貫徹農民專業合作社地方性法規確保上海農業高質量可持續發展

■孫 雷

《上海市實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），已從今年5月1日起正式施行。新時代貫徹好農民專業合作社地方性法規，對確保上海農業高質量可持續發展具有重要的現實意義。

一、充分認識《辦法》制定的重要意義

農民專業合作社作為新型農業經營主體，在組織帶動農戶、激活鄉村資源要素、引導鄉村產業發展、維護農民權益等方面發揮了重要作用，已成為實施鄉村振興戰略、帶領農民發展現代農業的重要力量。深入貫徹落實《農民專業合作社法》，制定上海市實施辦法，進一步引導和規范上海農民專業合作社在發展都市現代綠色農業和實施鄉村振興戰略中發揮更大作用，意義重大，勢在必行。

（一）制定《辦法》是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的需要

黨中央、國務院高度重視農民專業合作社高質量發展。黨的十八大、十八屆三中全會、五中全會和十九大以及連續十多個中央一號文件，都對農民專業合作社發展提出了明確要求。習近平總書記十分關心農民專業合作社的發展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好農民專業合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵?！薄稗r村合作社就是新時期推動現代農業發展、適應市場經濟和規模經濟的一種組織形式?！薄稗r業合作社是發展方向，有助于農業現代化路子走得穩，步子邁得開?！薄稗r民專業合作社是帶動農戶增加收入、發展現代農業的有效組織形式，要總結推廣先進經驗，把合作社進一步辦好”。上海市人大常委會制定《辦法》就是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關于農民專業合作社發展重要論述的一項具體舉措，體現了地方人大堅持“兩個維護”的實際行動。

（二）制定《辦法》是實施《農民專業合作社法》的需要

2018年7月1日新修訂的《農民專業合作社法》實施以后，對農民專業合作社規范運作、聯合發展、轉型升級等提出了新要求。同時，上位法從適用于各地不同農村經濟發展水平出發，立足于促進發展，法條規定的比較原則，需要地方制定實施辦法，真正打通法律實施的“最后一公里”。近年來，上海在貫徹實施《農民專業合作社法》過程中，創新了一些成功經驗做法，需要地方立法予以肯定和固化。當然，也遇到了些障礙和問題，需要地方立法予以解決和規范。因此，在總結實踐經驗的基礎上，積累和形成符合上海實際、具有上海特點的經驗做法，制定本市實施辦法，支持和促進本市農民專業合作社依法健康可持續發展，十分必要。

（三）制定《辦法》是促進上海農民專業合作社高質量發展的需要

近年來，上海市委、市政府一直高度重視本市農民專業合作社發展，出臺了一系列政策文件，從財政扶持、稅收優惠、金融支持、用地用電扶持、吸引優秀人才、搭建服務平臺等多方面推出了一系列扶持舉措，支持農民專業合作社發展。截至2019年底，上海納入年報制度范圍的合作社7844個。具有一定經營規模的合作社2757個，涉及成員8.21萬人，帶動農戶數21.88萬戶。但是還存在著規模較小、經營能力較弱、合作社與成員利益聯結不夠緊密、內部管理制度不夠規范等現象。2019年9月，中央農辦、農業農村部等11個部門聯合印發《關于開展農民合作社規范提升行動的若干意見》，明確提出各地要加快修訂農民專業合作社地方性法規，促進農民專業合作社規范發展和質量提升。按照黨中央要求，上海建立健全農民專業合作社工作綜合協調機制，推動農民專業合作社建設和發展，提升農民專業合作社質量，完善合作社運行機制和經營模式，運用法治手段來促進農民專業合作社規范運營。

二、準確把握《辦法》的精神實質

（一）強化黨對農民專業合作社的領導

中國共產黨的性質，決定了黨對一切工作的領導。為加強新型農業經營主體的健康發展，促進農民增收，必須加強黨的領導。在農民專業合作社中建立黨的基層組織、開展黨的工作，是引導促進農民專業合作社健康發展，推進現代農業產業化進程，密切黨同農民群眾的聯系，鞏固提高黨在農村執政基礎的需要和必然要求。

