美國波士頓韌性城市戰略與啟示

王江波，沈天宇，茍愛萍

（1.南京工業大學建筑學院，江蘇 南京 211816；2.上海應用技術大學生態學院，上海 201418）

1 引言

波士頓（Boston）位于美國東北部大西洋沿岸，是美國馬薩諸塞州的首府，新英格蘭地區最大的城市，也是美國東北部高等教育和醫療保健中心，人口約60萬，面積為232.1km2，又稱“智慧之城”。2014年，波士頓作為第二批城市入選100韌性城市網絡（100RC），100RC是由洛克菲勒基金會首創的全球網絡，幫助世界各地的城市提高韌性，更加適應21世紀的物質、社會和經濟挑戰。

自經濟衰退以來，波士頓的經濟復蘇使得波士頓人處于這座城市現代史上第三次重大建筑熱潮中，雖然失業率達到有史以來的最低水平，但并非所有居民都能享受到其城市增長帶來的經濟效益，并能在困境中站穩跟腳。因此，2016年，波士頓市與波士頓韌性協作組織（BRC）、100RC合作發布了《韌性波士頓》，通過種族平等的視角來看待城市韌性，確保資源惠及所有居民，并解決城市面臨的物質、環境和經濟威脅，使其成為全球韌性運動的典范，對于我國城市的韌性建設具有一定的借鑒意義[1-2]。

2 韌性挑戰

隨著波士頓的快速發展，越來越多的人選擇在這里生活與工作，但同時也面臨著財產不安全與經濟適用房缺乏的雙重壓力，老化的交通系統、鄰里健康與教育成就差距的多重挑戰。波士頓社區和基礎設施也面臨著氣候變化和極端天氣事件的威脅。此外，這些挑戰所形成的影響因種族不平等及其對社區和家庭造成的傷害而進一步加劇[3]。

2.1 經濟不平等

波士頓經濟整體繁榮，但五分之一的波士頓人以及近三分之一的18歲以下兒童生活在貧困中，這與種族差異息息相關。2015年波士頓聯邦儲備銀行的一項研究顯示，波士頓白人家庭的凈財富中值為247500美元，而黑人的凈財富中值僅為8.65美元。雖然有色人種可以通過提升住房擁有率來減少財富差距，但其在住房市場上面臨種種障礙，黑人波士頓居民被拒絕以白人3.2倍的利率獲得購房貸款。種族差異凸顯了有色人種在面臨金融沖擊和壓力時面臨的脆弱性。

2.2 環境壓力大

作為一個沿海城市，波士頓面臨著與海平面上升相關的洪水或其他災害的特殊風險。2013年，經濟合作與發展組織(OECD)將波士頓列為全球因沿海洪水造成的預期年度經濟損失第八高城市。1991年以來，波士頓已經經歷了21次極端天氣事件，引發了聯邦或州政府的災難聲明。例如，2014～2015年冬季，波士頓降雪量創紀錄，馬薩諸塞灣交通管理局（MBTA）、該地區的交通網絡和該國第五大公共交通系統癱瘓。除此之外，氣候變化還會導致波士頓的平均溫度升高，以及局部的城市熱島效應，增加對健康的負面影響，包括生命損失，呼吸道和心血管疾病的增加，以及心理健康的挑戰。

2.3 恐怖主義襲擊

恐怖分子為了達到并宣揚他們的政治訴求，往往以無辜人的生命為代價向政府施加壓力，對于手無寸鐵的普通市民造成了極大的傷害。2013年4月15日，波士頓馬拉松賽場發生爆炸案，遭到了恐怖襲擊，已造成至少3人死亡，140余人受傷。

2.4 健康與教育差距大

盡管波士頓醫療保健整體實力雄厚，但居民仍存在健康差距，并且鄰里之間更為明顯。亞洲人的平均預期壽命從最高的87.2歲到黑人最低的77歲。黑人因哮喘、心臟病、糖尿病和非致命性槍擊/刺傷事件而住院的機率高于白人居民。

