概念發酵。2012 年，加拿大麥吉爾大學組織了空間交通管理論壇，引導了空間交通管理與航空交通管理的交叉研究。2014 年，美國國會眾議院科學空間技術委員會空間分委會組織了題為“空間交通管理：如何防止《地心引力》成為現實”的聽證會。德國的卡伊-烏維·施羅格（Kai-Uwe Schrogl）在2014 年當選聯合國外空委法律小組委員會主席后，發起了題為“空間交通管理”的國際研究項目。

第四階段（2015-2020 年），基于聯合國平臺的概念詮釋和初步討論。歷經多年發展，經過實踐、學術、國家層面的論證和準備，以施羅格為代表的歐洲試圖在聯合國層面形成對“空間交通管理”概念及體系的共識和構建，從而指導、規范或約束各國的空間活動，這也正是其主導的國際宇航科學院報告將空間交通管理概念落腳為“規則”的背后意圖。

2015 年4 月，聯合國外空委法律小組委員會屆會上，德國與盧森堡代表團共同提議設立“空間交通管理概念意見交換”新議題。議題的目的在于研究空間交通管理的必要性及其對于空間治理，包括治理的組織機構（變更、設立）上的影響，特別是探討在空間操作安全層面，空間交通管理對于所有空間活動者的益處。在2018 年4 月法律小組委員會會議上，有代表提出，“需要努力擬訂應對包括空間交通管理、空間碎片、空間探索和開發等相關法律挑戰的準則和原則。”還有代表團提出，“應設立全面的空間交通管理機制，以增強空間活動的安全可持續性，包括以下內容：改進有關空間態勢認知的信息共享；加強登記程序；有關空間物體發射、在軌機動操作和再入地球大氣層的通報機制；安全方面的規定；有關空間碎片的監管；環境方面的規定。空間交通管理框架包括由空間物體和事件數據庫機制運行程序組成的基于聯合國的信息共享機制。”

2018 年6 月18 日，美國總統特朗普出席了國家航天委員會（NSC）第三次公開會議，并簽署了《航天政策3 號令》—“國家空間交通管理政策”，率先在國家層面推動建設空間交通管理機制。一方面，通過明確國內航天管理職責分工與協調機制和制定完善空間交通管理準則、標準和要求，來確保空間資產和活動安全；另一方面，通過軍轉民推動國際合作和促進本國商業力量發展，確保美國外空領先地位，保障其空間交通管理國際合作、協作以及未來的國際體系構建中的主導地位。

發展趨勢

未來10 ～20 年，空間交通管理的國際發展將基本沿循以下路徑：務虛與務實的聯合國框架外雙邊和多邊合作與協同機制→務虛的聯合國框架內合作與協同機制→務實的聯合國框架內合作與協同機制→聯合國框架外的空間交通管理國際規則體系→聯合國框架內的空間交通管理國際規則體系。其中，聯合國框架外合作與務虛的框架內合作將同時進行。至于聯合國框架內能否以及在何種程度上建立務實的合作與協同機制，則在很大程度上取決于各國，尤其是航天大國的戰略選擇和執行決心。而短期內，美國則可能持有消極態度，這取決于其國內空間交通管理體系構建的進展情況。現階段，美國加快推進的是以美國為主導的多個雙邊空間交通管理國際合作協同機制，除非能在聯合國框架內建立以美國為主導的多邊空間交通管理國際合作與協同機制，但這在聯合國外空委協商一致的議事機制下，也將面臨諸多挑戰。

3 聯合國外空委空間交通管理議題的提出動機與影響

2015 年空間交通管理議題的提出，是歐洲一貫的“綠色外空”“安全外空”理念的體現，同時是歐洲試圖擴大其在聯合國平臺影響的體現。同時，從本質上來看，也是外空活動發展對規則需求日益強烈的體現。現有規則制定的努力都無法滿足這種規則需求。

從長遠來看，空間交通管理國際機制的構建，符合各國的共同利益，尤其是私人實體的外空利益，可以解決其對外空法律確定性和外空活動安全性的關切。通過這種國際機制建設，一方面可以對外空系列條約的解釋具有重要的國家、國際實踐佐證的作用；另一方面，可以為新興外空活動的有效治理提供規則制定平臺，例如，在軌服務（含空間碎片主動移除）、小衛星發射、外空自然資源開采、外空太陽能電站建設和近地天地防御等。