（二）明確各級政府及相關部門職責

農民專業合作社的發展，離不開各級人民政府及相關部門的管理與扶持。一是市、區政府應將農民專業合作社發展納入國民經濟和社會發展規劃，建立健全財政投入和經費保障機制，制定政策措施。應建立綜合協調機制，統籌協調、研究解決合作社發展中的重大事項。二是市、區農業農村部門和鄉鎮人民政府負責本行政區域內農民專業合作社的指導、扶持、服務和監督工作職責。市、區發展改革、財政等部門應當按照職責分工，共同推進合作社的發展。

（三）規范農民專業合作社的設立

一是對申請登記設立農民專業合作社的業務范圍作了規定，將“種植、養殖、捕撈生產”“農業機械作業及維修服務”單獨作為一款內容。二是在農民成員比例不少于80%的基礎上，對符合計入農民成員比例的認定條件作了規定。三是農村集體經濟組織、農業科學研究單位和農業技術服務組織、家庭農場等可發揮自身優勢，依法設立、加入農民專業合作社。四是成員按照章程約定的出資方式、數額和繳付期限履行出資義務，成員以土地經營權、林權等出資的，不得改變土地用途，出資年限不得超過土地經營權、林權等剩余期限。同時，成員死亡后，其資格終止，農民專業合作社應當退還該成員賬戶內出資額和公積金份額，返還資格終止前的可分配盈余，分攤資格終止前的虧損及債務。

（四）加大對農民專業合作社的財政扶持

一是市、區人民政府應當將促進農民專業合作社發展的經費納入本級財政預算，通過財政補助、貸款貼息、先建后補等方式，重點用于支持農民專業合作社基礎設施建設、質量標準認證、市場營銷、技術創新與推廣、人員培訓等事項。二是對具有良好農業規范、食品安全管理體系認證、質量管理體系認證的，具有綠色食品、有機產品認證的，具有農產品地理標志的，具有地方特色農產品品牌的農民專業合作社優先享受財政補助、貸款貼息。三是農民專業合作社對國家財政直接補助形成的財產，享有占有、使用和處分的權利，并可以以該財產對債務承擔責任。

（五）加強對農民專業合作社的支持

一是農民專業合作社享受國家規定的對農業生產、加工、流通、服務和其他涉農經濟活動的稅收優惠。二是鼓勵金融機構加大貸款支持力度，完善抵質押物評估機制，開展流動資金貸款和中長期貸款業務，簡化貸款審批流程，解決農民專業合作社缺少有效抵質押物、融資難的問題。鼓勵保險機構開展綜合保險服務，建立健全風險品種體系，擴大農業保險覆蓋范圍，提高農業保險賠付標準。三是農民專業合作社興辦加工企業等需要建設用地或者設施農用地的，在符合國土空間規劃和農業相關規劃的前提下，規劃資源部門應當優先安排用地計劃，及時辦理用地手續。農民專業合作社從事種植業、養殖業的，享受國家農業用電優惠電價；農民專業合作社從事農產品初加工或者符合其他相關規定的，可以申請農業生產分時電價優惠。四是鼓勵各類人員到農民專業合作社工作，在農民專業合作社工作的農業科技人員和大中專畢業生可以按照本市規定，在同等條件下優先評定職稱。在農民專業合作社工作的農業科技人員和大中專畢業生可以按照本市規定，參加城鎮職工社會保險。本市戶籍的農民專業合作社成員可以按照本市規定，參加城鎮職工社會保險。在農民專業合作社從事農業勞動的從業人員可以按照本市規定，辦理靈活就業登記。非本市戶籍的農業科技人員和大中專畢業生在農民專業合作社工作的，可以按照本市居住證積分管理的有關規定，申請積分辦理，享受相應的公共服務；符合本市落戶政策規定的，可以申辦本市常住戶口。

