試論農村集體經營性資產制度改革的法律問題

杜 威 李 陽

農村集體產權在國家經濟體制改革中具有“四梁八柱”的重要地位。黨的十八大以來，國家將農村土地改革問題放在經濟結構性改革的突出位置，國務院相繼推出一系列舉措，幫助農村轉變經濟發展方式，為鄉村振興戰略的實現奠定基礎。2010年，國務院在頒布的《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中提出，加快完善農村產權制度改革，鼓勵有條件的地方實施改革試點工作。在一系列改革成效的基礎上，2016年12月中共中央、國務院發布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），就農村產權制度改革做出了更加細致的說明和安排，它既能保證社會主義公有制制度和農村基本土地制度持續完善和發展，又以土地為根基著力增加農民的財產性收入。經營性資產是農村集體產權的重要組成部分與農村集體產權制度改革的重要環節。然而，我國農村集體經營性資產制度是在新中國成立以來農村集體經濟不斷發展過程中形成的，隨著新型城鄉規劃方案和鄉村振興戰略的落實，經營性資產產權制度、管理制度和收益分配制度等立法和制度層面的問題層出不窮。本文試圖在分析農村集體經營性資產制度問題產生的理論成因的基礎上，列舉目前存在的制度問題，并嘗試從法律規制的視角提出相應的解決思路。

一、農村集體經營性資產制度問題產生的理論原因

依據我國《憲法》第9、10條的規定，傳統的農村集體經營性資產是我國公有制經濟的重要組成部分，是公有制經濟實現的基石。目前農村土地制度在經濟體制改革中發生了諸多改變，但集體經營性資產的管理模式依然沿襲傳統的集體所有制經濟的實現方式。從該制度靜態成效角度看，目前農村集體經營性資產制度可以在總體上實現經濟效益和收入協調分配的基本平衡，不會導致明顯的貧富差距或過度貧困；但從動態發展角度看，集體經營性資產的產權制度、管理方式和分配手段都在經濟效益和公平分配方面有所失衡，難以較好地適應新時代經濟發展的基本要求。可見，雖然農村集體經營性資產制度是保證社會主義公有制制度存續的基礎，但形式上的公平與平均的做法忽視了市場規律，無法滿足農村的人口需求和經濟發展指標。具體而言，一方面，農村政策在習慣上重視農村人口的溫飽和基本生存，忽視大量閑置經營性資產的產權劃歸和有效利用；另一方面，部分地區缺乏專業的資產管理人才，而農村干部在認識上存在不足，即便對經營性資產采取管理舉措，也存在管理亂象疊出、資產分配失調的情況，難以有效形成符合市場運作規律的資產經營模式。這就導致農村集體經營性資產制度雖完成了保證公有制經濟存在的任務，卻沒有發揮該制度促進經濟發展以及確保分配公平的功能。因此，改變傳統的經營理念和方式，順應時代要求就成為必然選擇。

二、農村集體經營性資產管理體制中存在的制度問題

（一）產權制度名實分離

一般經濟學理論認為，在保證集體所有制不變的前提下，將資產清收核驗轉化為股權并按照特定比例量化分配給村民，才可以真正使其成為經營性資產的所有權人，享有對經營性資產的股份采取占有、收益、抵押擔保、繼承以及處分等法定權利。在目前的資產管理體制下，村民缺乏權利主體意識及資產管理的資本和手段，導致村委會或農村經濟組織以所有者的身份代替農民行使權利。但集體經濟組織在管理資產中的主體性質和職權范圍模糊，難以為組織成員確立資格認定的法律標準。該現狀的成因主要包括兩方面。其一，我國《土地管理法》和《民法典》的物權編雖然明確了分級管理、以生產隊為基礎的農村產權關系，農村集體對集體性資產享有所有權，但法律沒有對“集體”做明確界定，在實際工作中，農村集體經濟組織和村委會經常出現權力界限模糊的情況，致使農村集體資產的產權主體地位難以完全落實。其二，由于近幾年農村經濟改革的舉措與農民的傳統認知差距較大，部分村民在撤組轉戶后依舊要求以成員資格的身份分配利潤，也有部分村民不理解靜態管理辦法，要求按照家庭人口數量進行分配。

（二）管理模式不盡合理

農村集體經營性資產所有權人和代管人的身份地位不清、運營收益與村民實際收益不符，以及股權分配的具體比例不明等實踐中存在的問題表明，農村集體經營性資產制度沒有起到幫助農民脫貧致富的應有作用。具體原因包括，其一，資產運營核算制度的殘缺造成經營性資產在定性和范圍上模糊。運營核算制度是明確農村集體經營性資產的基礎，該制度存在漏洞會導致難以確定將哪些資產劃歸為農村集體經營性資產，也就難以得知村民可以從哪些資產中獲取收益。其二，資產管理權缺乏自主性保障。根據《民法典》第96條的規定，農村集體經濟組織法人和城鎮農村的合作經濟組織法人屬于法定代表人，依法應當參與市場運作，按照市場規律獲得權益和承擔責任。但實際上沒有專門的法律或政策規定集體經濟組織內部的股權分配方法，量化到村民個人的資產份額也未明確。其三，由于村民較少從集體經營性資產中獲得相應收益，村民參與集體經營性資產決策管理的制度也不盡完善，故多數村民感受不到自己與集體資產之間的關系，對該部分資產作壁上觀，不參與管理也不實施監督，這給集體經營性資產帶來極大的管理和流失風險。