從短期來看，空間交通管理國際機制構建對各國的影響如下：

一是發展中國家。該機制的構建，必定會提高技術門檻和安全門檻，這對于航天技術發展中國家而言是不利的，這也是發展中國家對此態度有所保留的原因。但如果各航天大國達成一致，拉加十六國集團等發展中國家也不會強烈反對，因為該機制同時必定對航天大國的活動進行必要的規范和限制，這對于保護外空環境以及發展中國家外空資產的安全也是有利的。

二是中國。從軟實力要求上看，該機制的構建必定要求更高的政策、信息透明度，而我國透明度建設尚處在初級階段，至少在航天法出臺之前，尚難以有根本性的改變。因此，有關透明度的要求對于我國仍可能產生一定的消極影響。從硬實力要求上看，空間態勢感知、空間碎片減緩移除、對空間操作監視取證等能力的發展，將直接影響一國在該機制構建中的話語權。與美國相比，我國的硬實力建設尚有差距，因此在現階段國際機制構建主導權的爭奪中，我國尚處于不利地位。

三是美國。2015 年聯合國法律小組委員會會議結束后，筆者在給相關部門的建議中指出：“美國空間交通管理國內機制尚未完全建立，對于亞軌道旅游、外空資源開采、小衛星發射，以及對月遙感的商業化等問題的管理體系尚在建設或考慮中。因此，美國沒有十足的把握引領議題的討論或空間交通管理國際機制的建設。美國會采取觀望的態度，如果國際社會達成了大部分的一致，美國也不會反對議題的設立”，事實也是如此。“美國的最優選擇，仍是待空間交通管理的國家機制建立和完善后，再引領國際機制的構建”。美國2018 年的《航天政策3 號令》也驗證了這一觀點。“以國內機制帶動國際機制的發展”，是美國尋求外空領先的一貫路徑。

四是俄羅斯。過去10 年里，俄羅斯在聯合國外空委的核心利益和緊迫訴求集中在LTS 準則的制定上。俄羅斯提出的有關聯合國信息中心的設立、空間碎片的主動移除、外空活動網絡安全的保障等準則或倡議，其理念是“以聯合國為中心”和“自我限制”，不同于美國的“以自我為中心”和“自我保護”。顯然，俄羅斯的直接戰略意圖是在空間外交領域遏制美國，但實際上也符合國際社會的外空安全需求。俄羅斯試圖將其外空利益和對于保障外空安全的主張集中反映在LTS 領域，甚至包括聯合國機構的改革。從結果上看，這些與空間交通管理議題是一致的。因此，俄羅斯雖然一直對空間交通管理的提法進行了肯定，但從未積極主動討論。在2015 年的時候，其直接的想法是不希望法律小組的空間交通管理議題沖淡國際社會對LTS 的關注，也不希望出現一個所謂空間交通管理國際機制，而對其試圖在LTS 下構建的國際機制、國際秩序產生對沖。因此，除非歐洲、美國對俄羅斯在LTS2.0 談判下的訴求進行讓步，甚至允許將這些觀點全盤植入未來的“空間交通管理國際機制”中，否則俄羅斯將會是最堅決反對該議題深入討論的國家。

4 空間交通管理國際倡議給國際社會帶來的挑戰及啟示

“空間交通管理”從2015 年被設為聯合國外空委法律小組委員會議題以來，一直處于務虛討論狀態。然而，隨著2015 年美國在LTS 工作組推動下成立“空間態勢感知（空間物體與事件）”專家組，以及2018 年其國內政策決定建立空間交通管理國內制度及體系，“空間交通管理國際機制構建”歷經了幾年的“鋪墊熱身”，其在聯合國框架內的正式討論呼之欲出，極有可能和LTS2.0 討論互相交織。從美國在其國內以及國際上有關空間交通管理的種種動向上看，其一直希望“空間交通管理國際機制構建”能夠取代LTS 議題，或起碼成為LTS2.0 討論的核心。在此背景下，美國國防部在《外空防務戰略》中高調表示支持美國在LTS 和空間交通管理談判中的主導地位，這預示著美國可能將對軍事行為的限制性、負責任的外空行為之類的規則引入LTS 或空間交通管理談判中，從而加速外空軍民規則融合。在如今各方尚處在討論或猶豫軍事行為是否應該納入空間交通管理的階段，《外空防務戰略》釋放出的信號尤為值得關注。