在教育機會上，只有75%的四歲兒童能夠獲得高質量的教育，并且這些機會并非均勻分布在各個社區。在教育成就上，2015年，白人四年級學生在全國教育進步評估閱讀量表中的得分比黑人同齡人高27分（13%），并且黑人學生有7.5%被退學，而白人學生卻僅只有1.3%。

2.5 交通基礎設施老化與不公平

波士頓是全國第一條專門使用電力牽引的地鐵隧道的所在地，由全國第五大公共交通系統（MBTA）提供服務，但是由于設施老化，在國內交通系統中出現故障頻率最多，并多次完全癱瘓。此外，有色人種社區的通勤時間明顯更長，交通選擇較不可靠。例如，馬塔潘（Matapan）（該地區人口有90%以上是有色人種）的居民中，有近四分之一的人上下班通勤的時間超過一個小時，社區和就業中心之間的可靠交通聯系有限。

3 韌性戰略與行動計劃

2016年12月，波士頓發布了《韌性波士頓》城市韌性戰略研究報告，指導原則是將種族平等，社會公正和社會凝聚力嵌入韌性基礎設施、環境、社會和經濟中，把人放在第一位。該戰略提出4個愿景、13個目標、23項倡議及68項具體行動計劃，將種族問題與因城市化、全球化和氣候變化出現的其他挑戰聯系起來，并通過種族公平的視角，整合這些復雜且相互關聯的問題，從而使城市與所有居民更加強大[4]。

3.1 反思的城市，更強大的人民

3.1.1 實現政策、實踐和文化中的種族平等

倡議1：啟動種族主義、公平和領導（REAL）韌性計劃，該計劃包括培訓、數據收集、監督和共享等內容，旨在將韌性和種族平等納入城市公共政策和流程。

開發韌性與種族平等策略，為員工提供所需的技能、途徑與支持，以便制定有意識的政策和做出流程選擇；開展城市員工調查，旨在衡量一系列員工準入問題，并確定城市政府內部種族平等因素和觀念的基線和后續進展；建立一個學習社區，分享促進種族平等的最佳實踐；追蹤其目標和舉措的進展情況，以確保城市各部門的問責制和透明度。

3.1.2 促進開展公開與持續的對話

倡議2：與波士頓組織合作促進種族平等。由于所有部門的組織都受到隱性種族偏見的影響，僅靠公共部門無法實現種族平等，因此，吸引企業和非營利伙伴的加入，旨在解決組織和行業中的不平等現象。

與波士頓商會合作，確定組織可以采取的共同行動。重新召集2016年11月設計平等峰會的參與者，制定指南，幫助城市和私營實體追求住房、商業建筑和建筑環境的其他要素的公平發展。與社區組織合作，例如馬薩諸塞州社區衛生中心，編制最佳實踐并分享解決方案。

倡議3：鼓勵波斯頓人反思城市的種族主義、不平等和社區力量的歷史，以對抗種族主義并建立更強大的關系。

鼓勵居民和組織參與有效對話，承認和理解種族主義，圍繞種族偏見發展共同語言，并采取措施促進種族公平。東北大學與學術界、社區和機構合作伙伴共同制定一個動態與互動的時間表，確定導致當今普遍種族不平等的歷史關鍵時刻，以及社區采取行動應對這些歷史時刻的實例。推出全國數字講故事活動，記錄波士頓豐富的多樣性與共同的希望。開展全市調查，以了解有關今天的韌性和種族平等的基線知識、經驗和看法，改進的機會以及前進的方向。

3.1.3 面對慢性壓力與創傷，支持社區康復、福利與準備培訓的發展

倡議4：促進居民獲得心理健康和創傷資源。擴大和發展社區精神衛生服務，包括支持鄰里創傷反應小組，舉辦有關精神健康和創傷的主題的教育活動，并幫助居民，特別是兒童和青年，找到解決個人心理健康需求的資源。