（三）收益分配方式缺乏保障

集體經營性資產的收入分配方式主要在分配主體和分配程序兩方面存在問題。在分配程序方面，根據我國《村民委員會組織法》第24條的規定，從村集體經濟所得收益的分配方式由村民大會集體討論并按照特定比例表決通過。但部分村干部通常可以通過長期形成的地方權力對資產分配方案產生影響，導致基層公開的資產分配程序形同虛設。部分人能夠改變資產分配方式的原因有二：其一，集體經營性資產一般在各村集體中運作，沒有公開的國家機關介入和市場運營，很容易在資產的使用、收益、抵押和處分等方面暗箱操作；其二，雖然村委會作為基層群眾自治組織是村民自我管理、自我教育和自我監督的基層自治形式，但當前村民的教育水平和整體素質難以完全達到自我管理和自我監督的水平，法制觀念也相對落后。所以個別人侵吞集體資產的行為得不到有效監督。在分配主體方面，雖然黨的十八大在通過的《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》中強調賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作形式，多渠道增加農民財產性收入，進一步落實股份制集體經營性資產的收益分配權，但目前收益分配權并未落實到村民手中，收入分配制度的功能嚴重缺失。

三、農村集體經營性資產制度的法治改革路徑

（一）完善集體經營性資產產權制度

根據我國《憲法》第17條和《農業法》第11條的規定，農村集體經濟組織是法定的農村集體財產管理者，有權代表村民集體管理當地的集體經營性資產，行使資產所有權。但目前諸多地區集體經濟組織和村委會權限劃分不明，資產確權和清產核資制度難以落實。本文認為，可以從以下三個維度逐步完善我國集體經營性資產的產權制度。首先，應當盡快推進《農村集體經濟組織法》的制定以及《村民委員會組織法》的修訂完善，清晰界定農村集體經濟組織的法律地位，區分其與村委會之間的關系和職權劃分，由此保證集體經營性資產回歸經濟組織管理，實現村民對資產的自我管理和自我監督。當然，應當通過立法規范集體產權保護法律制度，以正式賦予集體經濟組織法人地位和權利的形式，實現其自主經營權和組織內部成員的合法權益，讓集體經濟組織在市場的充分競爭中增加集體經營性資產的收益。其次，考慮到集體成員身份是獲得資產股份和股權分紅的基礎，故應當在《村民委員會組織法》中規范村集體成員的資格身份。可以建立農村內部數據平臺，將經濟組織成員信息納入統計數據。同時完善各地村集體成員資格審核、認定和退出機制，在保證成員基本流動性的前提下，防止集體資產流失。最后，應當根據我國國情和經濟發展狀況，確立集體經營性資產在股權管理和股權流轉方面的制度設置。各村可以通過村民大會，以集體表決的形式確定本村持股比例及股份轉讓標準。

（二）創新集體經營性資產管理制度

就法律適用而言，我國集體經營性資產管理方式在立法上漏洞較多，且隨著我國經濟結構和農村經濟發展程度的變化，傳統上對集體經營性資產管理制度日漸滯后，對此應當從立法層面創新集體經營性資產管理制度。一方面應完善集體經營性資產管理組織治理結構，保障內部成員的合法權益。農村集體經濟組織若要擺脫村委會的越權管制，以獨立法人身份充分參與市場競爭，就需要按照我國《公司法》及相關司法解釋的要求，建立成熟的股東（代表）大會、董事會和監事會等組織，以形成具有基本經營能力和責任承擔能力的企業治理結構。在此基礎上，集體經濟組織可以按照本組織的需求，制定相關的企業章程、治理規則以及成員參與企業決策的議事規則，從而在外部結構和內部治理上建立起現代企業經營基本制度，保證股民的資本投入可以依法獲得回報。另一方面需倡導相關地方性立法，推動集體經濟組織內部治理規范化與合法化。地方立法與國家層面立法相比，具有前瞻性和更靈活的變通性。故可以在我國東南地區經濟較為發達的省份試點。在學習調研和總結經驗的基礎上，率先實現地方層面的集體經濟組織立法。從集體經濟組織主體資格、管理模式、組織結構和內部監督等多個角度，建立完整的集體經營性資產管理制度，為集體經營性資產制度改革提供立法支持和法制保障。

（三）重構集體經營性資產收益分配制度

對于集體經營性資產收益分配程序，可以通過實質賦予村民股權及參與決策權方式，激勵村民主動行使對資產使用情況的監督權。同時完善并落實集體經營性資產登記、運作和收益公開公示制度，讓所有涉及資產的行為都在陽光下運行。對于收益分配權，本文認為，只有推進集體經濟組織和經營性資產管理的立法工作和法律實施，才能保障收益分配權實現。目前，集體經濟組織法人資格雖然在《民法典》中被予以承認，但沒有對該組織成員資格和內部結構做詳盡規定。2017年修訂頒布的《農村專業合作社法》對農村現有的合作社有所規定，但沒有針對管理集體經營性資產的股份合作社的規制手段。因此，首先應加快制定我國《股份合作社法》或相關實施條例，對成員準入和退出機制、企業組織架構和議事決策規則等方面做出完整制度安排，以充分保障集體經濟組織內部成員決策權、管理權和監督權的實現。其次，根據財政部在其發布的《村集體經濟組織會計制度》中的規定，在區分集體內福利分紅等支出費用的基礎上，建立完善按照股權分配紅利的收入分配制度。故可以將集體經營性資產中的水電費等基礎設施支出和城鄉居民基本醫療保險支出，納入現金分配范疇，提高村民的財產性收益比例。最后，應當分級設立村委會和村集體經濟組織，在機構設置上將政務和經濟活動徹底分離。