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帶來的挑戰與啟示

（1）空間交通管理的國內外需求跨越式增長

小衛星和大型衛星星座的高速發展，使空間碎片環境變得日趨復雜。2017 年，印度一次性部署了104 顆小衛星，2018-2020 年，美國太空探索技術公司（SpaceX）和一網公司（ONEWEB，2020 年7月3 日，英國政府與印度巴蒂電信宣布收購了該公司）的低軌衛星星座計劃也都基本在按計劃開展，數千顆乃至上萬顆小衛星同時在軌已經不再是天方夜譚。顯然，離開有效的國際合作與協作，任何一個國家都無法單獨保證所有情況下均能提供及時的避碰預警服務。國際合作與協作機制的構建迫在眉睫，更為規范化、體系化的空間交通管理國際框架也必將提上日程。空間交通管理國際體系仍是一個開放式的未決命題，其主導權、話語權均虛位以待，對國際社會而言，機遇與挑戰并存。

（2）各國空間交通管理發展格局仍然存在不確定性

美國雖然決定將空間態勢感知及空間交通管理服務職能由國防部轉移至商務部，但還未觀察到具體的推進舉措。可以確定的是，國防部將不再負責提供民商事的數據服務，也不會成為空間交通管理國際體系中的美方聯絡點或對外接口。如何保證“軍向民轉移”過程中的溝通協調和保障服務的連續性，也是一大挑戰。

此外，英國脫歐對于歐洲實現振興其空間交通管理能力和提升其話語權的計劃，必然會產生一定消極影響。英國脫歐必然會使其更加依賴和倒向美國，而歐洲尋求更多國際合作伙伴的需求會更加強烈。有關國家格局的不穩定性和不確定性，雖然對其他各國判斷空間交通管理整體態勢產生不利影響，但也給各方預留了一定時間和空間發展自身空間交通管理能力、體系及理論，同時提供了更多相互之間開展國際合作的可能。

（3）美國主導的空間交通雙邊管理格局不利于外空全球治理的均衡良性發展

2019 年，美國在領導建立雙邊空間交通管理機制上動作頻出。9 月，美國與日本共同宣稱打造防止衛星相撞的空間交通管理系統。美國商務部計劃建立像民航“空中交通管制系統”（ATC）那樣可以掌握衛星位置的信息網。日本最早將在21 世紀20 年代中期研發出太空垃圾清除技術，為建立未來的國際空間交通規則，還準備與英法等歐洲國家進行合作。10月，國際宇航聯大會期間，美國與法國簽署了合作意向聲明。該聲明為雙方開展在空間態勢感知和其他航天商業化發展領域的合作奠定了基礎。法國國家空間研究中心（CNES）主席表示非常愿意與美國商務部就空間態勢感知和空間交通管理建立對話平臺，雙方應在空間物體與事件監視信息方面共同努力。雙方未來將簽署諒解備忘錄，為空間態勢感知和空間交通管理合作設定框架。

可見，美國通過推動雙邊合作關系，以主導者的姿態向國際社會推廣其空間交通管理政策和技術標準。此類雙邊合作的范圍越廣、合作程度越深，越不利于其盟友以外的國家參與空間數據國際標準制定、空間交通管理國際合作與協作，以及體系和規則的構建，同時面臨的相關方（如中美）雙邊協調協作的壓力也越大。而聯合國外空委在外空全球治理的均衡良性發展中的作用是不應忽視的，相關國際協調機制應當在聯合國框架內開展。

