第三部門理論視角下民辦學校財務治理探析

盛光明 陳叢笑

“第三部門”源自學術語境中的社會三分法，第一部門是以政府為代表的公權力組織，第二部門是企業等市場營利組織，第三部門是具有志愿性、非營利性，從事公益事業的社會公共部門。非營利性民辦教育屬于第三部門。我國民辦教育是在公辦教育不能很好滿足公眾需求的背景下發展起來的。到2019年12月，全國共有私立學校19.15萬所，占全國學校數的比例為36.13%，在校生5 616.61萬人，占在校生總數的19.92%。面對如此規模的民辦教育，通過適當的治理手段規范辦學，成為促進民辦學校健康發展的不二選擇。2010年，國務院《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》及《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，要求開展民辦學校分類管理試點。2016年11月《民辦教育促進法》修訂頒布，標志著我國民辦教育分類管理正式進入法定實施階段。當前，大多數民辦學校財務治理無序，對分類管理措施的落地形成了挑戰，如何有效規避、防范風險，形成規范化的治理體系，成為當前迫切需要解決的問題。

一、民辦學校財務治理現狀與存在問題

（一）辦學動機與國家政策目標錯位

《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號）明確提出，無論是營利性還是非營利性，均具有公益屬性，社會效益必須放在第一位。但是現實中民辦學校舉辦者，絕大多數是把自身經濟效益放在首位，舉辦者辦學動機與國家政策目標錯位。舉辦者在“營非選擇”時，首要考量的是自身經濟利益而不是社會效益。

（二）借“非營利”之殼謀利現象突出

我國民辦學校舉辦者大多數以謀取經濟回報為目的。新的《民辦教育促進法》生效前，在教育資源稀缺的情況下，資本大量進入教育領域尋求增值，民辦學校雖然注冊為非營利性質組織，但舉辦者從辦學中取得經濟收益是常態。新法頒布之后，實施分類登記和管理，民辦學校的投資者在“營非選擇”時面臨著兩難。如選擇轉為營利性學校，則要繳納高額的稅費；若繼續登記為非營利性學校，則不能再取得經濟回報。在現實中，多數舉辦者選擇登記為非營利性，例如，新法修訂前，溫州設立的民辦中小學校1 280所，經調查，其中僅75所意向登記為營利性，占比5.86%；1 205所意向登記為非營利性，占比94.14%，這顯然與公認的投資辦學為主的真實現狀不一致，其實質是利用“非營利”的名號謀取法外利益。

（三）外部治理虛位

在民辦學校治理體系中，存在外部治理角色定位不清晰的現象。民辦學校治理主體應該包括政府機構、社會組織、社會公眾及其他利益相關者。長期以來，政府對于民辦教育持鼓勵辦學的態度，政府和社會組織在治理方面并沒有有效地發揮作用?！睹褶k教育促進法》第三十九條規定：民辦學校每年應當委托社會中介機構審計并公布審計結果。在當前的誠信環境之下，社會中介機構的社會監督作用還處于起步階段。外部治理要素不能發揮應有效用，必然導致財務治理的缺失，進而導致辦學風險不斷累積。

（四）內部治理失范

一是舉辦者控制現象突出。從內部治理實踐來看，民辦學校在長期辦學過程中逐漸形成了“舉辦者（投資人）——家族成員——外聘校長”權力配置結構，舉辦者是決策的核心。這種權力配置尤其是財權配置對于營利性學校無可厚非，但是對于非營利性學校來說，是一種極端的內部治理結構，會導致舉辦者權力不受約束和監督，形成較大的財務風險。二是民辦學校內部管理松散，缺乏規范，自律性不強。民辦學校內部很難建立和實施完整的內部控制體系，工作缺乏透明度，降低了社會公眾對民辦學校的信任度。

二、原因分析

（一）社會公益觀發展不成熟

社會公益水平是衡量一個國家道德和文明水準的重要標志。人的公益行為與對公益的認知具有高度關聯性，而社會公益氛圍對公益認知和行為具有重要的影響。發達國家相關的法律制度非常健全，捐贈氛圍濃厚，公益觀念深入人心，公益成為一種社會公共責任和義務。相較之下，我國社會的公益觀還沒有進入全民公共責任階段，還處于個體零散的“積功德”階段，公益文化與公益觀念未能很好地植入公民意識中。具體到民辦教育，雖然在辦學客觀效果上都具有公益性，但大部分舉辦者的辦學出發點并非公益，這樣就從源頭上導致了辦學行為的偏差。

（二）“經濟人”導致公益失靈

第三部門應該是由具有志愿性、公益目的和強烈使命感的人發起的，發起者是對該事業具有奉獻精神的人，志愿性、使命感使他們對其從事的事業鍥而不舍，不求經濟回報。而“經濟人”的假設則認為，人在經濟社會活動中的行為動機是對其個人利益的追求。2002年出臺的《民辦教育促進法》允許辦學回報，使得營利性資本大量進入辦學領域。但是，當時仍將民辦教育定位為“非營利”性質。由于缺乏外部治理，舉辦者的“經濟人”特性很可能使其行為背離“非營利”的宗旨，造成第三部門的失靈。從資源配置角度看，當前營利性資本仍是民辦教育的主要資金來源，營利資本的逐利性借用了非營利的外殼，挾持了民辦教育。雖然2016年新法進行了分類改革，但是已經進入民辦學校的營利性資本不可能放棄逐利的本性，必然會通過各種手段侵蝕民辦學校的公益性。