支持波士頓公共衛生委員會（BPHC）的工作，領導全市五個現有社區創傷團隊，以應對社區暴力。協調波士頓醫療后備隊公共衛生防備辦公室內的災害行為健康網絡。舉辦教育活動，為社區帶來心理健康專家和資源，探索心理健康、福祉、種族主義和機構文化能力。

3.2 協作與積極的治理

3.2.1 在市政府中增加員工的種族多樣性

倡議5：促進城市中的就業平等。調整城市人力資源實踐以維持和擴大人種多樣性。支持多元化的人力資源方法包括在招聘工作中更好地吸引代表性不足的社區，增加城市工作的可能性，并為現有員工提供支持。

制定外援和宣傳策略，鼓勵有色社區參與城市招聘和公務員考試。策略包括主動向過去申請過類似職位或曾表示有興趣的居民發送城市工作清單等。重建市長的多元化工作組，將多樣性和包容性納入城市招聘實踐和政策。通過深思熟慮和積極主動的招聘與篩選實踐，指導所有城市部門的員工。

3.2.2 匯聚知識與技能，提高市政府決策能力

倡議6：推動社區參與創新。通過舉辦設計實驗室研討會，促進政府、企業、社區組織和居民之間協同解決問題和開發創意。啟動社區參與培訓和共同學習系列，城市工作人員和波士頓人將共同參加培訓，以了解現有的社區參與框架，并對社區參與的過程和目標形成共識，促進城市員工與居民之間的合作。制定社區韌性獎學金計劃，使具有高度社會脆弱性的社區居民能夠參與韌性波士頓和氣候適宜波士頓的實施，增加其社區的參與和準備。開展以青少年為主導的中學生試點，通過技術提高城市參與度、社區探索性與公平性。

倡議7：建立互動韌性平臺。這個互動資源中心包括報告和視頻形式的教育材料，恢復戰略實施更新和相關事件的信息，將為居民提供與戰略相關的信息、協作以及社區投入的機會。

制定透明、可訪問和定期更新的互動韌性戰略，以反映城市的進展。識別并共享相關報告、書籍、視頻和其他資源，這些信息可從我們在整個城市、整個美國以及國際上的合作伙伴中獲得。

3.2.3 改善城市服務的協作、評估與提供

倡議8：為社區領導的韌性計劃創建資金管道。將符合韌性波士頓的基層社區計劃與多樣化的融資機會組合聯系起來，為社區投資創造渠道。

與群眾資源組織（ioby）合作推出一個眾籌平臺，通過資金與支持，將社區領導者聯系起來，促使我們的社區更加安全、綠色、宜居和緊密聯系；眾籌平臺可以利用眾籌資金的機會，為社區推動的第三空間增強提供資金，同時，為有色人種和低收入社區優先考慮加強社區韌性的倡議提供更多資金。

倡議9：利用數據促進城市公平。收集、分析和共享可用的城市數據，更好地了解特定社區面臨的獨特挑戰。

提高全市311的認知度，定期分析311數據，找出服務差距，幫助所有居民獲得基本城市服務。波士頓311是一個全城電話服務，幫助居民請求非緊急城市服務和信息。建立研究和評估協作（REC）小組，利用收集的數據與評估戰略目標的進展情況，通過相關研究為戰略實施提供信息，并每月舉辦專題介紹會，介紹當地學者和從業人員進行的新研究。

3.3 公平的經濟機會

3.3.1 增加獲得高薪工作、創業和資產建設的機會

倡議10：將波士頓人與就業、創業和金融賦權途徑聯系起來，確保所有波士頓人都能夠進入新興的增長行業和擁有資產建設的機會。

制定有針對性的就業和創業預測，并利用這些數據，為波士頓人準備高增長職業和創業機會的項目投資。將求職者與勞動力發展服務聯系起來，為其提供在經濟發展過程中克服障礙所需的技能。增加獲得高質量金融輔導，量身定制的金融服務（包括免稅準備），以及安全、負擔得起和非掠奪性金融產品的機會，以改善金融安全和遏制貧窮循環。

