臺灣居家式托育經驗及啟示

張萌萌 姚寓菡 旦增央宗 王興華

摘? ?要：全面二孩政策下，“家中無人照看”“托育費用高”是影響家庭生育意愿的重要因素。在機構托育資源較為緊張的現(xiàn)實下，家庭托育可作為托育服務的補充形式。我國臺灣地區(qū)家庭托育起步早，并形成了健全的政策法規(guī)、嚴格的保姆準入制度、專業(yè)化的人員培訓以及完善的監(jiān)管體系。文章通過借鑒我國臺灣地區(qū)居家式托育經驗，從政策與管理、人員培訓、監(jiān)管督導三方面提出建議。

關鍵詞：全面二孩政策 托育 居家式托育 家庭托育

進入21世紀，我國逐步邁入老齡化社會，政府為應對老齡化帶來的社會問題，逐步放開生育政策，并于2016年1月1日起實施全面二孩政策。但全面二孩政策實施后，許多居民生育二胎的意愿并不強烈。國家統(tǒng)計局數據顯示，2018年出生人口為1523萬，比2017年減少200萬，人口出生率為10.94‰，同比下降1.49‰[1]。“家中無人照看”“托育費用高”成為影響家庭二胎生育意愿的重要因素。[2]

一、我國托育發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀70年代起，政府逐步推行計劃生育政策，加之國有企業(yè)改制，政府、企業(yè)和街道開辦的托兒所數量銳減[3]。21世紀以來，為了應對入園高峰，優(yōu)先保障3～6歲適齡兒童的入園權利，我國許多城市出臺相應規(guī)定，不允許公辦幼兒園辦托班，使得3歲以下嬰幼兒的托育服務資源進一步萎縮。國家衛(wèi)生健康委員會公布的數據顯示，2017年全國0～3歲嬰幼兒在各類托幼機構的入托率僅為4.1%，城市地區(qū)0～3歲嬰幼兒入托率也不到10%[4]。市場上雖有民營托育機構如雨后春筍般出現(xiàn)，但其托育質量參差不齊，許多托育機構沒有辦園資質，另有一些托育機構費用高昂，調查發(fā)現(xiàn)北京、上海等一線城市的托育費用平均每月高達上萬元①。這對于中低收入家庭而言負擔較重。

目前，各省市開始探索托育服務新模式。例如，上海、南京、四川等城市已率先出臺托育服務相關政策，發(fā)展普惠性社區(qū)托育機構，但仍無法完全解決嬰幼兒入托問題。例如，上海閔行區(qū)普惠性托育機構雖價格相對低廉，每月3000元，但僅招收2～3歲幼兒，對于雙勞動力家庭而言仍不能滿足其托育需求;托育園數量有限，無法解決社區(qū)居民就近入托的需求。因此，在公共托育資源緊缺、居民個性化托育需求無法得到滿足的前提下，需要靈活多元的托育形式作為補充。家庭托育因服務時間靈活、收費相對低廉、為低齡幼兒提供溫馨的家庭氛圍等優(yōu)勢，在一定程度上可彌補機構式托育的不足，滿足部分家庭的托育需求。2019年，一項對北京、廣東、山東等省市的調研發(fā)現(xiàn)，家庭托育主要分散在住宅區(qū)內，由全職媽媽及聘請的托育教師組成照看人員，在照看自己幼兒的同時，以收費的形式照看其他幼兒。收托人數少，師生配比較高，收托對象為附近社區(qū)的幼兒，收托時間較有彈性。其因接送便利、靈活性強、精細化照料等原因越來越受到家長的歡迎，在一定程度上可將其看作繼機構托育、社區(qū)托育以外的一種新型托育形式。但由于我國托育服務剛剛起步，政策監(jiān)管、行業(yè)標準、安全保障、師資隊伍建設等尚不完善②。因此，要建立健全托育服務體系，滿足居民多樣化托育需求，不僅要大力發(fā)展普惠性托育機構，也要規(guī)范家庭托育，將不同的托育形式統(tǒng)一納入監(jiān)管體系，保障托育服務質量。