（4）國際政治因素限制中俄航天能力建設所急需的海外布局

地理覆蓋范圍是決定一國能否具備全天候、全方位空間交通管理能力的關鍵因素。鑒于美國一貫對中俄的打壓圍堵策略，尤其是當下美俄、中美關系緊張，與國防相關力量的輸出或拓展海外帶有國防性質及用途的基站設施已尤為艱難。這并不利于航天大國間有關空間交通治理國際機制共商共建工作的開展。相關國家應當高度重視和發揮政府、企業便于參加國際民商事合作的優勢，尤其應支持、鼓勵私人實體拓展其海外基礎設施能力建設。

啟示與建議

與美國相比，各國國內空間交通管理發展都較為滯后，在技術發展、能力建設、體系構建、職責分工與協調，以及國際應對等方面都存在各自的問題。對于國際社會及各國而言，當務之急是尋求基本理論共識、適當調整各自內部職責分工與協調問題，以及正確在空間交通國際治理的發展路徑和策略方面達成共識。

（1） 應有的理論共識

第一，空間交通管理不僅僅是國內航天管理問題，更是外空全球（國際）治理問題，因此各方在考慮構建空間交通管理國內體系之前，需要對外空全球治理現狀、問題和趨勢有一定的共識。另外，應倡導將國內空間交通管理和國際空間交通治理相區分，不應一概而論。第二，空間交通管理不僅涉及到空間活動的技術安全、環境安全問題，還與國家安全、外空安全保障能力建設緊密相關。第三，空間交通管理的國內體系構建，不僅包括能力建設，還包括戰略、政策和法律規則體系的構建。國家空間交通管理體系構建應當是深化航天安全與非安全領域考量相互融合，以及國內航天法治建設的重要內容。第四，構建空間交通管理國內體系意義重大，它是各方能夠有效參與空間交通管理國際治理的前提。考慮到聯合國等平臺的空間交通管理議題進程，時間較為緊迫。預計10 年內，國際社會將討論起草相關規則、機制和制度。第五，空間物體發射與再入是空間交通管理的基本問題，空間態勢感知是空間交通管理的前提和現階段的核心問題，空間目標監測等空間態勢感知能力決定著一國在空間交通管理國際體系構建中的話語權。隨著談判的深入，空間碎片主動移除、在軌服務、空間偵察等空間操作將成為空間交通管理國際體系構建下一階段（5 ～10 年）的核心內容。最終的空間交通管理國際體系（10 ～30 年）還將包括涉及太空采礦等深空探索利用及開發活動、近地天體防御，以及潛在的外空軍事沖突規則等內容。第六，與外空長期可持續性、外空全球治理、外空危機治理等概念相比，空間交通管理更具體、更現實、更關鍵、更敏感，更能將法律與技術、安全與非安全、政府與商業實體、國家利益與國際利益等需求緊密結合在一起。

（2）各國應分層次、分階段、有步驟地完成內部分工與協調工作

現階段，由一個強大的、與國防相關的力量所主導的國內空間交通管理體系有助于更好地保障各自國家外空安全。但從長遠來看，未必有利于各自相關商業航天力量的發展，也不利于參與空間交通管理國際體系的構建。顯然，如果讓國際社會選擇一個帶有軍事色彩力量主導的空間交通管理國際體系，還是選擇一個由“政府+商業實體”公私合作主導的空間交通管理國際體系，恐怕后者更易為國際社會所接受。這也是美國在空間態勢感知領域開始部分“軍轉民”建設的原因之一，是為了更好地爭奪空間交通管理未來的主導權。歐洲越來越趨向于認為空間態勢感知應當成為非軍事性質的概念和體系，軍事任務則是保障國家空間及更為廣義的國土、國家安全。

（3）國際社會對于“自下而上”的空間交通管理國際體系構建路徑，應當持謹慎態度

一是大部分國家民用、商業實體的空間態勢感知能力尚在初級發展階段，不具備與美歐競爭的能力。現階段的所謂“自下而上”實際仍是以美國扶植的商業力量為主，推動的是以美方數據為主要內容的空間交通管理國際協作機制構建，其主導權看似在民間，實則仍在美方手中。在各國國內相關管理格局建成之前，急于推動和參與國際市場建設，則有可能在構建空間交通管理國際體系中位于被動地位，受制于美。二是應注意美國可能以民商事合作為由，進一步對各方施壓，要求各方提供敏感和更為詳細的態勢感知數據、交會評估數據和避碰方案。

