說說新時代政府審計人才的培養
——基于GAO對審計人員能力要求的思考

張清玉

長期以來，我國政府審計機關的主要任務是保證財政財務真實性，維護國家財政經濟秩序，查處違紀違法問題。《審計法》修訂以后，政府審計還要審查財政資金使用效益，從而使得效益審計引起關注。而政府審計獨立性差，審計報告的真實性、完整性得不到保障。明確政府審計的職責定位：審計政府，為人民服務（張龍平，2010），就要徹底改革政府審計組織管理體制。十九屆三中全會重新部署審計管理體制，組建了中央審計委員會，為謀劃建立集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，發揮審計在黨和國家監督體系中重要作用，奠定組織保證基礎，擺脫了長期困擾政府審計“獨立難、權威差”的問題。政府審計要“全面覆蓋”、“拓展監督廣度”、“消除監督盲區”、“加大黨中央重大政策貫徹落實審計”、“揭示經濟社會運行中各類風險”，以往僅實施財政財務收支審計已經成為歷史，要監督政府制定和實施的所有重大政策，關注政府運行績效。當前世界發展存在重大不確定性，恐怖主義、強權政治、單邊主義興起影響全球安全，環境問題、全球變暖趨勢日益嚴峻；經濟領域不確定性顯著增加，中國經濟發展也面臨嚴峻考驗。人工智能、物聯網、大數據、區塊鏈等技術發展對審計工作產生重大影響。政府審計工作面臨這些新形勢，審計監督要實現“全面覆蓋”必須有人才依托，借鑒美國政府問責局（GAO）對政府審計人才要求，探討我國政府審計人才培養策略。

一、政府審計人才培養文獻綜述

長期以來，我國政府審計人才缺乏專門培養機制，主要依靠會計人才“轉行”。直到20世紀90年代才開始設置社會審計（注冊會計師）專業，而與會計專業區分度較小，多數是在會計專業課基礎上增加少量審計專業課程，實質是將審計作為會計組成部分（劉世林，2006）。隨著市場經濟的發展，注冊會計師行業受到追捧，高校講授審計課程主要是針對注冊會計師培養，涉及政府審計的課程較少，即使是專門講授政府審計的課程，也主要是作為選修課，未給予足夠重視。

政府審計人才的培養面臨困境，重要原因在于政府審計人才隊伍比較穩定，主要通過公務員招錄，招錄專業沒有嚴格限制（馬德林、闞爽，2020）；而根本原因還在于我國政府審計長期從事財政財務審計，相對于注冊會計師審計難度較小，人們對政府審計不夠重視，將其作為注冊會計師審計的“附屬品”，無論審計難度還是規范性都較注冊會計師審計差。隨著國家對政府審計工作的重視，人們逐步認識到三大審計的差異，一些高校開始系統培養政府審計人才（康芳芹，2016）。而就目前高校進行的政府審計人才培養看，政府審計課程仍然偏少，政府審計理論教學與實踐差距較大，專業教材建設滯后，審計案例陳舊，一些審計實踐中的熱點問題如跟蹤審計、PPP審計、環境審計等尚沒有系統審計教材。

另外，由于審計機關編制受限，自行培養審計人才也是審計機關采取的重要措施。而無論是脫產培訓、掛職交流，還是通過全國性審計項目開展來互相學習（陳進，2017），都存在培訓時間相對較短，忙于應對日常審計項目等問題。短期交流式自行培養審計人才，主要是通過分享經驗掌握審計工作技能，難以理解專業理論知識，知識面較窄，往往只能停留在基礎實踐層面，很難升華到理論層面，在整體審計理論層次上難以提升，從培訓過后的成果大多是“工作經驗總結報告”可見一斑。

總之，現行探討會計人才、注冊會計師審計人才培養文獻較多，而專門探討政府審計人才培養的文獻非常有限。政府審計工作面對新形勢，如何培養高質量政府審計人才，對于夯實政府審計基礎作為“黨和國家監督體系的重要組成部分”的戰略定位有重要意義。

二、美國政府問責局的工作部署及對審計人員的能力提升要求

美國總審計長吉恩L·多達諾（Gene L. Dodaro）分別在2018年5月9日于科羅拉多州斯普林斯市舉行的第22屆政府審計師論壇，以及同年8月13日在華盛頓舉行的美國注冊會計師協會政府會計和審計變革大會上，就美國政府問責局（GAO）面臨的影響政府和社會的發展因素及相關政府問責工作進行發言，它對我國政府審計工作的未來走向及政府審計人員的能力要求具有借鑒意義。