倡議11：消除小企業面臨的障礙。通過實施對小企業友好的規劃流程，為小企業主開發有針對性的教育資源，支持有色人種的小企業發展。

為MWBE小企業公司提供信息和支持，以獲取針對戰略性行業和社區新開發的小企業貸款，確保小企業的繁榮發展。與波士頓規劃與發展署（BPDA）合作，開展一個重新評估當前商業區劃和分區過程的流程。與小企業發展辦公室合作為小企業創建教育資源。

3.3.2 確保安全、實惠與穩定的住房

倡議12:鼓勵波士頓人應對住房挑戰，以防止波士頓流離失所。通過對首期支付、教育工作和整個采購流程的支持，繼續增加房屋所有權，同時，努力支持現有房主，包括老年人和工人階級家庭；加強鼓勵生產和維護契據限制的中低收入住房政策；支持市長最近宣布的全州反流離失所立法方案。

倡議13：建立經濟流動實驗室，以促進波士頓的經濟流動性。實驗室將分析現有的計劃和政策，突出并擴大最有效的干預措施，并試行創新的可擴展的解決方案，以促進每個人的經濟安全。初步重點領域包括解決職業培訓、中等收入住房和兒童保育的方案。

3.3.3 增加對技術工具、計算機與互聯網的訪問

倡議14：增加寬帶和無線網絡接入。為波士頓公立學校（BPS）的所有學生提供高質量的寬帶接入，并優先考慮將高質量的公共無線網絡覆蓋范圍擴展到高度集中的補貼住房社區。幫助缺乏聯系的社區全面聯系并參與當今的媒體和信息領域，優先考慮符合波士頓市寬帶和數字資產目標的項目，目標包括擴大對數字工具的訪問，創造數字技能學習機會。

3.3.4 優先考慮教育公平

倡議15：為所有學生準備公平的高等教育和就業機會。與BPS社會情感學習和健康辦公室合作，加強減少曠課和促進正常學習的工作，提高教育效果和參與度。推出一個雙招生計劃，允許學生在高中期間獲得免學費的大學學分。建立在BPS與社區大學之間的現有合作伙伴關系的基礎上，為四年制的BPS畢業生提供免學費學位。將雇主與教育機會聯系起來，幫助波士頓居民獲得實習、學徒和其他進入勞動力市場的機會。

倡議16：改善幼兒教育成果。支持擴展高質量，普遍的學前教育（pre-K），并加強幫助青年建立社交和情感健康的計劃。

為波士頓兒童和青少年教育組織提供韌性建設方法，該方法結合社會與情感學習，幫助兒童同一性發展，特別是有色人種的學生。該市為11所試點學校的幼兒園提供兒童儲蓄賬戶計劃，并繼續與社區組織和金融機構建立伙伴關系，保護弱勢兒童。對低收入社區的父母進行基礎知識培訓，以支持其孩子在成長的早期階段的教育。

3.4 關聯與適應的城市

3.4.1 建立可靠的公共交通網絡

倡議17：建立先進的韌性交通系統。為馬薩諸塞州海灣運輸管理局（MBTA）開發商業案例，投資費爾蒙特靛藍線（Fairmount Indigo Line）通道，以滿足城市不斷增長的交通需求，并解決交通不公平問題。積極收集人行道狀況數據，修改人行道政策，平均分配稀缺的人行道維修資源，解決人行道維護和維修問題。建立適應氣候的基礎設施，即所有交通系統將在洪水或雪災期間保持運行，并在發生中斷時向居民提供足夠的替代方案。

3.4.2 推動社區為氣候變化做好準備

倡議18：制定基于地方的減災和適應戰略。通過與哈佛大學設計研究生院合作，為居民提供有關環境和氣候變化問題的信息，支持東波士頓經濟適用住房社區（NOAH）開展的氣候關注研究和社區參與活。；擴大NOAH在東波士頓的試點項目，評估社區需求與氣候準備的調查結果，確定在基層建立韌性的最佳實踐。種族平等辦公室（MORRE）召開有關于為棕地修復和重建籌集資金的會議，以創造社區資產，如住房或開放空間。