（4）國際社會對于“自上而下”的空間交通管理國際體系構建路徑，也應持保留態度

在能力建設和國際合作布局完成前，不宜實質推動空間交通管理新國際規則制定的談判，否則可能限于被動，同樣會被個別航天大國所牽制。對于在外空國際規則博弈中仍整體位于防守階段的各方來說，其外空政策、戰略和法律的研究及制定可能仍處于初級階段，其國內關于航天合作、空間外交的職責分工可能仍需進一步完善和協調，基礎研究和人才隊伍基礎也無法與美歐相比。因此，對于這些國家而言，尚不具備參與空間交通管理國際規則制定談判的良好條件。不論是聯合國外空委法律小組的空間交通管理議題，還是科技小組的外空活動長期持續性工作組，建議以上國家在參與討論時，對任何有關空間交通管理的新國際規則制定倡議持保留態度，謹慎參與對相關國際規則的解釋，慎重應對相關國際程序、機制、標準和要求的制定倡議。

（5）國際社會應通盤考慮構建空間交通管理國際體系的基本思路

空間交通管理成為外空國際事務熱點，對于大多數國家而言，雖是挑戰，也意味著機遇。首先是建立和維系雙邊或多邊外空互信和對話機制的契機；其次是共享美方一直單方主導的相關軌道、空間物體信息的契機，敦促其發達的空間態勢感知能力更好地服務于國際社會；再次是提高各方空間監測預警等能力的契機，關鍵在于有效信息和有用技術的獲取；最后是在國際范圍參與和建設空間物體避碰及外空安全國際合作機制的契機。

從挑戰的角度來看，仍有諸多問題有待國際社會達成共識。一是如何確定用于交換的在軌物體及事件信息的范圍？各自國內參與空間數據交換和避碰國際合作的部門？二是如何協調各國關于空間物體、事件數據的國內基本政策和立場？因此，國際社會應盡快討論有關共享和交換信息的范圍，并通過國際合作與協作，不斷加強有關信息的一致性和可靠性、對支持空間操作安全的信息的解釋、物體和事件分析方法、信息交換實踐和程序匯集等問題的研究。此外，國際社會應支持在聯合國框架下建立空間物體信息的共享機制，以達到信息范圍、分享途徑等敏感問題最大可控。從這個角度講，俄羅斯關于建立聯合國近地監測信息中心的觀點是值得國際社會優先考慮的。

聯合國近地監測信息中心將是空間交通管理最為核心的基礎，它決定著空間交通指揮和協調的話語權。如果國際社會在探討和構建空間交通管理國際機制的過程中，能促成聯合國近地監測信息中心的成立，對于大多數國家而言是有利的，因為這將打破個別國家空間監測信息壟斷的局面，從而使空間交通管理國際機制的構建朝著可控的方向發展。但如果在聯合國近地監測信息中心成立之前，個別國家積極以其國內空間管理體系為基礎，推進空間交通管理國際機制的構建，效果則會相反。因此，國際社會應當考慮積極支持俄羅斯關于建立聯合國近地監測信息中心的提議，并積極建設各自國內對外接口平臺，同時加快國內相關協調、融合機制的建設進程。

對于中國而言，一方面應明確參與空間交通治理國際合作與協作的對外接口，加快能力建設；另一方面，應大力開展相關國際合作，包括深化與俄的合作，拓展與歐洲的合作，緊密團結其他有意與中方開展合作的國家，同時密切關注美國，保持積極通暢的對話渠道，適時謀求合作機會。

總之，建議各國在面對空間交通管理問題時，對內應注重發展能力、促進安全與非安全關切的融合、優化各自管理協調機制、構建法律政策體系；對外則謀求實質合作、建設政府間機制、放緩國際機制與新規則制定步伐，為各自國內空間交通管理體系的構建爭取時間和空間。在空間交通管理國際事務上，應用“空間交通國際治理”的概念替代“空間交通管理”概念，應以可持續發展為最終目標，弱化安全色彩，秉承“共商共建共享”理念，提倡在空間交通治理概念下大力開展航天國際合作、優化外空全球治理，共同構建外空人類命運共同體。