會計基礎性工作外包服務探析

馬超群 張 艷

會計基礎性工作是行政單位機關財務管理的重要組成部分，在規范單位財務保障支撐方面發揮著積極作用。近年來，隨著預算管理改革不斷深入，政府會計制度的實施，特別是機構改革后，各級行政單位機關財務部門在機構設置、人員配備上面臨較大壓力，部分單位未單獨設置機關財務管理機構，人員配備相對薄弱，一定程度上影響了資金資產安全。筆者重點以行政單位機關財務管理為例，通過對會計基礎性工作外包服務進行可行性分析，提出相關對策建議。

一、行政單位機關財務管理現狀

（一）機構設置及主要職責梳理

本文所稱行政單位機關財務管理，主要是指行政單位本級機關的財務核算等一系列工作，其主要管理、服務對象為行政單位機關各部門，作為獨立核算單位開展具體工作。以中央國家機關為例，預算管理層級較多的單位一般會單獨設置機關財務處作為二級預算單位，負責部委機關本級財務管理；預算管理層級較少的單位一般設置財務處，統管機關和下屬單位財務管理。到市縣區一級，一般不會單獨設立機關財務科，但會明確財務科或辦公室等部門負責機關財務核算。

從管理體制來看，各行政單位機關財務部門以單獨設置為主，部分單位掛靠在綜合部門或后勤保障部門，如辦公室、機關服務中心。從人員編制來看，各級行政單位機關財務部門一般以公務員編制為主，由機關服務中心、財務核算中心履行相關職責的一般為事業身份。從部門職責來看，多數行政單位機關財務部門以履行機關日常財務報銷、預算管理、收支管理、稅務核算和工資核算為主，部分單位機關財務部門還負責資產管理、采購管理、合同管理等。除此之外，一般還會承擔代管機關工會經費和黨費等職責。

（二）行政單位機關財務管理面臨新挑戰

2018年黨政機關機構改革以來，部分行政單位機構設置發生了較大變化，在職責調整、人員并入、資金增量等因素疊加影響下，如何更好地保障行政單位機關資金資產安全、提升財務服務支撐能力，對機關財務管理能力、管理水平和隊伍建設均帶來了新的挑戰。

1.機關財務業務量普遍增長。機構改革后，合并組建的單位機關財務核算壓力普遍呈增長態勢。合并組建單位一般由2-3個單位合并而來，職責、職能的擴充，必然導致機關財務管理資金量增加。以水利部機關為例，根據國務院機構改革方案，國務院三峽工程建設委員會和國務院南水北調工程建設委員會并入水利部，改革后的部機關財務核算量呈快速增長態勢，報銷審核單據量大幅增長，以2019年為例，全年報銷憑證較機構改革前的2017年增長58%，出納匯款量、公務卡還款量、會計復核量和會計憑證裝訂量等也隨之增加。此外，預算、決算、資產管理等工作量也同步增長。

2.機關財務人員不足壓力凸顯。在機構改革中，機關財務部門作為服務、保障部門，受關注度較低，改革后人員一般維持不變或少量增加1-2個編制。以水利部機關為例，機構改革后，雖然財務核算量有較大增長，但機關財務處人員編制保持不變，導致財務人員不足的壓力日漸凸顯。“增活不增人”是多數單位機關財務部門機構改革后面臨的普遍問題，為解決財務人少事多的問題，部分單位通過內部挖潛、借助信息化手段等，提升財務人員工作效率，一定程度上緩解了人員壓力，但部分單位機關財務資金資產體量大、頭緒多，財務人員仍深陷于大量事務性工作中，長期處在超負荷狀態下，工作及時性、準確性和有效性都受到較大影響。

二、會計基礎性工作外包服務可行性分析

在部分行政單位機關財務業務量激增、人員不足壓力凸顯形勢下，借助外部力量緩解機關財務壓力，具有一定的緊迫性和現實性。從各單位實踐來看，多數通過交流、借調下屬單位財務人員來協助工作，一方面實質上是上級單位人力成本轉移，增加了下屬單位負擔，另一方面長此以往也不利于交流、借調人員職業發展，一般多以短期交流、借調為主，導致相關人員剛熟悉業務即返回原單位，不利于工作延續性。而采用外包服務方式，選用專業會計機構提供會計基礎性工作，一方面能夠保證提供服務人員的會計專業性，另一方面通過合同形式明確甲乙雙方權利義務，也有利于保持人員相對穩定。

（一）科學合理劃定外包服務會計基礎性工作內容

行政單位機關財務管理工作直接服務于機關各部門，涉及機關日常報銷、資金核算、資產監管、工資社保、公積金核算等方方面面，外部監督壓力大、資金安全責任重、社會關注度較高，具有一定的敏感性。在充分考慮財務風險防控、內部崗位制約和復核監督基礎上，應對會計基礎性工作進行科學合理劃分，建議將機關財務業務劃分為財務管理性業務和會計事務性業務兩大類，并對后者采用外包服務模式。