倡議19：向弱勢社區推廣分布式能源。實施韌性的低碳能源，包括區域能源、本地能源發電和微電網，以便在波士頓的能源系統中斷時提供關鍵的替代能源。

波士頓社區能源研究中，MORRE支持在羅克斯伯里（Roxbury）確定一個試點位置，根據存在的社會脆弱性、高能耗建筑、經濟適用住房和關鍵設施的共同位置，進行可行的微電網投資。與社區合作，支持將微電網項目擴展到其他脆弱社區，幫助創造當地的高薪工作并降低能源成本。

倡議20：適應極端高溫。在公共土地信托基金現有工作的基礎上，繪制地表溫度圖，并確定綠色基礎設施的潛在高度優先位置，幫助該市確定保護波士頓人免受極端高溫影響的最有效策略；推薦有利于弱勢人群的熱島減災策略，包括部署家用冷卻設備、冷卻的屋頂、擴大樹冠和鋪設含冷卻措施的人行道。

倡議21：保護弱勢群體免受洪水的影響。與弱勢社區合作，針對面臨暴雨洪水高風險的基礎設施進行升級，綠色基礎設施包括生物沼澤、雨水花園、滲透性路面、樹木種植和綠色/藍色屋頂與水廣場等。

3.4.3 改善波士頓社區合作伙伴之間的合作，應對氣候變化

倡議22：增強社區應對災害的協作性和韌性。鼓勵社區和企業宣傳與氣候有關的風險，包括沿海、暴雨洪水與極端高溫等，例如由MORRE、環境部、應急管理辦公室、Boston公共衛生委員會等合作伙伴組成的聯盟，將在現有的社區防備工作的基礎上繼續合作，共同推進氣候災害教育活動。將社區領導者、公共衛生和醫療保健基礎設施、當地非營利組織和企業相互聯系起來，共同確定緊急情況下的鄰里資源，并開發社區資產地圖。

倡議23：投資適應項目。開展一項研究，量化因氣候變化影響而面臨風險的關鍵資產和社區的“不作為成本”，強調加大對積極應對氣候變化措施的投資。修訂分區法規，以支持氣候適宜的建筑與設計指南，推行建筑法規修訂，并將氣候預測納入區域規劃。為地區規模的適應工作和建筑改造制定融資策略，并確保利用基礎設施融資，根據預測的沖擊和壓力風險，對地理位置進行優先排序，使弱勢社區受益。

4 啟示

第一，重視種族公平，把人放在首位。波士頓城市政府的多元文化，城市服務的廣泛獲取，經濟與教育資源的公平分配，韌性基礎設施與系統的相互連接都凸顯了該市對于所有波士頓人的重視。然而，我國城市韌性建設偏向注重物質空間與環境建設，對于社區與居民，尤其是弱勢群體的健康、教育與經濟狀況缺乏關注。因此，國內在建設城市災害韌性系統的同時，加強組織韌性，包括社會保障與政府管理，提高所有居民的災后韌性。此外，政府需與各公私機構合作，建立相應政策與平臺，利用數據，關注居民，尤其是弱勢群體的日常就業、住房、教育、交通與健康方面的特殊需求，進行多維度的韌性城市建設。

第二，將韌性理念與計劃納入各類城市規劃與戰略中去。《韌性波士頓》建立在波士頓現有計劃的基礎上，例如《波士頓愿景 2030，Imagine Boston 2030》規劃，以及針對氣候、交通、教育和其他政策領域的計劃。因此，我國需將韌性安全規劃相關內容融入國土空間規劃，做好城市韌性安全建設的頂層設計，并實現韌性城市規劃在不同規劃層面的對接，加強規劃實施的可操作性[5]。