吉恩L·多達諾列舉了影響政府和社會的八個方面趨勢，分別是全球安全、債務和財政展望、經濟和貿易、教育和就業、人民和社會的變化、科學技術、政府和治理、環境與可持續性，就政府問責局相關工作要求、認定的高風險清單、風險評估框架等做出說明。

實際上，從2004年美國總審計署更名為美國政府問責局，準確地反映了其所承擔的角色，即由單純核查聯邦政府的財務狀況，發展到負責對聯邦政府的政策分析、業績評價、項目評估等方面，財務審計只占到其工作量的15%。美國政府問責局工作的最終目標是提高聯邦政府工作績效，它要對美國國會和民眾承擔受托責任，來審查政府從事的項目是否達到了預期目標，對美國國會和公眾負責。由現任總審計長提到的首要影響美國政府和社會的因素（全球安全），可以看出，美國政府問責局的工作重心，就是要提高政府工作績效，無論其是否是財政財務問題，只要可能影響聯邦政府運行績效，都是其關注的內容和工作范圍。

吉恩L·多達諾首先提出，政府問責局面臨的新形勢對美國政府審計人員的能力要求更加廣泛，不僅要具備一定專業知識（此處專業知識，不僅包括財會審計專業知識，還包括基建工程、網絡工程、法律規范等領域專業知識，甚至還要了解軍事領域、核安全、核工業等方面的專業知識），還要具備戰略眼光，具有大局意識，能站在全球視野思考問題，最基本的出發點，就是要維護美國戰略利益，保障美國政府運行的良好績效。

其次，美國債務與財務赤字是長期困擾美國政府和社會的問題，而對債務與財政進行監督審查也是政府責任署的最初始工作。審計人員需要具備會計、財務、財政、稅收、審計專業基礎知識，還要能熟練運用數據庫軟件操作系統，進行數據分析、數據模擬運算等。

再次，需要審計人員具有風險意識，并具備風險評估、風險識別和風險防范的能力；政府審計人員要適應網絡時代要求，掌握網絡安全面臨的挑戰，熟悉人工智能、物聯網等新興技術的運作及安全漏洞，掌握防范惡意軟件安裝的一般技能；了解私人和敏感數據獲取的方式方法，熟知信息獲取的流程以及相應控制措施；了解現行網絡安全措施的運行機理，從而發現可能存在的問題并提出改善建議等。

最后，政府審計人員還需要深入了解教育就業管理政策與措施，了解醫療保險和醫療補助的籌資、支出和監督流程，了解改變社會發展進程的新科技、自然災害應對、食品安全、供應鏈監督等。

由此，政府問責局對政府審計人員的要求是造就各個行業的專家，能夠精通政府運行績效的各個方面。在審計師技能再造與能力提升上，對政府審計人員具體提出四個方面基本要求。

（一）具備數學和統計知識

具體包括機器學習能力，統計模型，實驗設計能力；貝葉斯推理，監督式學習（一個機器學習中的技巧），決策樹，隨機森林，邏輯回歸；無監管學習（常見方法包K-Means、分層集群和自組織地圖），聚類分析，降維分析，梯度下降優化算法和變異。

（二）具備各專業領域知識與軟技能

具體包括對各行業領域知識充滿熱情，對各種數據保持好奇心，不受權威干涉或影響；具有計算機“黑客”的思維模式，成為問題解決者，具有自主戰略創新與合作能力。

（三）具備編程與數據庫應用能力

具體包括要具有計算機科學基礎知識，會運用腳本語言（例如Python），具備使用計算機統計分析軟件包（如R軟件）能力，能運用數據庫結構化查詢語言和非關系型數據庫，能運用關系代數，操作并行數據庫與并行查詢處理等。

（四）具備溝通與可視化能力

包括具備講述“故事”的技巧，能將對數據的洞察力轉化為決策和行動，具有視覺藝術設計能力等。

可見，面對信息技術的挑戰，政府問責局對政府審計人員數字思維、數據應用能力的提升非常重視，而這也是面對現行復雜數據審計環境，政府審計人員最迫切需要具備的能力。而我國政府審計人員的能力狀況如何？