我國臺灣與大陸同根同源，家庭觀念和育兒觀念相近，本文在梳理臺灣地區(qū)家庭托育經驗的基礎上，為大陸地區(qū)的家庭托育服務體系提供建議。

二、臺灣的居家式托育服務

（一）居家式托育的由來

在臺灣，家庭托育稱為居家式托育③，最初由傳統(tǒng)的鄰里互助形式演變而來[5]。這種傳統(tǒng)的鄰里互助形式因靈活性強及溫馨的家庭氛圍而得到家長的認可[6]，后來，政府為保障居家式托育服務安全及質量，將其納入政府管理工作之中，并將其規(guī)范化，成為了受社會認可的服務形式。

居家式托育服務的提供者——“保姆”以自己的家庭為場所，利用家中現(xiàn)有資源，包括空間、設施、人力等，以收費的形式為嬰幼兒提供照顧服務[7]。相較于機構式托育服務，居家式托育是一種非正式的、個人化的、有彈性托育時間的、位于社區(qū)內的、收托人數較少的托育類型[8]，且具體照看內容及照看形式由父母與保姆協(xié)商決定[9]。因此，家長、幼兒及保姆之間能維持較親近的關系。[10]

（二）居家式托育的類型、方式及內容

為促進居家式托育服務規(guī)范化發(fā)展，臺灣衛(wèi)生福利部門社會及家庭署于2014年正式實施《居家式托育服務提供者登記及管理辦法》，并具體劃分了服務類型、服務方式及服務內容（見表1）。

（三）居家式托育的經驗

臺灣的居家式托育服務體系較為完善，政府出臺了一系列政策及法規(guī)明確居家式托育的發(fā)展方向，并就從業(yè)人員的準入篩選、人員的專業(yè)化培訓、質量監(jiān)管等方面提出了具體要求。

1.居家式托育的政策與管理

居家式托育是托育服務體系的重要組成部分，為促進托育服務朝專業(yè)化、規(guī)范化方向發(fā)展，臺灣頒布了一系列與居家式托育服務相關的法律法規(guī)，并成立專管部門來負責居家托育服務人員的培訓、監(jiān)管等工作。

1987年，臺灣兒童暨家庭扶助基金會頒布了《鄰里托兒專案計劃》及《居家托育保姆專業(yè)訓練與轉介服務》，推動居家托育服務方案的實施，并為居家托育服務的專業(yè)化訓練和管理奠定了基礎。1989年，高雄家庭扶助中心頒布了《居家托育人員服務訓練方案》，為居家托育人員專業(yè)化發(fā)展提供了統(tǒng)一的訓練方案和要求，之后在全省范圍內陸續(xù)開展保姆基礎訓練工作。此培訓不僅提升了保姆專業(yè)形象與素質，而且滿足了育兒家庭的托育需求，協(xié)助雙薪家庭解決育兒看護問題。2000年，臺灣兒童局（衛(wèi)生福利部門社會及家庭署的前身）頒布了《社區(qū)保姆支持系統(tǒng)實施計劃》，期望整合并規(guī)范社區(qū)保姆資源，這也成為了居家托育服務中心建立的開端;之后又先后頒布了《建構友善托育環(huán)境——保姆托育管理與托育費用補助實施計劃》《居家式托育管理實施原則》《居家式托育服務提供者登記及管理辦法》等政策。這些政策推動了居家式托育及其整個托育行業(yè)的興起，并促使托育服務朝規(guī)范化、制度化、專業(yè)化方向發(fā)展，一方面提高了托育服務質量，另一方面促進了社會對托育服務這一職業(yè)的認可和支持。

在管理上，嬰幼兒托育服務主要由臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利部門的社會及家庭署主管，其中居家托育服務的具體運行、管理主要由居家托育服務中心（2016年之前稱為社區(qū)保姆系統(tǒng)）負責，例如保姆的專業(yè)化培訓、質量監(jiān)管督導等方面。政府在各直轄縣、市等地設立居家托育服務中心，將保姆納入各區(qū)域居家托育服務中心，最終各縣、市居家托育服務中心構成社區(qū)托育服務網絡，從而整合保姆托育資源，提升保姆托育質量，并形成專業(yè)化居家托育服務模式。