1.財務管理性業務由正式人員辦理。主要涉及資金資產安全、職工信息安全等方面業務，主要有：（1）涉及合同管理、外事經費、資產管理、預決算編報等政策性強、協調面廣、延續性較強的事項。（2）涉及憑證復核、憑證歸檔等最后把關復核、責任較重的事項。（3）涉及資金支付的最后一道環節，主要是出納崗位經辦的支票、現金、匯款支付和印鑒使用等事項。（4）涉及工資、公積金和稅務等職工個人信息的事項。

2.會計事務性業務可采用外包服務模式。主要涉及日常重復性較強、審核相對簡單、風險可控等方面業務，主要有：（1）日常會計報銷審核：主要涉及各類日常辦公費、差旅費、培訓費、會議費、租賃費和職工藥費報銷等基礎性工作。以水利部機關為例，2019年差旅費報銷憑證占到報銷總量的50%，如采取服務外包模式，預計可大大緩解財務人員壓力。（2）會計憑證粘貼裝訂：主要涉及日常各類會計憑證、財務報表報告的粘貼、裝訂及整理。

（二）充分借鑒相關單位實踐經驗

據了解，除借調、交流財務人員外，部分單位采用了外包服務或勞務派遣等形式來緩解機關財務人員壓力。如部分單位在單獨設置機關財務部門基礎上，通過公開招標，采用外包服務方式，向會計師事務所等專業機構聘用人員受理機關日常報銷業務；部分單位通過勞務派遣形式，直接向社會公開招聘專業財務人員，負責機關本級會計核算報銷業務。

外包服務人員和勞務派遣人員在解決財務人員不足問題上發揮了積極作用，特別是工作人員熟悉行政事業單位會計，具備一定會計基礎，流動性相對較低，有利于保持機關財務管理工作延續性。考慮到勞務派遣形式需要與勞動者直接簽訂勞務合同，涉及到為勞動者繳納社保、住房公積金等，還有潛在的勞資糾紛風險，而外包服務方式一般是與專業會計師事務所簽訂合同，管理程序相對簡單、風險較小，因此外包服務模式可操作性更強。

三、會計基礎性工作外包服務風險防范

對部分會計基礎性工作采用外包服務后，機關財務管理部門要對內部業務流程進行優化、調整，更多地承擔起復核、監督和把關職責，確保機關資金資產安全高效，不斷提升服務質量和水平。

（一）動態調整外包服務核算內容

根據會計基礎性工作外包服務進展情況，定期開展綜合評估，對外包服務工作內容、工作標準和工作效果進行內部評估，并根據評估結果動態調整外包服務業務，實現減輕在職人員工作壓力和防范各類財務風險雙贏。特別是針對審計等外部監督部門重點關注的經費事項、核算內容，要及時跟進調整，加強審核把關。

（二）認真選用外包服務機構和人員

提供外包服務會計機構服務質量，將在很大程度上決定外包服務工作的最終效果。考慮到會計基礎工作專業性，建議采用競爭性磋商方式，與行業內信譽良好、具有一定外包服務經驗的會計師事務所開展磋商，確定外包服務提供機構；同時，要對外包工作人員資質條件提出一定要求，一般應具備會計從業經歷，具有初、中級會計職稱者優先。通過選取優質外包服務機構和具備一定會計水平工作人員，保證提供的各項會計基礎工作科學規范。

（三）扎實做好保密教育和崗前培訓

行政單位機關財務作為機關事務性工作的一部分，涉及機關日常政務的方方面面，因此對從業人員有一定的保密要求。此外，行政單位財務管理和企業財務管理也有一定差異性，更加注重程序審核、標準把關。基于上述考慮，應與外包服務機構和工作人員簽訂保密協議，加強保密教育；同時，安排熟悉報銷等業務的職工對外包人員進行業務培訓，統一財務報銷、政策解答口徑，明確外包業務負責人，既要確保外包人員盡快適應機關財務工作節奏，進入工作狀態，也要防范機關資金資產等信息泄露，保證機關資金資產信息安全。

（四）切實做好復核監督各項工作

要認真落實財務不兼容崗位相互分離的原則，合理確定外包服務人員和正式人員崗位分工，確保崗位之間相互制約，通過崗位設置，最大限度防范風險。同時，也要充分發揮好財務復核和財務監督的作用，對外包會計基礎性工作，要明確財務復核責任人，定期開展監督檢查，通過復核監督，構筑起機關財務資金資產的安全防線。

綜上，筆者認為，行政單位機關對會計基礎性工作采用外包服務方式具備一定的可行性，特別是對于會計核算量大、人員編制相對緊張的中央國家機關一級，在確保機關資金資產安全和提供高質量服務的前提下，可考慮通過采用外包服務方式，緩解機關財務管理人員不足的壓力。