（六）鼓勵成立農民專業合作社聯合社

鼓勵農民專業合作社組建聯合社，以聯合、合作為紐帶，在成員社中發揮服務、協調等作用，帶動農民專業合作社圍繞當地優勢產業開展系列經營服務。

（七）增強農民專業合作社內生動力

一是科技、農業農村部門鼓勵農民專業合作社聯合科研單位共同申報相關科技計劃項目，支持其開展與農業生產經營有關的研發與服務?？萍肌⑥r業農村部門應當為農民專業合作社培育與引進新品種、應用新技術的項目予以指導、支持。農業科研院所、高等學校、技術推廣機構和科學技術協會等組織應當為農民專業合作社提供技術咨詢、科普宣傳等服務。鼓勵具有豐富農業實踐經驗的專家為農民專業合作社提供技術支持。二是鄉鎮人民政府指定或者聘任農民專業合作社輔導員，為農民專業合作社提供業務指導、政策咨詢、財務會計輔導等服務，促進農民專業合作社規范發展。三是農業農村、商務、教育、糧食和物資儲備等部門應當采取措施，幫助具備條件的農民專業合作社與連鎖超市、食品加工或者餐飲服務企業、高等院校及大型企業的后勤采購單位等搭建農商對接、產銷銜接平臺，拓展農產品新型流通渠道。四是鼓勵和扶持具有生產經營規模和出口能力的農民專業合作社參加具有國際影響力的展銷會、推介會等活動，開展技術交流，拓展國際市場。五是鼓勵供銷合作社通過引領創辦、資金注入、項目扶持、人才培訓、市場開拓、產供銷服務等形式，做好農民專業合作社培育和服務工作。

三、促進本市農民專業合作社高質量發展

貫徹落實好《辦法》，引導和規范上海農民專業合作社高質量發展，是一項長期性任務。下一步全面推進《辦法》的貫徹執行，要準確把握好以下幾個方面的要求。

（一）切實落實好相關主體法定責任

一是市、區人民政府要履行主導責任，把規范農民專業合作社發展作為推進實施鄉村振興戰略過程中的一項重要工作來抓。農業農村部門和鄉鎮人民政府要積極履行主管責任，貫徹落實保障措施，做好指導、扶持、服務和監督工作。發展改革、財政、市場監管等相關部門要主動承擔協同責任，按照法律的規定，在各自職責范圍內做好相關工作。二是農民專業合作社應依法申請登記，取得營業執照，嚴格按實施辦法規定從事生產經營活動。要依法制定章程，履行章程規定。建立健全財務管理制度，依法處置合作社財產，并接受監督。建立農產品生產記錄或者質量安全臺賬，健全農產品質量安全管理制度、檢驗檢測制度，落實農產品質量安全追溯制度等。三是金融機構要根據法律規定加大對農民專業合作社的貸款支持力度，切實解決農民專業合作社融資難問題。保險機構要擴大農業保險覆蓋范圍，提高賠付標準，增強農民專業合作社抵御風險能力。農業科研院所、高等學校、技術推廣機構、科學技術協會、供銷社等社會組織應做好農民專業合作社培育和服務工作。

（二）準確處理好合作社帶頭人與成員的關系

一是農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。一人一票制，防止產生“內部人控制”，有效解決出現“能人”決策、“能人”治社與民主管理不協調問題。二是理事長、理事、執行監事或者監事會成員，由成員大會依法從本社成員中選舉產生，按照法律法規和章程的規定行使職權，對成員大會負責。明確理事會的日常決策功能，充分發揮“能人”治社的積極性。三是農民專業合作社應當向成員公開的事項內容，應接受成員的監督。四是農民專業合作社作為農民自我服務的組織，本身并不以盈利為目的，其產生的營利主要來自組織與成員之間的交易量（額），由此又要求農民專業合作社應當實行二次返利，即按成員與農民專業合作社的交易量（額）進行盈余分配。

（三）切實解決農民專業合作社發展中的突出問題

一是“空殼社”問題。農業農村部門和相關部門應當對無農民成員實際參與、無實質性生產經營活動、經營不善停止運行等“空殼社”及時進行處置清理，并為農民專業合作社注銷退出提供便利服務。二是騙取套取政府項目和資金問題。對農民專業合作社及其管理人員采取弄虛作假、隱瞞真實情況等方式，套取政府扶持項目和資金的，應由有關部門追回項目資金，并依法追究相應責任。三是內部運行不規范問題。農業農村部門和市場監管部門應當加強對農民專業合作社的監管，引導農民專業合作社建立健全內部運行、財務會計和生產經營等管理制度?！?/p>