2.規(guī)范化的保姆登記制度

臺灣自2014年起開始實行保姆登記制度，有意愿從事居家托育服務的人員需要滿足一定的資格，并按照《居家式托育服務提供者登記及管理辦法》中提到的要求提供登記注冊文件，兩項均審查合格后才能成為登記注冊的保姆。

（1）居家托育人員需具備的資格

需要年滿20歲，并取得保姆人員技術證;修習過幼兒保育、家政、護理等相關學科;接受托育人員從業(yè)訓練，并獲得結業(yè)證書。

（2）居家托育人員需提供的登記文件

近3個月內的健康檢查合格證明;保姆人員技術證或修習過幼兒保育、家政、護理等相關學科或托育人員從業(yè)訓練結業(yè)證書等資格證明;近3個月內警察刑事記錄登記證明;自我評量托育服務環(huán)境安全檢核表（到宅托育免附）;申請居家式托育服務登記書及申請調閱警察刑事記錄同意書;共同居住成員名單（到宅托育免附）;身份證以及近3個月內2寸照片。

完成保姆登記注冊后，居家式托育保姆想要正式從事托育服務，需向當地市政府登記后才能收托，否則被處以罰款。總之，實施登記制度的目的一方面是了解居家式托育保姆的從業(yè)情況、分析托育市場的供需變化、保障嬰幼兒權益、為居家托育保姆提供在職培訓;另一方面是將不符合規(guī)定的人員排除在外，保障托育服務安全及服務質量。[12]

3.專業(yè)化的托育人員培訓

托育人員提供的托育服務的質量關系到嬰幼兒早期保教的質量。為保證嬰幼兒獲得科學的照顧及促進其健康成長，需要專業(yè)的托育人員提供高質量的托育服務。臺灣對于托育服務人員的要求專業(yè)且嚴格，居家式保姆培訓分為職前培訓、在職進修兩個部分。

（1）職前培訓

臺灣針對想要從事保姆工作的人員開設126小時的職前訓練核心課程。課程內容也隨著不斷提出的要求而逐步修正。保姆核心課程內容可分為理論性知識及實作性知識。理論性知識包含幼兒法律法規(guī)、嬰幼兒健康護理等;實作性知識包含一些操作性較強的項目，如安全醫(yī)護、衛(wèi)生清潔、食品調制、游戲學習活動等[13]。完成核心課程之后，相關人員還必須通過保姆證書考試，考試內容主要分為學科和術科。[14]

學科主要考查與幼兒相關的政策法規(guī)，關于嬰幼兒一日生活照料、健康與發(fā)展的諸多內容，親子關系與社會技能，托育服務概論與專業(yè)倫理，嬰幼兒照顧水平，托育環(huán)境的布置等理論性知識，例如嬰幼兒健康項目內容就包含嬰幼兒的營養(yǎng)與膳食設計、嬰幼兒疾病常識與照顧、嬰幼兒事故傷害預防與急救處理三個方面的內容[15]。術科則是實際技能操作考試，考核內容主要是保姆對清潔區(qū)、調制區(qū)、安全醫(yī)護區(qū)等區(qū)域的正確使用，包括餐具清潔與消毒、食品調制、病童照顧與急救技能等。以調制區(qū)為例，包含了沖奶粉、輔食制作、奶瓶消毒、喂食方式等。只有兩門考試均通過且認定合格后方可獲得保姆證書。保姆是否擁有此證也是家長選擇保姆與衡量保姆照顧能力的參考條件。

（2）在職進修

在職進修是提升保姆職業(yè)技能，保障看護質量安全的重要途徑。居家托育服務中心定期提供進修機會，并要求加入該中心的保姆必須每年參加至少20小時的在職進修培訓，從而提升專業(yè)態(tài)度及專業(yè)技能[16]。另外，居家托育服務中心每月固定舉辦1～2次居家托育保姆在職研習、親職講座、育兒指導等活動[17]，為家長、幼兒、保姆提供多方面的保教服務支持。