三、民辦學校財務治理體系的構建

（一）培育正確的公益觀

要發揮政府在公益觀培育過程中的引領作用。公益觀的培養要以社會主義核心價值觀為引領，深度發掘人們心靈深處的真善美，讓公益觀內化為人們的意識，成為人們公益行為的動力。要從樹立正確的財富觀角度加以引導，要樹立把財富帶進棺材是可恥的意識，摒棄財富私有的狹隘財富觀，鼓勵人們將財富投入公益事業。

（二）完善與“公益性”相配套的法規體系

由于“經濟人”的利益驅動，如果沒有強有力的法規制度進行規范，就難以保證組織行為的公益宗旨。要在立法立規上落實民辦學校的公益性，將公益性貫穿在其他的有關法律、法規中，解決現行法律法規只有原則性規定、缺少落地細則的問題。比如，借鑒發達國家建立遺產稅制，引導社會資金進入公益事業。

（三）塑造先進的治理文化

學校治理，首先要塑造治理文化。治理文化是治理體系建設的“精氣神”。文化是將組織制度轉變為組織行為的中間連接點，是組織治理的靈魂。民辦學校治理文化的塑造，就是要圍繞民辦學校治理目標、治理模式、治理結構、運行規則等系列制度安排，營造形成多元、開放、合作、協商的治理文化氛圍，促進治理能力現代化提升，使民辦學校各治理主體在治理活動中，能將對這些制度、目標、原則和程序的遵守內化為自覺行為。

（四）構建多維的治理結構

第三部門治理需要構建多維的治理結構?，F階段民辦學校財務治理結構重點在于吸納外部力量參與治理，通過幾個維度的治理力量來共同規范和提升財務治理水平，實現他律和自律的共同監督，使其管理、運行和資金使用狀況公開化、透明化，進而規范其行為，進一步得到社會公眾的信任和支持，促進事業發展。

1.第一維度：公權力的監督。民辦學校財務治理的重中之重是外部法治化監管。政府主管部門要將目前年檢式的例行“監管”，改變為常態化的實時監管。要對外部治理的“度”進行把握，既不越位，又不缺位，做到治理有據、規制有度、執行有力、裁決有方。

2.第二維度：獨立的社會認證與評估。對于第三部門，成熟、獨立的第三方認證與評估制度會比政府監督更為有效。一是誠信評估，以確保其健康運行，實現組織使命。誠信是對非營利組織的最低要求。具體到民辦學校，當前的重點是對非營利性民辦學校的非營利性質進行評估，解決借殼營利、舉辦者侵占問題。二是績效評估，對組織運行效率效果進行評估，幫助舉辦者、捐款人、其他利益相關者掌握全面的信息，解決信息不對稱問題。社會認證與評估結果一定要公開發布，一旦發現違法違規行為，主管部門須進行嚴厲的處罰。

3.第三維度：同行互律。同行互律，是行業協會、行業聯合會或公益機構保護組織對成員實施的監督和約束。在同行互律方面，可以采取以下形式：一是行業認可制。行業認可制的威力在于成員行為不規范時，會受到行業譴責或被剝奪成員資格所帶來的巨大負面影響。對于民辦學校來說，一旦受到行業譴責或失去成員資格，其聲譽必將一落千丈。二是行業贊許制。民辦教育行業協會根據民辦教育的特點和適合本行業特性的評價標準對成員單位進行評比排序，并對優異者進行表彰，形成正面激勵。同時，行業協會向社會公開或通知捐贈者，從而對成員組織形成外部壓力。

4.第四維度：社會公眾的監督。社會公眾的評價對于第三部門公信力影響巨大。公益性要求民辦學校必須進行信息公開。需要公開的信息包括：內部治理信息、資產與財務管理、經費來源與使用、招生信息、收費與捐贈、學校辦學條件和年度財務狀況、審計報告情況等等。根據人民智庫《中國公眾的公益觀調查報告（2017）》，“財務公開透明”是影響公眾對第三部門信任度的首要因素。在信息公開的基礎上，接受媒體與社會大眾的監督和質疑，這樣才能提高學校公信力，促進其健康發展。

5.第五維度：第三部門的自律。自律是第三部門保障和強化公共責任的必要形式。第三部門內部監督機制方面的缺陷往往為其異化發展提供了土壤，常常會扭曲自身的宗旨。因此，對民辦學校而言，完備的內部監督機制必不可少。民辦學校的自律主要落腳在內部控制。一是通過組織的信念、使命強化自律意識。二是通過學校內部的治理架構來配置財權和監督財權，通過內部控制手段來預防、識別和化解辦學過程中的風險。

三、結語

民辦教育在我國還沒有發展到成熟階段。當前，需要從培育公益觀、完善公益法規體系、塑造治理文化、構建治理結構四個方面采取措施形成合力，推進民辦學校規范辦學、完善財務治理架構，從而實現高質量健康發展。