根據馬德林、闞爽（2020）對2013-2018年審計署機關及所屬特派辦招錄公務員的專業要求發現，盡管招錄公務員的專業背景從傳統財務審計向地質測繪、環境工程、交通運輸等工程類，以及哲學、歷史、自然保護等專業轉變，呈現出跨學科、多領域的特征，而工商管理類、財政類、金融類、經濟類等專業仍是國家審計機關招錄公務員的主要群體。尤其是包括會計學、審計學、財務管理等在內的工商管理類專業招錄人數更是占到各年度招錄總人數的三分之一左右，最高年份出現在2014年（34.96%）。這就表明，財政財務監督仍是現行國家審計的重要職能。另外，各特派辦對計算機類專業人才需求在逐步上升，2017年占到招錄全部公務員總數的17.38%，這也反映出應對大數據審計環境的挑戰，國家審計機關意識到運用計算機技術提高審計效率、保障審計工作質量的重要性。

三、政府審計人才培養的路徑思考

（一）構建政府審計人才質量評價體系

面對我國政府審計的新形勢新要求，借鑒美國政府問責局的工作部署及對員工的能力要求，政府審計理論界應與實務界協同合作，盡快研究構建新形勢下的政府審計人才質量評價框架，作為高等院校政府審計人才培養以及政府審計機關人才招聘的質量標準。現行政府審計人才培養整體是依附于社會審計，缺乏獨立的人才質量評價體系，導致政府審計人才的供給側與需求側都沒有可以參照的標準。由于政府審計面對的審計環境與社會審計、內部審計有顯著區別，政府審計對象的特殊性決定了政府審計人員在審計中面對的審計環境通常具有高度信息化特征。因此，政府審計人才質量評價體系的構建，應突出強調應對現行數據化審計環境的意識與能力，提升數據思維和數據處理能力，在掌握計算機科學知識基礎上，突出強調數理統計知識以及數據庫應用能力。

（二）突出政府審計人才培養的特色

不同于傳統會計、財務等學科，審計學科有其獨特學科體系，需要審計人員具備績效評價、環境工程、信息技術等領域專業知識與審計技能。有條件的高校應獨立開設審計學院（系），把政府審計作為二級學科獨立開設，與政府審計機關密切合作，共同制訂政府審計專業人才培養方案，明確專業核心課程，根據政府審計領域設置專業課程模塊，針對政府審計面對新時代新形勢開設探討性選修課程；豐富政府審計專業人才的實踐鍛煉形式，把校內理論學習與政府審計實踐有機結合。在教學中，應著力體現政府審計“服務黨和國家政策方針、密切追蹤經濟社會發展趨勢、揭示經濟社會運行風險隱患、審計政府與服務人民”特色，緊扣政府審計實踐，及時總結政府審計鮮活案例，探討大數據審計理論、欺詐風險管理框架、政府審計功能等政府審計基本理論問題，建立健全政府審計準則體系，逐步構建政府審計理論框架。

（三）高等院校與政府審計機關密切協作

高等院校致力于會計、金融、經濟管理等審計相關理論研究，缺乏理論應用性檢驗。各級審計機關多忙于審計事務，有豐富的審計操作技能，總結有諸多審計案例，盡管定期有審計總結、案例分享等內部交流活動，但多屬于經驗介紹，在理論層面達到升華的較少。由于編制限制，政府審計人員隊伍比較穩定，面對“全面覆蓋”的審計要求，擴大審計人才隊伍是大勢所趨，急需掌握政府審計專業知識、具有較高思想覺悟的審計專業大學生。因此，審計機關和相關高等院校應進行戰略合作，選派專業教師到審計機關進行實踐鍛煉，定期進行理論研討、案例交流；將政府審計機關作為專業實踐基地，高校定期選派優秀大學生到審計機關進行實踐鍛煉，提升大學生專業實踐能力，為政府審計培養后備人才。

（四）改進政府審計干部培養機制

除高等院校外，審計干部在職培訓也是政府審計人才培養的重要組成部分。充分履行對國家和人民負責的承諾、清正廉潔、剛正不阿等，是政府審計人才的顯著特色。各級審計機關要緊扣新時代教育主題，加強政治思想引領，牢固樹立服務意識，強化黨性修養，繃緊廉潔自律弦，提升審計基礎理論水平，服務政府審計實踐，全方位提升政治與業務素質。同時，面對政府審計工作新形勢，各級審計機關必須完善激勵考核機制，實行末位淘汰制，讓審計干部自覺學習專業知識，提高審計專業勝任能力，更好地適應新形勢下政府審計工作面臨的挑戰。另外，除了當前審計干部短期脫產培訓、不同層級審計機關干部相互掛職交流以及利用全國性審計項目相互學習外，應多利用網絡信息技術，開辟多種學習溝通交流平臺，交流工作經驗；引入高校或審計署科研所理論專家，讓理論與實踐更好結合，提升審計干部的專業素養。