4.系統(tǒng)化的監(jiān)管督導

具體的督導管理工作由居家托育服務中心的人員負責，其人員主要來自于保姆專業(yè)團體，負責整合保姆資源以及督導訪視工作，具體內容如下。

（1）整合保姆資源

居家托育服務中心的人員負責整合保姆資源并促進其完善，通過登記并匯總轄區(qū)內的保姆基本信息，如電話、住址、托育經驗與資質等，為想要獲取居家式托育服務的家庭提供保姆基本資料和信息，促使保姆與家庭之間盡快達成合作。另外，為促進保姆間的交流溝通與協(xié)作援助，會在一定區(qū)域范圍內成立保姆支持小組。保姆支持小組由資深保姆領頭組建，協(xié)助開展與托育相關的交流活動，為新手提供豐富的經驗和幫助，解答實際過程中的疑問，從而提升從業(yè)保姆的專業(yè)水平。

（2）督導訪視

居家托育服務中心的專業(yè)人員對保姆進行督導，分為訪視輔導員、督導兩類。訪視輔導員負責保姆的訪視輔導工作，訪視內容包括對家庭環(huán)境、保姆資質、收費情況、幼兒發(fā)育情況的監(jiān)察等方面。例如，在家庭環(huán)境監(jiān)察方面主要進行環(huán)境的清潔與安全程度的監(jiān)察、環(huán)境對于幼兒學習和發(fā)展認知影響的監(jiān)察，并對不達標者給予警告或罰款。督導則是監(jiān)管訪視輔導員，促使居家托育服務工作正常開展，例如收托訪視，督導應在30日內完成對新收托幼兒的訪視。對于初次收托幼兒的保姆，1年至少被訪視4次;擁有1年以上經驗的保姆，每年至少被訪視1次;全日、夜間保姆，每年至少被訪視4次。[18]

另外，為了解居家托育服務中心管理及服務情況，督促其提升管理效能，臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利部門的社會及家庭署還頒布了居家托育服務中心的評鑒計劃與指標。通過每3年1次的評鑒，對評鑒結果為甲等的居家托育服務中心給予獎勵，并提供更多資金支持，對評鑒結果為丙等和丁等的居家托育服務中心，派專人監(jiān)督并要求其6個月內完成整改，并進行復評。[19]

三、啟示

（一）完善政策法規(guī)，明確政府職責

政策法規(guī)是建立托育服務體系的依據和基礎，目前我國部分省市陸續(xù)出臺了一些相關的管理標準及實施意見。但在具體的落實與執(zhí)行上仍存在很多困難。究其原因，托育服務的歸口管理不明確是影響政策落實與執(zhí)行的重要因素。例如，南京市的托育服務由衛(wèi)生健康委員會負責，上海市的托育服務由市教委負責。此外，配套政策不健全、未出臺明確的人員準入標準、管理及質量評估辦法不明確等問題也會影響托育服務的發(fā)展，因此需盡快建立健全相應的托育法規(guī)制度，對于部門職責、托育機構發(fā)展方針、照護服務人員的地位和義務、質量評估與問責制度等方面要提供完整的制度保障。

（二）建立人員資格準入標準，完善培訓體系

目前大陸地區(qū)圍繞照護人員的準入及培訓等相關事項無具體規(guī)定，因此需建立托育服務人員準入制度，并對有意愿從事該職業(yè)的人員登記審核，并對從業(yè)人員進行細致全面的考核，以保證家庭托育服務的安全。

此外，還需要對看護人員進行職前及在職培訓。研制相關的培訓課程，要求從業(yè)人員完成固定時數的課程學習并考核，考核通過才頒發(fā)從業(yè)資格證書。對上崗后的從業(yè)人員要定期開展在職培訓，不斷提升其專業(yè)知識與技能，保證家庭托育服務的質量。

（三）設立托育管理中心，形成網絡化監(jiān)管系統(tǒng)

成立以街道或區(qū)為單位的專門的托育管理中心，由其負責家庭托育的大小事宜，并在省、市級單位成立家庭托育網絡，將各地方托育管理中心納入其中，自上而下監(jiān)管家庭托育服務質量。此外，組成訪視小組，定期上門上訪、評估，并根據評估效果進行獎勵、警告或撤銷資格等。

注釋：

①文中結論來源于課題組對上海、南京等城市實地調研的結果。

②文中結論來源于課題組對上海、南京、北京、廣東、山東、四川等省市調研的結果。

③臺灣地區(qū)的家庭托育稱之為居家式托育，本文介紹臺灣家庭托育經驗時沿用居家式托育的表達習慣。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